淺談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)煞N“責(zé)任”審計(jì)的同步實(shí)施

■應(yīng) 悅

根據(jù)2010年10月中辦、國(guó)辦下發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》、2014年7月中紀(jì)委、中組部、審計(jì)署七部委聯(lián)合發(fā)布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》、2017年6月中辦、國(guó)辦下發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》等相關(guān)法規(guī)規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間要承擔(dān)兩種責(zé)任，一種是任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，一種是任期自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任?，F(xiàn)今，這兩種“責(zé)任”已經(jīng)成為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的主要審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容。為整合審計(jì)資源、降低審計(jì)成本、提升審計(jì)成果，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員正在研究、思考、解決兩種“責(zé)任”審計(jì)同步實(shí)施的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、兩種“責(zé)任”審計(jì)的現(xiàn)狀

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)無(wú)論在審計(jì)對(duì)象、審計(jì)時(shí)間范圍（任期）、審計(jì)時(shí)間安排上（離任時(shí)或任中）都有相同之處，均可歸于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇。

但現(xiàn)狀是，從提出審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃建議，到具體組織實(shí)施審計(jì)、出具審計(jì)結(jié)果報(bào)告的，卻是同一審計(jì)主體機(jī)關(guān)的不同業(yè)務(wù)部門(mén)（處、科、股），并由不同審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)分管，兩種“責(zé)任”審計(jì)缺少統(tǒng)籌組織、協(xié)作配合，各唱各的調(diào)，審計(jì)組成員之間難以協(xié)調(diào)一致，相互支持不夠有力，審計(jì)質(zhì)量難以達(dá)到預(yù)期效果。

兩種“責(zé)任”的審計(jì)與審計(jì)評(píng)價(jià)幾乎割裂開(kāi)來(lái)。這不僅使審計(jì)力量本就不足、審計(jì)成本難以有效控制的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題更為嚴(yán)重，還會(huì)導(dǎo)致同一審計(jì)對(duì)象因來(lái)自不同審計(jì)業(yè)務(wù)部門(mén)的兩份“責(zé)任”報(bào)告而出現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果相互矛盾的尷尬局面，進(jìn)而影響審計(jì)成果的有效運(yùn)用。與此同時(shí)，因?yàn)椴煌瑢徲?jì)組重復(fù)進(jìn)點(diǎn)取證而增加被審計(jì)責(zé)任人及其所在單位的人、財(cái)、物負(fù)擔(dān)，人為又加大了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任壓力。

二、同步實(shí)施審計(jì)的可行性

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)煞N“責(zé)任”的審計(jì)現(xiàn)狀，要求兩種“責(zé)任”審計(jì)應(yīng)同步實(shí)施，整合審計(jì)資源、節(jié)約審計(jì)成本，客觀公正評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期履職責(zé)任，更好地督促領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)中央與地方重大政策措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的健康有序發(fā)展。研究也表明，這兩種“責(zé)任”審計(jì)的同步實(shí)施，不僅必需，而且可行。

一是兩種“責(zé)任”審計(jì)的目標(biāo)基本一致。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要目標(biāo)是關(guān)注黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“履職用權(quán)”，通過(guò)審計(jì)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)經(jīng)法規(guī)，正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善和保障民生等，進(jìn)而完善對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督機(jī)制；自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要目標(biāo)，是推動(dòng)實(shí)施節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基本國(guó)策，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部踐行綠色發(fā)展理念，切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展，防止領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求狹隘、片面和短期的政績(jī)觀，而浪費(fèi)自然資源資產(chǎn)、破壞生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展后勁，改善老百姓的生存環(huán)境和生活質(zhì)量等。因此，兩者的目標(biāo)是一致的，都要求“黨政同責(zé)”，都是為了促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部正確履行職責(zé)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展。

二是兩種“責(zé)任”審計(jì)的基本要素一致。很明顯，兩種“責(zé)任”審計(jì)管轄權(quán)限范圍基本一致。審計(jì)對(duì)象與審計(jì)主體機(jī)關(guān)同一。審計(jì)計(jì)劃均由黨委組織部門(mén)授權(quán)委托確定。審計(jì)程序及審計(jì)組織實(shí)施方式和審計(jì)技術(shù)方法基本一致。審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)也有多處交叉重疊或關(guān)聯(lián)，如《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容中包括“自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等情況”，《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》規(guī)定的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要內(nèi)容是審查領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的管理開(kāi)發(fā)利用以及大氣、水、土壤等環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況，在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中同樣涉及資金的征收、分配、管理和使用，以及生態(tài)環(huán)境工程項(xiàng)目的決策、建設(shè)和運(yùn)行績(jī)效管理。只不過(guò)前者更側(cè)重于可價(jià)值化、較為具體的有形經(jīng)濟(jì)鑒證，而后者則側(cè)重于較難價(jià)值化、相對(duì)抽象的無(wú)形資產(chǎn)評(píng)價(jià)。

三是兩種“責(zé)任”審計(jì)同步實(shí)施具有法律依據(jù)?！饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施細(xì)則》第五十三條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與其他專(zhuān)業(yè)審計(jì)相結(jié)合的組織方式，統(tǒng)籌安排審計(jì)力量；《自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定》第六條規(guī)定：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)也可以與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)統(tǒng)籌實(shí)施，由同一審計(jì)組一并審計(jì)。這為兩種“責(zé)任”審計(jì)同步實(shí)施提供了法律依據(jù)。

三、同步實(shí)施審計(jì)的建議

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任和自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，在內(nèi)涵上，前者責(zé)任包括后者責(zé)任。在外延上，后者責(zé)任是前者責(zé)任的延伸或擴(kuò)展。如前所述，對(duì)其兩種“責(zé)任”審計(jì)的同步實(shí)施，不僅能客觀公正評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任履行的真實(shí)情況，還能整合審計(jì)資源、節(jié)約審計(jì)成本、保證審計(jì)質(zhì)量，進(jìn)而提高審計(jì)成果運(yùn)用的概率。但同步實(shí)施審計(jì)仍然面臨許多問(wèn)題。為此建議：

一是充分發(fā)揮新成立的省、市、縣各級(jí)審計(jì)委員會(huì)的指揮協(xié)調(diào)作用，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室）與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室）及黨委組織部門(mén)的溝通協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌考慮黨政領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)煞N“責(zé)任”審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。離任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同時(shí)安排兩種“責(zé)任”的審計(jì)。選取領(lǐng)導(dǎo)干部任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，適當(dāng)安排領(lǐng)導(dǎo)干部任期自然資源資產(chǎn)任中審計(jì)，而不局限于離任審計(jì)。避免出現(xiàn)同一個(gè)審計(jì)對(duì)象今年已實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，明年又安排實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)象。

二是審計(jì)主體機(jī)關(guān)同步組織實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)。組建同一審計(jì)組，審計(jì)組內(nèi)根據(jù)審計(jì)實(shí)施方案的需要分成不同審計(jì)小組，各有側(cè)重實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)?，F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)過(guò)程中，兩種“責(zé)任”審計(jì)小組之間加強(qiáng)溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)信息互通共享，避免同一審計(jì)對(duì)象重復(fù)述職、座談和同一審計(jì)事項(xiàng)重復(fù)調(diào)查取證，減輕審計(jì)對(duì)象負(fù)擔(dān)，真正體現(xiàn)服務(wù)型審計(jì)；進(jìn)一步細(xì)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施方案，明確自然資源資產(chǎn)管理的目標(biāo)任務(wù)和審計(jì)事項(xiàng)。在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)施時(shí)，緊扣領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，盡可能滿足經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的具體需求，切實(shí)提升審計(jì)成效。

三是同步實(shí)施審計(jì)評(píng)價(jià)和定責(zé)。對(duì)兩種“責(zé)任”的審計(jì)結(jié)果同步進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，合理界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為了履行上級(jí)政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任而過(guò)度消耗甚至破壞自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境，或?yàn)榫S護(hù)自然資源資產(chǎn)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境而盲目放棄經(jīng)濟(jì)正常有序健康增長(zhǎng)的“顧此失彼”責(zé)任，避免兩份報(bào)告的評(píng)價(jià)定責(zé)結(jié)果出現(xiàn)矛盾；同時(shí)，有效利用黨委巡視組、紀(jì)監(jiān)部門(mén)，以及環(huán)保、農(nóng)林水等職能部門(mén)的監(jiān)督檢查結(jié)果，針對(duì)審計(jì)和外部檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，從自然資源資產(chǎn)存量和變化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況，盡可能客觀公正評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)煞N“責(zé)任”的履行情況，為組織人事部門(mén)正確選拔使用干部提供有用的決策依據(jù)。

四是為兩種“責(zé)任”審計(jì)同步實(shí)施提供有力保障。在審計(jì)力量普遍不足審計(jì)任務(wù)又異常繁重的現(xiàn)實(shí)情況下，加快整合審計(jì)業(yè)務(wù)部門(mén)和外部職能部門(mén)的人力和信息資源，有效支持兩種“責(zé)任”審計(jì)的同步實(shí)施；加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以及財(cái)政財(cái)務(wù)收支和大數(shù)據(jù)審計(jì)等審計(jì)技術(shù)與方法的培訓(xùn)，提高兩種“責(zé)任”審計(jì)業(yè)務(wù)人員的審計(jì)和宏觀、綜合分析評(píng)價(jià)能力，從審計(jì)能力上保障兩種“責(zé)任”審計(jì)的同步實(shí)施；審計(jì)實(shí)務(wù)與理論研究人員應(yīng)盡快研究出臺(tái)兩種“責(zé)任”的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，從技術(shù)規(guī)范上保障兩種“責(zé)任”審計(jì)的同步實(shí)施，避免不同審計(jì)機(jī)關(guān)、同一審計(jì)機(jī)關(guān)不同業(yè)務(wù)部門(mén)因?qū)徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)不同，而出現(xiàn)審計(jì)及審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果千差萬(wàn)別甚至截然相反的情況，進(jìn)而影響到審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，最終影響審計(jì)事業(yè)的健康發(fā)展。