國企改革中產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)類型及決策探析

李波濤 王靜

2015年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《改革意見》)，從總體要求到分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等方面提出了國企改革目標(biāo)和舉措。在國企改革重組過程中，廣泛涉及到產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)的問題。現(xiàn)有的關(guān)于產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)的政策文件大多比較抽象，實務(wù)中仍然有很多操作上的疑惑和難點待解，例如，如何界定不同類型的產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)？如何進行產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)決策？需要考量的因素有哪些？對這些問題，需要精準(zhǔn)把握政策法規(guī)核心要義，總結(jié)分析現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)一般規(guī)律，結(jié)合具體業(yè)務(wù)實際情況，用創(chuàng)新思維去解決。本文將對國企改革重組過程中產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)類型、決策考量、政策建議等問題進行探析，以期對實務(wù)操作提供借鑒。

一、國企改革中涉及的產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)類型

國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)通過無償劃轉(zhuǎn)的方式流動，是我國特有的資產(chǎn)整合方式，多出現(xiàn)于國企改制重組過程中。涉及國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)的重要文件共有三個：1999年財政部頒布的《關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)辦理無償劃轉(zhuǎn)手續(xù)的規(guī)定》（財管字[1999]301號）、2005年國資委發(fā)布的《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2005]239號，以下簡稱《劃轉(zhuǎn)辦法》）和2009年國資委發(fā)布的《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)工作指引》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2009]25號，以下簡稱《劃轉(zhuǎn)指引》）。

上述文件規(guī)定，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)，是指企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)在政府機構(gòu)、事業(yè)單位、國有獨資企業(yè)、國有獨資公司（包括國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有事業(yè)單位投資設(shè)立的一人有限責(zé)任公司及其再投資設(shè)立的一人有限責(zé)任公司）之間的無償轉(zhuǎn)移。

實務(wù)中，根據(jù)劃轉(zhuǎn)實施主體、目的和范圍的不同，可將產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)界定為以下三種類型：

（一）政策性劃轉(zhuǎn)

政策性劃轉(zhuǎn)是為實現(xiàn)特定政策目的而實施的一類國有產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)，一般具有政策指向明確、涉及面廣、批量無償劃轉(zhuǎn)、接收單位以財務(wù)性持股為主等特點，這種無償劃轉(zhuǎn)不會導(dǎo)致被劃轉(zhuǎn)企業(yè)的控股股東及實際控制人發(fā)生變更。目前實行政策性劃轉(zhuǎn)的事項主要有兩類：

一是混改中將部分央企產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)國資平臺，解決股權(quán)過于集中問題。中國石化（600028）2018年8月9日發(fā)布公告稱，當(dāng)日收到控股股東中國石化集團通知，根據(jù)國務(wù)院國資委的相關(guān)通知，中國石化集團擬將其持有的上市公司12.42億股A股股份無償劃轉(zhuǎn)給誠通金控，12.42億股無償劃轉(zhuǎn)給國新投資，誠通金控、國新投資持股比例均約占總股本的1.03%。據(jù)不完全統(tǒng)計，近兩年來，寶鋼集團、中國遠(yuǎn)洋、中儲股份、中材節(jié)能、華僑城A、華貿(mào)物流、新興鑄管、際華集團、天地科技、中國中鐵等上市公司股份也被劃轉(zhuǎn)至中國誠通或國新投資。

二是國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社?；?，解決社保基金缺口。2017年出臺的《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚瑢澽D(zhuǎn)范圍、對象、比例、程序等作出了明確規(guī)定，確保社保基金缺口得到有效彌補，國有企業(yè)股權(quán)管理不出現(xiàn)較大變動。今年7月國務(wù)院常務(wù)會議提出的“今年全面推開將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)和金融機構(gòu)的10%國有股權(quán)，劃轉(zhuǎn)至社?；饡偷胤较嚓P(guān)承接主體”，截止目前已有53家企業(yè)被劃轉(zhuǎn)。通過劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金，有利于增進民生福祉，促進完善基本養(yǎng)老保險制度改革。社?；饡案魇。▍^(qū)、市）國有獨資公司等承接主體作為財務(wù)投資者，享有所劃入國有股權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，不干預(yù)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營管理，一般不向企業(yè)派出董事。

（二）企業(yè)內(nèi)部重組劃轉(zhuǎn)

這類劃轉(zhuǎn)一般是在企業(yè)集團內(nèi)部所屬企業(yè)之間展開，主要目的是理順股權(quán)關(guān)系，壓縮管理層級，重組業(yè)務(wù)架構(gòu)，提升協(xié)同效應(yīng)。由于是在企業(yè)內(nèi)部劃轉(zhuǎn)，一般企業(yè)集團可自行審批，無需報上級主管部門審批（或僅備案即可），故實施操作比較方便，劃轉(zhuǎn)效率較高。實務(wù)中常見的有以下幾種：

1.母子公司職能重新定位，母公司以戰(zhàn)略管控為主，經(jīng)營職能移交子企業(yè)。如雅化集團（證券代碼：002497）以 2018 年 12 月 31 日為劃轉(zhuǎn)基準(zhǔn)日，將母公司民爆生產(chǎn)與經(jīng)營業(yè)務(wù)全部劃轉(zhuǎn)至新設(shè)子公司雅化集團雅安實業(yè)有限公司，母公司只保留投資和管控等職能，強化母公司在戰(zhàn)略投資、資本運作、子公司管控等方面的管理職能，明晰公司各業(yè)務(wù)板塊的工作權(quán)責(zé)，提高運營效率。

2.理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，消除產(chǎn)權(quán)所有人與使用人不一致的問題。這里的產(chǎn)權(quán)一般是指涉及生產(chǎn)經(jīng)營的主要資產(chǎn)，如房屋、土地使用權(quán)等。如冀凱股份（證券代碼：002691）的全資子公司冀凱科技有一處賬面凈值2950.44萬元的不動產(chǎn)，該不動產(chǎn)一直由其子公司河北冀凱鑄業(yè)有限公司租賃使用。冀凱科技通過將該不動產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)給其子公司，其中2900萬元計入實收資本，50.44萬元計入資本公積，使得劃轉(zhuǎn)完成后該不動產(chǎn)權(quán)所有人與使用人都?xì)w屬于其子公司名下。

3.管理重心調(diào)整，突出核心區(qū)域或板塊優(yōu)勢。如旗濱集團（證券代碼：601636）為充分依托深圳這一活躍的資本市場和全國性的金融中心進行多渠道、全方位融資，將全資子公司漳州旗濱玻璃有限公司100%的股權(quán)按賬面凈值劃轉(zhuǎn)至深圳市新旗濱科技有限公司持有，提升后者融資能力，有利于更好地實現(xiàn)旗濱集團的戰(zhàn)略發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級目標(biāo)。

4.重組業(yè)務(wù)架構(gòu)，發(fā)揮資產(chǎn)協(xié)同效應(yīng)。如鄭煤機（證券代碼：601717）將所持子公司亞新科國際鑄造（山西）有限公司等5家企業(yè)全部股權(quán)，以劃轉(zhuǎn)方式增資注入公司全資子公司亞新科工業(yè)技術(shù)（北京）有限公司，以推進公司內(nèi)部資源優(yōu)化整合，理順公司汽車零部件產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)架構(gòu)，構(gòu)建汽車零部件產(chǎn)業(yè)平臺，充分發(fā)揮現(xiàn)有汽車零部件資產(chǎn)的整體協(xié)同效應(yīng)。

5.壓縮管理層級，提升管理效率。如銀河電子（證券代碼：002519）基于公司市場和管理上的需要，為優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高管理效率，降低管理成本，將全資子公司福建駿鵬通信科技有限公司持有的江蘇億都智能特種裝備有限公司（以下簡稱“億都智能”）100%股權(quán)劃轉(zhuǎn)給公司；股權(quán)劃轉(zhuǎn)完成后，公司將直接持有億都智能 100% 的股權(quán)，億都智能由公司全資孫公司變更為全資子公司。

國資委自2016年啟動中央企業(yè)壓縮管理層級減少法人戶數(shù)專項行動，三年來中央企業(yè)法人戶數(shù)減少26.9%，管理層級全部控制在5級（含）以內(nèi)，“瘦身健體”取得明顯成效，這其中產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)是一個重要的形式。

（三）企業(yè)外部重組劃轉(zhuǎn)

企業(yè)外部重組劃轉(zhuǎn)主要是在兩個或多個企業(yè)之間進行的產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)，一般是由政府主導(dǎo)劃轉(zhuǎn)，目的是為了整合地區(qū)或行業(yè)產(chǎn)業(yè)資源，提高產(chǎn)業(yè)集中度，具體有以下幾種類型：

1.組建兩類公司劃轉(zhuǎn)。這類劃轉(zhuǎn)是為了組建國有資本投資、運營公司，將相關(guān)企業(yè)產(chǎn)權(quán)劃入，實現(xiàn)國資統(tǒng)一運營。這類劃轉(zhuǎn)通常需要對區(qū)域國有資產(chǎn)進行整合，涉及到被劃轉(zhuǎn)企業(yè)實際控制人或級次的變更，以戰(zhàn)略性持股為主。新的平臺公司成立后，管轄范圍內(nèi)的企業(yè)一般以戰(zhàn)略性管控或財務(wù)性管控為主，不直接從事經(jīng)營管理活動。

2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，提出通過組建國有資本投資、運營公司，構(gòu)建國有資本投資、運營主體，實行國有資本市場化運作。如山西省國有資本投資運營有限公司的組建，就是山西省國資委通過將持有的山西煤炭進出口集團100%股權(quán)、陽泉煤業(yè)集團54.03%股權(quán)、大同煤礦集團65.16%股權(quán)等省屬22戶企業(yè)國有股權(quán)無償劃入完成的。

2.央地重組劃轉(zhuǎn)。央企與地方國企之間展開合作，主要是圍繞促進產(chǎn)業(yè)鏈整合升級，優(yōu)化國有資本布局，避免無序競爭，發(fā)揮央地聯(lián)動效應(yīng)，提升產(chǎn)業(yè)集中度，提升整個產(chǎn)業(yè)的資源利用率。如2019年6月，中國寶武對馬鋼集團實施重組，安徽省國資委將向中國寶武無償劃轉(zhuǎn)馬鋼集團51%的股權(quán)，劃轉(zhuǎn)完成后，馬鋼集團將成為中國寶武子企業(yè)，后者將利用央企的資金、品牌、技術(shù)等優(yōu)勢，重組馬鋼集團，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢。

3.司法劃轉(zhuǎn)。司法劃轉(zhuǎn)一般是企業(yè)之間因債務(wù)糾紛、破產(chǎn)重整等原因，通過司法手段而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)事項。如2017年重慶一中院裁定受理債權(quán)人對于重慶鋼鐵（證券代碼：601005）的重整申請，重慶長壽鋼鐵有限公司（以下簡稱“長壽鋼鐵”）將作為重慶鋼鐵重整的投資人參與本次重整。根據(jù)重慶一中院裁定批準(zhǔn)的《重整計劃》，完成股份劃轉(zhuǎn)及實施資本公積轉(zhuǎn)增后，長壽鋼鐵將持有其20.97億股股份，持股比例為23.51%，成為重慶鋼鐵控股股東。受讓條件包括重組方需向上市公司提供1億元流動資金；重組方承諾以不低于39億元資金用于購買管理人通過公開程序拍賣處置的鐵前資產(chǎn)；在重整計劃執(zhí)行期間，重組方需向重慶鋼鐵提供年利率不超6%的借款等。

二、產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)主要考慮因素

《劃轉(zhuǎn)辦法》第四條、第十八條分別規(guī)定了企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的“四條原則”和“五項禁令”，這是國企改革中產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)決策必須遵循的基本要求?！八臈l原則”是：符合國家有關(guān)法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定；符合國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要；有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高企業(yè)核心競爭力；劃轉(zhuǎn)雙方協(xié)商一致?！拔屙椊睢笔牵罕粍澽D(zhuǎn)企業(yè)主業(yè)不符合劃入方主業(yè)及發(fā)展規(guī)劃的；中介機構(gòu)對被劃轉(zhuǎn)企業(yè)劃轉(zhuǎn)基準(zhǔn)日的財務(wù)報告出具否定意見、無法表示意見或保留意見的審計報告的；無償劃轉(zhuǎn)涉及的職工分流安置事項未經(jīng)被劃轉(zhuǎn)企業(yè)的職工代表大會審議通過的；被劃轉(zhuǎn)企業(yè)或有負(fù)債未有妥善解決方案的；劃出方債務(wù)未有妥善處置方案的。

除了上述規(guī)定外，實務(wù)中還應(yīng)重點考慮以下因素：

（一）管理融合

在國企改革中通過產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)推動企業(yè)做強做大，無疑是一個重要的戰(zhàn)略選擇。但產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)看似簡單，但真正要達到發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，產(chǎn)生1加1大于2的效果卻并不容易，這主要是因為劃轉(zhuǎn)雙方企業(yè)在戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)、資源、人員、文化等諸多方面存在差異，劃轉(zhuǎn)后并沒有及時進行有效整合或?qū)芾碚想y度估計不足。一般來說，管理融合包括四個方面的內(nèi)容：一是戰(zhàn)略融合，統(tǒng)一雙方的戰(zhàn)略發(fā)展思路，明確新公司的戰(zhàn)略定位，制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)發(fā)展舉措；二是決策融合，明確新公司治理結(jié)構(gòu)、管理模式，達到內(nèi)部資源充分共享、業(yè)務(wù)高度協(xié)同的目的；三是內(nèi)控融合，細(xì)化組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，完善業(yè)務(wù)流程，明確職能和業(yè)務(wù)考核目標(biāo)，優(yōu)化人力資源配置；四是文化融合，吸收雙方企業(yè)文化的精華，打造全新的企業(yè)文化體系，盡快消除劃轉(zhuǎn)給企業(yè)員工帶來的不適感。

（二）融資及信用評級

企業(yè)外部重組劃轉(zhuǎn)時，經(jīng)常會發(fā)生被劃轉(zhuǎn)企業(yè)控股股東或?qū)嶋H控制人發(fā)生變化的情況，可能會對該企業(yè)融資及評級產(chǎn)生一定影響。如債權(quán)人是否具有在被劃轉(zhuǎn)企業(yè)控股股東或?qū)嶋H控制人發(fā)生變化的情況下提前收回借款的權(quán)利？短期債務(wù)是否可以續(xù)展，融資成本是否會增加？如不能續(xù)展，需要歸還的債務(wù)規(guī)模和資金來源如何？債權(quán)人是否會要求提供更高的增信要求和補充增信？

控股股東和實際控制人變更后，對劃轉(zhuǎn)雙方的評級也會帶來一定影響，進而影響融資的可能性和規(guī)模。由于整個集團的業(yè)務(wù)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，評級時會關(guān)注集團未來業(yè)務(wù)模式、產(chǎn)業(yè)定位和戰(zhàn)略發(fā)展的方向性調(diào)整，這些變化可能降低投資風(fēng)險，也可能削弱公司既有的競爭優(yōu)勢。劃轉(zhuǎn)完成后新的企業(yè)集團營業(yè)收入、盈利能力、經(jīng)營性現(xiàn)金流、償債能力的變化及幅度，都會影響到信用風(fēng)險的變化，進而影響到信用等級。

（三）劃轉(zhuǎn)程序

不同的劃轉(zhuǎn)方式，對程序的要求也不一樣。按劃轉(zhuǎn)決策主體的不同，劃轉(zhuǎn)程序可分為一般程序和特殊程序。一般程序適用于出資監(jiān)管單位或其他國有產(chǎn)權(quán)主體申請的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)，應(yīng)履行可行性研究、審議通過職工分流安置事項、內(nèi)部決策、通知債權(quán)人、審批或決定程序、賬務(wù)調(diào)整及產(chǎn)權(quán)工商變更登記等程序。特殊程序適用于政府或國資監(jiān)管機構(gòu)決定的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)，可依據(jù)中介機構(gòu)出具的被劃轉(zhuǎn)企業(yè)上一年度（或最近一次）的審計報告或經(jīng)國資監(jiān)管機構(gòu)批準(zhǔn)的清產(chǎn)核資結(jié)果，直接進行賬務(wù)調(diào)整。此外，部分股權(quán)劃轉(zhuǎn)決策時還必須考慮少數(shù)股東是否同意放棄優(yōu)先購買權(quán)的問題。

（四）業(yè)務(wù)資質(zhì)

業(yè)務(wù)資質(zhì)能否劃轉(zhuǎn)，如建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)證書、藥品生產(chǎn)企業(yè)的GMP證書，都需要履行相關(guān)審批手續(xù)。高新技術(shù)企業(yè)資格能否取得取決于認(rèn)定機構(gòu)的審核，存在不確定性。

（五）權(quán)屬

應(yīng)考慮資產(chǎn)權(quán)屬是否清晰，是否存在抵押、質(zhì)押及其他任何限制轉(zhuǎn)讓的情況，是否涉及訴訟、仲裁事項或查封、凍結(jié)等司法措施，是否存在妨礙權(quán)屬轉(zhuǎn)移的其他情況。如果土地性質(zhì)是劃撥土地，應(yīng)考慮劃轉(zhuǎn)完成后是否會改變土地的使用性質(zhì)，如未來是否進行商業(yè)開發(fā)，進而對土地性質(zhì)變更的可行性和需要另行支出的成本作出考慮。

（六）人員安置

企業(yè)改革重組應(yīng)保障員工利益，按照“人隨資產(chǎn)、業(yè)務(wù)走”的原則制定職工分流安置方案，并經(jīng)職工代表大會或職工大會的審議通過；方案的制定和實施均要保障職工的知情權(quán)和參與權(quán)，積極考慮原國企人員的穩(wěn)定問題。有時還需要關(guān)注因企業(yè)性質(zhì)發(fā)生變化所帶來的人員身份置換等問題。

（七）稅務(wù)成本

產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)決策需要考慮稅務(wù)成本的影響，盡量創(chuàng)造適用稅收優(yōu)惠政策的條件。如設(shè)計產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)方案時考慮是否具備特殊性稅務(wù)處理的條件？如能做到具有合理商業(yè)目的、不以減少、免除或者推遲繳納稅款為主要目的，股權(quán)或資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)后連續(xù)12個月內(nèi)不改變被劃轉(zhuǎn)股權(quán)或資產(chǎn)原來實質(zhì)性經(jīng)營活動，且劃出方企業(yè)和劃入方企業(yè)均未在會計上確認(rèn)損益的，可選擇特殊性稅務(wù)處理，享受遞延納稅的稅收優(yōu)惠。再如劃轉(zhuǎn)雙方企業(yè)存在盈利和虧損的，盈利企業(yè)與虧損企業(yè)是否能產(chǎn)生稅負(fù)抵減效應(yīng)？這些都需要對重組劃轉(zhuǎn)方案進行稅務(wù)籌劃。

（八）上市公司特別要求

對涉及上市公司股權(quán)劃轉(zhuǎn)的，需要考慮劃轉(zhuǎn)事項是否涉及關(guān)聯(lián)交易，是否構(gòu)成《上市公司重大資產(chǎn)重組管理辦法》規(guī)定的重大資產(chǎn)重組，是否需提交公司股東大會審議，專屬于上市公司的協(xié)議、合同是否在轉(zhuǎn)移范圍內(nèi)，是否涉及合并報表范圍變化，是否會對公司經(jīng)營情況產(chǎn)生重大影響，是否存在損害上市公司及股東利益的情形等。

三、政策建議

（一）適時廢止無償劃轉(zhuǎn)的政策規(guī)定，以“非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式”替代“無償劃轉(zhuǎn)”

《劃轉(zhuǎn)辦法》自2005年頒布實施以來，在國企重組、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮了積極的作用，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，無償劃轉(zhuǎn)這一帶有明顯計劃經(jīng)濟特色的規(guī)定，越來越不符合讓市場在資源配置中起決定性作用的改革方向，也與現(xiàn)行有關(guān)政策規(guī)定相抵觸。

國資委、財政部2016年頒布實施的《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《交易辦法》），規(guī)范了企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資、企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等三種國有資產(chǎn)交易行為?！督灰邹k法》第十三條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上通過產(chǎn)權(quán)市場公開進行。第三十一條規(guī)定，同一國家出資企業(yè)及其各級控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間因?qū)嵤﹥?nèi)部重組整合進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)該國家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。第三十二條規(guī)定，采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)讓價格不得低于經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評估結(jié)果?！督灰邹k法》實際上是取消了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)的規(guī)定，全部實行有償轉(zhuǎn)讓，這與《劃轉(zhuǎn)辦法》規(guī)定相矛盾。

建議廢止《劃轉(zhuǎn)辦法》及《劃轉(zhuǎn)指引》，用《交易辦法》中規(guī)定的“非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式”替代“無償劃轉(zhuǎn)”這一傳統(tǒng)用語，逐步從無償轉(zhuǎn)讓變成有償轉(zhuǎn)讓。

（二）劃轉(zhuǎn)主體以企業(yè)為主，政府不宜主導(dǎo)國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)

除政策性劃轉(zhuǎn)外，無論是企業(yè)內(nèi)部的劃轉(zhuǎn)還是外部的劃轉(zhuǎn)，本質(zhì)上屬于企業(yè)經(jīng)營決策范圍，應(yīng)該由企業(yè)自主決策，政府及監(jiān)管部門不應(yīng)干預(yù)。目前實務(wù)中，在組建區(qū)域國有資本投資、運營公司以及涉及不同行業(yè)、地區(qū)企業(yè)重組劃轉(zhuǎn)，基本上都是政府或政府出資機構(gòu)起主導(dǎo)作用，企業(yè)被迫配合政府行為，缺乏周密的可行性研究，重組效果不明顯。隨著國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的推進，各地國有資本投資、運營公司逐步建立，國資監(jiān)管機構(gòu)由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門的管理工作。因此，企業(yè)內(nèi)部或外部的重組劃轉(zhuǎn)，應(yīng)由重組劃轉(zhuǎn)涉及的企業(yè)之間自主協(xié)商，條件成熟時由企業(yè)自主決定，政府及監(jiān)管部門宜退居幕后，可提供牽線搭橋、政策保障、監(jiān)督管理等服務(wù)。

（三）出臺或規(guī)范產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)的財稅處理規(guī)定

財政部2006年出臺的《企業(yè)會計準(zhǔn)則》對因企業(yè)合并產(chǎn)生的長期股權(quán)投資區(qū)分同一控制和非同一控制進行了界定，但對無償劃轉(zhuǎn)的會計核算未作出規(guī)定，如何歸類、計量在實務(wù)中理解不一，標(biāo)準(zhǔn)不好掌握。稅務(wù)方面，國有產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)主要涉及到增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、契稅、印花稅等，目前，各地稅務(wù)機關(guān)對政策的理解和執(zhí)行程序千差萬別，導(dǎo)致納稅主體對是否繳納、如何繳納上述稅種存在較大爭議，需盡快規(guī)范明確。如在劃轉(zhuǎn)涉及企業(yè)所得稅的政策方面，先后出臺了國家稅務(wù)總局公告2014年第29號、財稅〔2014〕109號、國家稅務(wù)總局公告2015年第40號等三個主要文件，而這三個文件對劃入資產(chǎn)的計稅基礎(chǔ)規(guī)定存在不一致或矛盾的地方。

國家稅務(wù)總局公告2014年第29號規(guī)定，政府將國有資產(chǎn)以股權(quán)投資方投入企業(yè)和無償劃入企業(yè)，符合規(guī)定的，按政府確定的接收價值作為計稅基礎(chǔ)；企業(yè)接收股東劃入資產(chǎn)，符合規(guī)定條件的，按公允價值確定該項資產(chǎn)的計稅基礎(chǔ)。

財稅〔2014〕109號規(guī)定，對100%直接控制的居民企業(yè)之間，以及受同一或相同多家居民企業(yè)100%直接控制的居民企業(yè)之間按賬面凈值劃轉(zhuǎn)股權(quán)或資產(chǎn)，符合特殊性稅務(wù)處理條件的，劃入方企業(yè)取得被劃轉(zhuǎn)股權(quán)或資產(chǎn)的計稅基礎(chǔ)，以被劃轉(zhuǎn)股權(quán)或資產(chǎn)的原賬面凈值確定。國家稅務(wù)總局公告2015年第40號文又明確規(guī)定，劃入方企業(yè)取得被劃轉(zhuǎn)股權(quán)或資產(chǎn)的計稅基礎(chǔ)，以被劃轉(zhuǎn)股權(quán)或資產(chǎn)的原計稅基礎(chǔ)確定。

這里出現(xiàn)了三個計稅基礎(chǔ)，政府確定接收價值、公允價值和原計稅基礎(chǔ)，不僅政府主導(dǎo)和企業(yè)主導(dǎo)的劃轉(zhuǎn)稅務(wù)處理不一樣，而且同屬企業(yè)主導(dǎo)的劃轉(zhuǎn)稅務(wù)處理也不一樣，建議予以規(guī)范。