芻議中小城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的現(xiàn)狀及其建議策略

李映輝

上高縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局 江西上高 336400

1 中小城鎮(zhèn)控規(guī)編制的概述

多元化市場經(jīng)濟(jì)的共存與發(fā)展已直接成為城市化和城市化的新動力。個體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)企業(yè)的發(fā)展和合資企業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了城市建設(shè)模式的轉(zhuǎn)變，新的調(diào)整使中小城鎮(zhèn)成為城鄉(xiāng)之間的橋梁和紐帶。城鎮(zhèn)優(yōu)秀的科技人才、先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)以及豐富的資金、工業(yè)產(chǎn)品和市場信息，通過生產(chǎn)方式和市場化、自然經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，逐步向農(nóng)村擴(kuò)展。

控制性詳細(xì)規(guī)劃，顧名思義，是指在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，界定規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地利用的性質(zhì)、土地利用的空間環(huán)境、發(fā)展與規(guī)劃管理之間的聯(lián)系，并為后續(xù)相關(guān)工作提供相應(yīng)的理論指導(dǎo)。其目的是加強(qiáng)城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，在施工前，根據(jù)各項控制指標(biāo)確定最佳施工方案?？刂埔?guī)律不僅可優(yōu)化城市建設(shè)，符合城市建設(shè)的總體思路，而且可有效地控制城市的土地利用和空間環(huán)境，但在現(xiàn)階段的應(yīng)用過程中仍然存在一些局限性，如在城市空間形態(tài)方面難以保證具體的規(guī)劃效果，在控制性詳細(xì)規(guī)劃過程中難以保證科學(xué)水平[1]。

2 現(xiàn)階段控規(guī)編制與實施存在的現(xiàn)狀問題

2.1 現(xiàn)狀調(diào)研不夠深人

現(xiàn)場調(diào)研是城市規(guī)劃的一個重要階段，其結(jié)果直接影響到規(guī)劃的效果。然而，在一些規(guī)劃實踐中，由于缺乏實地調(diào)查，照搬以往大綱，未能把握規(guī)劃區(qū)的實際情況，直接導(dǎo)致規(guī)劃結(jié)果沒有反映規(guī)劃區(qū)的特點。調(diào)控階段的社會經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查主要包括產(chǎn)權(quán)要素、現(xiàn)行土地價格要素、現(xiàn)行建筑物價格狀況、現(xiàn)行土地面積比率狀況、社會人口狀況、平均收入水平等[1]。

2.2 規(guī)劃依據(jù)缺陷與市場經(jīng)濟(jì)要求的矛盾

在當(dāng)前的城市規(guī)劃建設(shè)中，總體規(guī)劃的修訂不能適應(yīng)城市發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。城市規(guī)劃是對城市總體布局的考慮，不可能對每一塊土地提出更詳細(xì)、更具體的規(guī)劃要求，如果詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計不夠全面，不能研究規(guī)劃范圍內(nèi)外的現(xiàn)狀、環(huán)境、開發(fā)功能、建設(shè)配套等問題，就很容易脫離總體規(guī)劃和現(xiàn)實，即使缺乏地方特色和城市建設(shè)特色，其結(jié)果也會造成建設(shè)性破壞[2]。

2.3 用地分類僵硬，無法滿足市場需求

按照新版《城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，我國的土地分為八大類，分為小類詳細(xì)綜合。然而，在中小城鎮(zhèn)的實際建設(shè)過程中，一方面在小區(qū)劃分中忽略了產(chǎn)權(quán)要素。保留和部分更新的地塊規(guī)劃不能考慮建筑物原有的產(chǎn)權(quán)屬性。如果新的發(fā)展用地或其他拆卸用地發(fā)展成為完整的用地，規(guī)劃管制元素的改變將不可避免。另一方面，小區(qū)劃分對未來發(fā)展考慮不足。對未來開發(fā)市場、開發(fā)主體和開發(fā)項目缺乏前瞻性思考，劃分后的地塊合并分割缺乏靈活性；使得地塊規(guī)模劃分不能區(qū)別對待，仍然不能解決土地多元化利用的問題。

2.4 現(xiàn)有中小城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)簡單

目前，我國城市規(guī)劃法規(guī)體系比較詳細(xì)和具體，這一系列法規(guī)體系主要是在大城市試點的基礎(chǔ)上制定的。與大城市相比，中小城市在城市性質(zhì)、城市功能、城市結(jié)構(gòu)、城市問題等方面相對簡單。再加上中小城鎮(zhèn)地方政府意識淡薄，專業(yè)隊伍建設(shè)力度不夠，現(xiàn)行管制條例缺乏事前儲備，通常與區(qū)域建設(shè)管制條例同步實施，缺乏一套科學(xué)合理的適合中小城鎮(zhèn)管制規(guī)劃體系和相關(guān)經(jīng)驗。

3 加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的建議策略

3.1 構(gòu)建承上啟下的編制體系

控制性詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃管理的重要依據(jù)，是總體規(guī)劃目標(biāo)的重要組成部分，然而，在過去常用的詳細(xì)控制規(guī)劃中，往往沒有細(xì)節(jié)，它們之間的跨度很大。有鑒于此，我們可以考慮在總體規(guī)劃和地塊控制之間設(shè)立一個控制層：第一層，控制性詳細(xì)規(guī)劃的總則，而實施指標(biāo)的主要渠道是編制單位，為編制控制性詳細(xì)規(guī)劃提供參考，同時注意規(guī)劃期和城市總體規(guī)劃需要保持一致；第二層，控制性詳細(xì)規(guī)劃細(xì)則。通過設(shè)置各單位的一般原則，對每個單位、每個小區(qū)進(jìn)行詳細(xì)的控制和管理，強(qiáng)調(diào)日常規(guī)劃管理，也直接用于指導(dǎo)規(guī)劃和咨詢準(zhǔn)備。

3.2 積極推進(jìn)社會參與控規(guī)編制的工作進(jìn)程

中小城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的主要任務(wù)是保護(hù)公共利益不受侵害，不僅應(yīng)該將公眾參與引入到控制性詳細(xì)規(guī)劃的實施中，還應(yīng)該反映公眾的意愿和要求，只有這樣才能使控制性詳細(xì)規(guī)劃的實現(xiàn)更加公開、公正。因此，在規(guī)劃編制和規(guī)劃布局過程中，有必要廣泛征求社會各界的意見，中小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的全過程包括規(guī)劃區(qū)土地利用的功能分類、規(guī)劃實施后的拆遷、中小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)項目的規(guī)模和功能、中小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)項目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和保障管理措施[3]。

3.3 加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)控制性規(guī)劃的管理實施

無論中小城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃多么完善，它只是城市建設(shè)的基礎(chǔ)。因此，只有不斷加強(qiáng)管理，才能使其成為現(xiàn)實。一是要進(jìn)一步創(chuàng)新規(guī)劃管理體制，逐步實施規(guī)劃成果展示制度、規(guī)劃審批聽證制度等。二是嚴(yán)格按照《中小城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃》的內(nèi)容要求，充分發(fā)揮其對城市土地的控制作用，促進(jìn)城市建設(shè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4 增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和可操作性

在控制性詳細(xì)規(guī)劃的準(zhǔn)備階段，將加強(qiáng)技術(shù)分析，這也將有助于市政府建立一個可持續(xù)發(fā)展的控制機(jī)制。規(guī)劃管理的技術(shù)規(guī)定、土地利用強(qiáng)度的控制、控制性詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，都是規(guī)劃人員必須認(rèn)識和可能遇到的重要問題。同時，控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容的深度還有待進(jìn)一步研究。但，對于不同規(guī)模及特點的城市，以及同一城市內(nèi)部，不同地區(qū)的監(jiān)管詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)采取不同的深度、做法和要求，并采取不同的監(jiān)管方式，擴(kuò)大監(jiān)管詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋面，以滿足建設(shè)用地市場的需求。

4 結(jié)語

總之，中小城鎮(zhèn)控規(guī)不僅是對中小城鎮(zhèn)建設(shè)行為最重要的規(guī)劃控制方法，也是保障公共利益的主要手段。當(dāng)前，在中小城鎮(zhèn)控規(guī)實踐中依然存在的諸多問題，因此，要全面思考、完善標(biāo)準(zhǔn)、改變觀念，增強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的實用性、可操作性，有效的發(fā)揮控規(guī)在中小城鎮(zhèn)建設(shè)中的重要性。