如何充分發(fā)揮國家審計與內(nèi)部審計合力作用

■葉 勇

當前，政府機構(gòu)改革正在進行中，改革后的國家審計職能較之前有所增加，如何創(chuàng)新審計監(jiān)督機制和提升審計監(jiān)督效能，是審計人不斷研究的課題。實踐表明，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用是提高審計工作效能的有效方法之一。為此，2018年1月12日發(fā)布的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，第二十二條規(guī)定：審計機關(guān)在審計中，特別是在國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)三級以下單位審計中，應當有效利用內(nèi)部審計力量和成果。如何充分發(fā)揮國家審計與內(nèi)部審計合力作用？本文將從分析國家審計與內(nèi)部審計的聯(lián)系、內(nèi)部審計在其成果被利用時可能存在的顧慮、內(nèi)部審計工作存在的主要問題等內(nèi)容，提出充分發(fā)揮國家審計與內(nèi)部審計合力作用的相關(guān)措施、建議。單位的財政、財務收支及其經(jīng)濟效益進行審計監(jiān)督；內(nèi)部審計是指由本單位內(nèi)部專門的審計機構(gòu)和人員對本單位財務收支和經(jīng)濟活動實施的獨立審查和評價，審計結(jié)果向本單位主要負責人報告。

國家審計與內(nèi)部審計在權(quán)限方面存在不同的差異，國家審計較內(nèi)部審計更具有強制性，獨立性較強，內(nèi)部審計的權(quán)限比國家審計的權(quán)限低。國家審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，具有法律所賦予的履行審計監(jiān)督職責的強制性；內(nèi)部審計是一項獨立、客觀的保證和咨詢顧問服務，一般在本單位內(nèi)部審計制度或?qū)徲嬚鲁痰囊?guī)范下開展審計活動。

一、國家審計與內(nèi)部審計的主要聯(lián)系

國家審計與內(nèi)部審計都是從事審計工作，二者在職責方面有很多共同點，但二者在審計權(quán)限方面又有較大的區(qū)別。

國家審計與內(nèi)部審計在職責方面有共性，國家審計與內(nèi)部審計均對被審計單位的財務收支活動進行監(jiān)督。國家審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對國務院各部門和地方人民政府、國家財政金融機構(gòu)、國有企事業(yè)單位以及其他有國有資產(chǎn)的

二、內(nèi)部審計在其成果被利用時可能存在的顧慮

內(nèi)部審計在其成果被利用時，被審計單位、相關(guān)領(lǐng)導、內(nèi)部審計人員均可能存在顧慮，主要表現(xiàn)為：

一方面，被審計單位領(lǐng)導擔心發(fā)現(xiàn)的問題越多，自己的“麻煩”越大。被審計單位領(lǐng)導擔心內(nèi)部審計揭露的問題越多，國家審計出具的報告反映的問題越多，受到的處理處罰越重。

另一方面，內(nèi)部審計人員擔心發(fā)現(xiàn)的問題越多，自己的處境越“尷尬”。內(nèi)部審計人員擔心國家審計簡單引用內(nèi)部審計報告問題或簡單“克隆”內(nèi)部審計報告發(fā)現(xiàn)的問題。對于內(nèi)部審計人員來講，當發(fā)現(xiàn)重大問題時不反映在審計檔案中屬于瀆職，如果不聽從單位領(lǐng)導的指示，自己又將面臨著被領(lǐng)導“穿小鞋”的風險，甚至丟掉飯碗的可能，在“孰輕孰重”選擇時，內(nèi)部審計人員很大可能選擇“視而不見”，寧愿被冠上能力差，也不想自找沒趣。

三、內(nèi)部審計工作存在的主要問題

中國內(nèi)部審計較西方國家整體起步要晚，但中國內(nèi)部審計工作的發(fā)展卻較快，雖然內(nèi)部審計工作取得了一些成績，特別是上市公司內(nèi)部審計較為完善，但地方內(nèi)部審計整體上仍存在一些不足，主要表現(xiàn)為：

1.內(nèi)部審計機構(gòu)不健全、不獨立。一些地方國企和行政事業(yè)單位，或內(nèi)審機構(gòu)仍不健全、或內(nèi)審人員不專業(yè)，特別是縣級所屬部門或企事業(yè)單位，未健全內(nèi)部審計機構(gòu)或內(nèi)部審計人員配備嚴重不足。如，筆者所在的縣域，縣教育、衛(wèi)生、民政等單位，內(nèi)部審計機構(gòu)與財務機構(gòu)合署辦公，機構(gòu)不獨立、人員不獨立。雖然內(nèi)部審計機構(gòu)名稱中含有“審計”二字，但其實常年未開展內(nèi)部審計工作（嚴格按內(nèi)部審計制度開展內(nèi)部審計工作），甚至從未出具過內(nèi)部審計報告，內(nèi)部審計機構(gòu)形同虛設。

2.內(nèi)部審計工作重視不夠。內(nèi)部審計工作未受到單位領(lǐng)導的重視，有些領(lǐng)導認為內(nèi)部審計人員不能創(chuàng)造價值，是找茬的，還有人認為內(nèi)部審計影響了單位的正常業(yè)務工作開展，內(nèi)部審計工作得不到有效的支持，甚至影響到民主評議得分，挫傷了內(nèi)部審計人員的工作積極性。

四、充分發(fā)揮國家審計與內(nèi)部審計合力作用的幾點措施建議

1.制訂和完善國家審計利用內(nèi)部審計結(jié)果的相關(guān)制度。國家審計在采納內(nèi)部審計結(jié)果時，不能簡單地采取拿來主義或簡單“復制”、“克隆”內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題，否則極有可能導致日后內(nèi)部審計工作成果質(zhì)量下降，不利于內(nèi)部審計機構(gòu)發(fā)揮作用。因此，應制訂和完善內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題和國家審計發(fā)現(xiàn)問題的處理協(xié)調(diào)機制，力爭做到激勵與懲處相結(jié)合，確實加強對內(nèi)部審計工作的指導。如，對于內(nèi)部審計機構(gòu)發(fā)現(xiàn)的問題并采取了有效的整改措施，國家審計應予以激勵，在國家審計正式報告中原則上不反映該類問題，對于內(nèi)部審計機構(gòu)積極作為，且在單位內(nèi)控體系中發(fā)揮了其應有作用的單位，國家審計還應建議其單位或主管部門對內(nèi)部審計相關(guān)人員予以嘉獎；相反，當內(nèi)部審計機構(gòu)存在應當發(fā)現(xiàn)而未反映、未整改的問題，或內(nèi)部審計存在重大失職、瀆職的情況，國家審計應責令內(nèi)部審計機構(gòu)整改，情節(jié)嚴重時，應建議有關(guān)單位或主管部門對內(nèi)部審計相關(guān)人員予以批評或其他處理、處罰。

2.進一步督促健全內(nèi)部審計機構(gòu)，加強獨立性。內(nèi)部審計機構(gòu)應相對獨立，切不能與財務部門合署辦公，內(nèi)部審計部門的分管領(lǐng)導應由單位主要領(lǐng)導人實際擔任，單位主要領(lǐng)導人不能僅是掛職；借鑒國家審計改革模式，指導單位成立審計委員會，由單位主要領(lǐng)導人擔任審計委員會主任；督促單位制定內(nèi)部審計工作定期匯報制度，單位主要負責人每個年度內(nèi)專門聽取內(nèi)部審計工作匯報應不少2次；進一步細化《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，內(nèi)部審計機構(gòu)配備的專職內(nèi)部審計人員應不少于3名，內(nèi)部審計人員中具有財務、審計等財經(jīng)管理類專業(yè)背景的人員應過半數(shù)；建立和完善大型企業(yè)事業(yè)單位總審計師制度，大型企業(yè)單位應設立總審計師崗位，總審計師原則上應具備從事內(nèi)部審計工作五年以上，且具有中級以上職稱，或具有注冊會計師、國際注冊內(nèi)部審計師等資格。

3.加強內(nèi)部審計人員的學術(shù)交流與業(yè)務溝通。建議各級審計機關(guān)設置專門的業(yè)務科室來指導和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的內(nèi)部審計工作，并挑選具有內(nèi)部審計工作經(jīng)驗或內(nèi)部審計相關(guān)職業(yè)資格的人員參與指導內(nèi)部審計工作；充分發(fā)揮各級審計學會、內(nèi)部審計協(xié)會的作用，積極搭建內(nèi)部審計人員學術(shù)交流平臺，提高內(nèi)部審計人員學術(shù)研究和業(yè)務創(chuàng)新的能力，促進內(nèi)部審計工作不斷健康發(fā)展；通過現(xiàn)場、網(wǎng)絡等多種形式組織內(nèi)部審計人員進行業(yè)務交流溝通和學習，進一步拓寬內(nèi)部審計人員交流學習平臺，不斷完善內(nèi)部審計人員學習培訓機制。

4.探索建立國家審計與內(nèi)部審計之間的人員交流制度。探索內(nèi)部審計人員參與國家審計項目的做法，以邊審邊帶的形式培訓內(nèi)部審計人員，探索將國企等單位符合條件的內(nèi)部審計人員交流至國家審計機關(guān)工作；探索將審計機關(guān)優(yōu)秀的審計人員交流至國企等單位內(nèi)部審計部門任職。通過實行國家審計與內(nèi)部審計之間的人員交流制度，將國家審計的好做法推廣至相關(guān)單位，推動內(nèi)部審計工作發(fā)展，同時也可拓寬審計人員的視野，鍛煉審計人員的能力，提高審計人員業(yè)務水平，從而使國家審計與內(nèi)部審計合力作用進一步增強。