規(guī)劃體制變革下的空間規(guī)劃問題與應(yīng)對

崔燕明

（容海川城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計有限公司晉城分公司，山西 晉城 048000）

1 機(jī)構(gòu)改革后建立空間規(guī)劃體系的意義

從建立空間規(guī)劃系統(tǒng)的角度來看，空間規(guī)劃是國家和地方戰(zhàn)略的空間綜合應(yīng)用，從本質(zhì)上講，它是關(guān)于制定土地使用的公共政策?？臻g規(guī)劃是社會發(fā)展和演變所有行為的基礎(chǔ)和平臺，因此同一級的不同政府部門的政策制定、稅收制度和實施管理應(yīng)該基于空間的規(guī)劃。另一方面，也要求對空間規(guī)劃的內(nèi)容提供支持和指導(dǎo)，并且可以成為不同政策及其實施的集合。

我們需要充分認(rèn)識到大量國家和地方政策的空間影響，不僅包括資源和環(huán)境保護(hù)、城市發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)政策、基礎(chǔ)設(shè)施等，還有一些政治內(nèi)容與空間，如教育機(jī)構(gòu)的規(guī)模、減貧計劃和財政轉(zhuǎn)移在空間上的有效性?？臻g布局的戰(zhàn)略意圖是采取有效行動，利用不同政策支持的資金進(jìn)行符合戰(zhàn)略的布局，從這個意義上講，空間規(guī)劃應(yīng)該是不同政策和決策的框架，與其他相關(guān)政策關(guān)系的整合以及協(xié)作實施的平臺。

2 規(guī)劃體制變革下的空間規(guī)劃問題

2.1 總體過于龐大雜亂

在長期計劃經(jīng)濟(jì)的影響之下，為了滿足市場經(jīng)濟(jì)新形勢的要求標(biāo)準(zhǔn)，我國空間規(guī)劃種類非常多，并且體系過于龐大雜亂。以橫向脈絡(luò)為切入點來看，當(dāng)前我國空間規(guī)劃同一個層級中存在不同職能部門主導(dǎo)編制的問題；以縱向脈絡(luò)為切入點進(jìn)行分析，我國空間規(guī)劃在不同職能部門的領(lǐng)導(dǎo)之下形成了不同的體系，并且每一個體系之中都存在著不同層級和不同深度的規(guī)劃類型。

2.2 規(guī)劃之間的關(guān)系不明確

現(xiàn)今，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃都肩負(fù)著空間管理的職能，他們主要以不同性質(zhì)的地區(qū)使用不同政策的方法進(jìn)行工作，并且這三者之間的制度和框架也各不相同。以規(guī)劃實踐為切入點進(jìn)行分析，三者之間在各自體系之中都實現(xiàn)了縱向脈絡(luò)方面的銜接。盡管我國相關(guān)法律法規(guī)以及政策之中都對各個類型的空間規(guī)劃之間的銜接提出了明確要求，但是因為當(dāng)前我國行政框架呈現(xiàn)條塊分割的趨勢，因此導(dǎo)致統(tǒng)籌性空間規(guī)劃缺位以及各個部門政策、權(quán)能邊界不清晰，各個空間規(guī)劃之間缺乏橫向協(xié)調(diào)，沒有明確各自的關(guān)系。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容缺乏法律保障

現(xiàn)今，在我國空間規(guī)劃體系之中，為了在新形勢的背景之下促進(jìn)自身的進(jìn)一步發(fā)展，我國空間制定出了一系列戰(zhàn)略性綱領(lǐng)性規(guī)劃，但是這些絕大多數(shù)都是非法定規(guī)劃，這就導(dǎo)致本來應(yīng)當(dāng)具備統(tǒng)領(lǐng)以及指導(dǎo)功能的戰(zhàn)略規(guī)劃因為缺乏法律法規(guī)的保障而無法發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。例如，發(fā)展規(guī)劃之中的主體功能區(qū)規(guī)劃被定位為國土秩序的依據(jù)，但是該規(guī)劃只是按照我國相關(guān)文件編制進(jìn)行實施，缺乏足夠的法律法規(guī)以及規(guī)章的依據(jù)，這直接導(dǎo)致該規(guī)劃無法在地方得到有效落實，同時也無法和其他規(guī)劃之間有效銜接起來。

3 規(guī)劃體制變革下的空間規(guī)劃策略

3.1 更新轉(zhuǎn)變角色

空間規(guī)劃工作需要具備獨立思想和創(chuàng)新精神，提供更科學(xué)的技術(shù)判斷。作為服務(wù)的規(guī)劃工作要逐步內(nèi)嵌到整個治理過程，而不是游離在具象化的治理工作之外。與各層面、各維度、全過程的空間治理的鏈接能力，才是未來空間規(guī)劃核心能力建設(shè)的著眼點和著力點。政府與規(guī)劃院，由體制內(nèi)外的“項目甲乙方”到形成內(nèi)外互信的“長期共事伙伴”，方為空間規(guī)劃角色轉(zhuǎn)化的長期趨勢。

3.2 建立完備的國土空間規(guī)劃體系

要想建立完備的國土空間規(guī)劃體系，就必須強(qiáng)化由上而下的空間規(guī)劃體系，在縱向上完成溝通的職責(zé)，并從頂層來客觀的引導(dǎo)基層實施政策，做到分工明確、有法可依。

1） 縱向銜接。國家級和省級在規(guī)劃上需注重宏觀與戰(zhàn)略性，向大眾展示國家的整體目標(biāo)以及一些原則性問題，只有這樣，才能順利的進(jìn)行引導(dǎo)。市級規(guī)劃的職能主要是負(fù)責(zé)上下層溝通協(xié)調(diào)，不僅要結(jié)合國家、省級所提出的特色性規(guī)劃方案，也要針對城鎮(zhèn)具體的情況發(fā)展來整合。

2） 橫向協(xié)調(diào)。規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)應(yīng)與法律法規(guī)保持一致性，既要做到帶有層次性，結(jié)構(gòu)清晰，也要使各級分工明確，有著統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對于主要的功能區(qū)規(guī)劃而言，應(yīng)具有戰(zhàn)略性指導(dǎo)思想，并借此作為橫向?qū)用嬷械捻攲右?guī)劃機(jī)制。

3） 堅持三條底線。在國土空間規(guī)劃中，政府要時刻確保重點，堅持維護(hù)耕地線、生態(tài)線和城建線，這不僅是實現(xiàn)“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)，更是各項規(guī)劃的首要目標(biāo)。因此“三規(guī)合一”在執(zhí)行的過程中，必須制定三條準(zhǔn)確的底線，然后其他規(guī)劃便在此架構(gòu)下逐一調(diào)整。倘若遇到越過底線的情況，必須追究責(zé)任到單位、到人，并按照法律規(guī)范秉公處理，方能實現(xiàn)生態(tài)安全、社會安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)固發(fā)展的目標(biāo)。

3.3 提升空間規(guī)劃能力與技術(shù)

應(yīng)當(dāng)把工作重點從規(guī)劃編制審批轉(zhuǎn)向?qū)嵤┕芾?，在?guī)劃編制基礎(chǔ)能力之上，提升長期跟蹤服務(wù)能力、政策咨詢能力、管理輔助能力、項目策劃能力及運(yùn)營服務(wù)支撐能力，同時把大數(shù)據(jù)和集成化空間規(guī)劃管理平臺建設(shè)，作為提升政府空間規(guī)劃治理能力的基礎(chǔ)支撐，實現(xiàn)數(shù)字化、智慧化平臺的鏈接能力以及多資源的整合能力。

規(guī)劃是以科學(xué)和技術(shù)立命的。規(guī)劃的改革創(chuàng)新，最終要回到科技進(jìn)步的核心命題上來。規(guī)劃院要緊跟時代科技的步伐，完善空間規(guī)劃政策工具和技術(shù)工具體系，空間規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新。

4 結(jié)語

綜上所述，空間規(guī)劃是實現(xiàn)空間治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，自然資源部的組建標(biāo)志著空間規(guī)劃的改革已經(jīng)破除了體制的屏障，新的空間規(guī)劃時代已經(jīng)到來。各地方空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)貫徹中央、部委政策精神和落實國家、省級國土空間規(guī)劃的要求，探索空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，加強(qiáng)空間規(guī)劃的制度和機(jī)制的建立，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展。