鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下河南省農(nóng)村人居環(huán)境治理研究

王雪平 曹備備 毛新月 陳云祥

一、實施農(nóng)村人居環(huán)境治理的背景

（一）鄉(xiāng)村振興是產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興。其中，生態(tài)振興使鄉(xiāng)村步入可持續(xù)發(fā)展之路，是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。河南地處中原，有著富裕的資源，由于河南優(yōu)越的地理條件，吸引了大量的人居住于此，導(dǎo)致人口密度位居全國前列。然而人們的活動長期進行，并且不加管制，隨心所欲，這使得河南生態(tài)環(huán)境變得越來越差，生態(tài)系統(tǒng)遭到了較大破壞，不能很好地抵御自然災(zāi)害。

（二）改善農(nóng)村人居環(huán)境，這是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點任務(wù)，也是農(nóng)民群眾的深切期盼。最近幾年，河南省在鄉(xiāng)村振興上下了許多功夫，農(nóng)村人居環(huán)境變得越來越好，對此河南人民都有深切感受。需要指出的是，農(nóng)村垃圾治理還沒有形成一個健全的系統(tǒng)，與之相關(guān)的制度也不夠完善；農(nóng)村旱廁改造還未完成，還有一段很長的路要走；溝塘治理、道路硬化互通還未達到預(yù)期的目標(biāo)，還有許多工作要做。

（三）最近幾年，隨著河南農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提升，出現(xiàn)了許多紡織業(yè)、化工業(yè)、餐飲業(yè)、建筑業(yè)等非農(nóng)行業(yè)，這些行業(yè)的出現(xiàn)一方面促進了經(jīng)濟的增長，另一方面也產(chǎn)生了許多問題，對此我們不能視而不見。例如，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)任意堆放廢渣，隨意排放廢氣和工業(yè)污水，致使生態(tài)環(huán)境遭到了巨大破壞，并且統(tǒng)一的管理和規(guī)劃也沒有做到位，這些因素都導(dǎo)致了農(nóng)村人居環(huán)境越來越差。

（四）根據(jù)《河南省第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》和統(tǒng)計年鑒可以看出，當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與居住條件大大改善。但是，我們也看到河南省城鄉(xiāng)發(fā)展依然不平衡，農(nóng)村人居環(huán)境“臟亂差”現(xiàn)象依然突出。在農(nóng)村建設(shè)過程中雖然鄉(xiāng)村面貌得到很大改觀，但依據(jù)普查數(shù)據(jù)我們可以看到鄉(xiāng)村農(nóng)戶的住房條件、飲用水安全、衛(wèi)生設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及社會基本事業(yè)方面的指標(biāo)仍然需要進一步提升。農(nóng)民的生活質(zhì)量雖然有所改善，但是部分鄉(xiāng)村建筑建設(shè)管制不嚴(yán)格，土地利用不充分、不合理，鄉(xiāng)村建筑性能不好、住宅舒適度較低等問題依然存在。

綜上所述，全面推進農(nóng)村人居環(huán)境治理，已經(jīng)成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的迫切要求和必然之義。

二、河南省農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)存在的問題

農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)是“三農(nóng)”問題協(xié)調(diào)發(fā)展的重要一環(huán)。當(dāng)前，河南農(nóng)村人居環(huán)境面臨污染嚴(yán)重的重大難題，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）生活垃圾帶來的污染

河南是農(nóng)業(yè)大省，2018年全省常住人口9605萬人，其中居住在鄉(xiāng)村的常住人口占48.3%，共4638萬人。按每人每日產(chǎn)生0.8～0.9千克的生活垃圾來計算，全省農(nóng)村每日產(chǎn)生的生活垃圾在4萬噸左右。面對如此多的生活垃圾，農(nóng)村在垃圾整體處理體系的建設(shè)中面臨很多困難。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，如廁所、垃圾桶、垃圾廠、中轉(zhuǎn)站等基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善。大部分垃圾被村民直接隨意排放在空地或者直接倒入河道。生活垃圾的大量堆放，使得害蟲大量繁殖，垃圾堆放處臭氣熏天，散發(fā)有害氣體。這說明垃圾的存放點、掩埋點沒有實施妥善保護，不能實現(xiàn)垃圾的減量化，不能在垃圾的源頭實行有效且嚴(yán)格的垃圾分類，從而使垃圾資源化利用效率大大降低，出現(xiàn)了“垃圾圍村”的現(xiàn)象。

（二）工業(yè)廢物造成的污染

工業(yè)廢物則更難處理。隨著工礦企業(yè)的迅速發(fā)展，河南省2017年一般工業(yè)固體廢物傾倒處理量8930噸，危險廢物處理率也是逐年降低，2017年僅為24.8%，大多數(shù)只能貯存。工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生大量的廢氣、廢水、廢渣，未經(jīng)處理的廢棄物一方面會嚴(yán)重破壞農(nóng)業(yè)的生態(tài)平衡，工業(yè)“三廢”的不完善處理會造成空氣、水、土壤等再次污染，這對自然環(huán)境、自然資源產(chǎn)生無法彌補的損害。另一方面工業(yè)廢物異于普通垃圾，它含有大量的化學(xué)毒害成分，這些化學(xué)有害成分通過呼吸道、皮膚等傳播途徑進入人體，從而對人體健康直接產(chǎn)生威脅。所以，工業(yè)垃圾污染已成為農(nóng)村污染的重要原因，同時也是我們要重點整治的對象。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的污染

隨著河南農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的污染日益嚴(yán)峻，同時污水排放量也大幅增加，這都是農(nóng)村環(huán)境建設(shè)面臨的重大問題。河南省2017年農(nóng)用塑料薄膜使用量為16.31萬噸，農(nóng)用化肥施用折純量為706.7萬噸，農(nóng)藥施用實物量為12.07萬噸。農(nóng)藥化肥的過量使用，使得大量含N、P的化學(xué)物質(zhì)留在土壤中，這些有害物質(zhì)隨雨水形成地表水流入河水、湖泊，甚至滲入地下水造成農(nóng)村飲用水污染，但在河南農(nóng)村幾乎沒有村子有完善的污水處理設(shè)施。種植業(yè)中秸稈的焚燒，使得大量的CO2、SO2、NO2被釋放到空氣中從而形成酸雨、霧霾等，對生態(tài)環(huán)境和人的身體健康有多方面影響，近幾年河南正大力禁止秸稈燃燒。河南農(nóng)村的養(yǎng)殖業(yè)由于大多為散戶養(yǎng)殖，呈現(xiàn)無序化、分散化、數(shù)量大等特點。禽畜糞便及尸體的隨意排放和丟棄，使得地表水被污染，甚至?xí)Φ叵滤斐晌廴?。不合格的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了巨大破壞，所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所造成的污染也使得治理面臨巨大難題。

三、河南農(nóng)村人居環(huán)境問題產(chǎn)生的原因

（一）村民自身原因

農(nóng)民自身環(huán)保意識非常薄弱，農(nóng)民參與環(huán)?；顒拥臒崆椴桓?，只考慮自身利益和短期利益，不能理解政府的環(huán)?；顒邮抢死旱男袨?，對待政府要求也消極應(yīng)對，甚至私自違反政府管理規(guī)定。造成這一結(jié)果的原因，還有農(nóng)村整體教育水平偏低，農(nóng)民不了解科學(xué)的種植模式和生態(tài)保護方法，生態(tài)種植在農(nóng)村難以實施。同時，政府在農(nóng)村關(guān)于環(huán)境保護的宣傳力度也不足，使得農(nóng)民對環(huán)境問題的了解和認識不足，自身受環(huán)保教育的機會也不多。農(nóng)民對環(huán)境的破壞，因其沒有準(zhǔn)確認知，因而不懂得均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的理念。這一根本原因使得農(nóng)村的人居環(huán)境改善工作各方面都受到巨大阻力。

（二）用于農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的資金不足

目前來看，河南農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化程度偏低，農(nóng)村環(huán)保資金投入力度較小，特別是對工業(yè)廢水的治理費用，2017年投入30863萬元，相比前幾年甚至有所下降。環(huán)境治理的總費用占GDP的1%左右，使得農(nóng)村日以迅速的生產(chǎn)發(fā)展與環(huán)境保護所需不能匹配，環(huán)境治理相關(guān)政策與實際的資金需求也無法實現(xiàn)均衡，這就需要環(huán)保方面的專項資金予以支持。若沒有相對足夠的專項資金給予環(huán)境保護的支持，鄉(xiāng)村環(huán)境保護工作將難以進行，科技化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展建設(shè)將難以實施，可持續(xù)發(fā)展必會受到牽制。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備

農(nóng)村日益發(fā)展的生產(chǎn)力和生產(chǎn)需求與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備存在巨大矛盾。河南與其他發(fā)達省份相比，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面比較薄弱，大部分地區(qū)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)都不健全。90%的農(nóng)村都不具備正規(guī)完善的污水處理系統(tǒng)，農(nóng)村沒有健全的垃圾回收和處理場所，近幾年農(nóng)村衛(wèi)生廁所改善工作一般，2017年河南省農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率為75.23%，而無害化的衛(wèi)生廁所普及率僅為57.11%，以濟源、安陽最低，濟源僅為20.22%。綠化面積建設(shè)及保護不足，甚至有破壞情況等，從整體效果來看，基礎(chǔ)設(shè)施不完備嚴(yán)重降低了生態(tài)環(huán)境改善的效率。

（四）農(nóng)村環(huán)境治理整體呈“碎片化”

目前，河南省農(nóng)村生態(tài)建設(shè)和人居環(huán)境改善工作，呈現(xiàn)“碎片化”“單一化”的情況，這與政府所提倡的治理主體多元化不相符。沒有做到農(nóng)民生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)市場與政府監(jiān)管等多部門的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府的單一領(lǐng)導(dǎo)政策并不能從根本上解決生態(tài)建設(shè)改善問題，單一的監(jiān)督管理政策反而會打消農(nóng)民的積極性，從而制約了人居環(huán)境改善的步伐。

四、河南省農(nóng)村人居環(huán)境的治理措施

農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)是鄉(xiāng)村振興全方位協(xié)調(diào)發(fā)展的重要一環(huán)，針對河南省農(nóng)村人居環(huán)境面臨的問題，我們必須采取有效的措施加以治理。

（一）加大宣傳力度，提高農(nóng)民的環(huán)保節(jié)水意識

當(dāng)前農(nóng)民的環(huán)保意識較差，并且農(nóng)民參與環(huán)保活動的熱情不高，不能夠自主地提高節(jié)水環(huán)保意識。因此，加強宣傳節(jié)水和環(huán)境保護理念迫在眉睫，提高農(nóng)民的節(jié)水環(huán)保意識勢在必行。

在建設(shè)農(nóng)村美麗人居環(huán)境的過程中，要加強宣傳美麗人居環(huán)境的積極作用，讓農(nóng)民意識到自身才是美麗環(huán)境的真正受益者，充分調(diào)動農(nóng)民參與建設(shè)美麗人居環(huán)境的積極性，增強農(nóng)民建設(shè)美麗人居環(huán)境的主人翁意識。同時，政府要在農(nóng)村加大環(huán)境保護的宣傳力度，增強農(nóng)民對人居環(huán)境問題的了解和認識，強調(diào)環(huán)境保護的重要性，多渠道地拓展農(nóng)民受教育的機會。將污水處理廠發(fā)展成具有教育意義的基地，政府組織農(nóng)民參觀，引導(dǎo)人們培養(yǎng)環(huán)保節(jié)水意識。充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織、人民團體、社會團體、行業(yè)協(xié)會等多方社會力量致力于改善人居環(huán)境，努力營造全社會人人參與的熱情高漲的氛圍，由此帶動農(nóng)民環(huán)保與節(jié)水意識的提升。

（二）拓寬農(nóng)村人居環(huán)境治理的資金投入渠道

1.增加財政支出，營造融資環(huán)境

長期以來，各地區(qū)的環(huán)境保護遠遠落后于經(jīng)濟發(fā)展，政府環(huán)保資金的投入遠低于實際需要，這使得農(nóng)村日益迅速的生產(chǎn)發(fā)展與環(huán)境保護不匹配，環(huán)境治理相關(guān)政策與實際的資金需求也無法實現(xiàn)均衡。因此，環(huán)境保護的歷史欠賬，導(dǎo)致環(huán)境污染治理任務(wù)艱巨。農(nóng)村人居環(huán)境治理的資金大多是財政撥款，并沒有被列為一個單獨的預(yù)算科目，重視程度較低。而大部分污染治理資金用于城市、工業(yè)的環(huán)境改造，這導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護問題長期無法得到解決。

需要將農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)資金納入政府預(yù)算并列為單獨的預(yù)算科目，提高農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)資金支出占財政總支出的比例，確保政府每年的資金供給到位，為農(nóng)村人居環(huán)境的建設(shè)提供財政支持。但是，單一靠稅收供給資金可能會導(dǎo)致后勁不足，政府也可以開發(fā)建設(shè)融資渠道，擴大資金來源。政府還可以利用政策性銀行的金融優(yōu)勢，不斷拓展業(yè)務(wù)范圍，開發(fā)新的服務(wù)產(chǎn)品，為農(nóng)村建設(shè)良好的人居環(huán)境提供優(yōu)質(zhì)高效的金融服務(wù)，并在農(nóng)村建設(shè)人居環(huán)境項目上給予信貸傾斜與優(yōu)惠，允許和鼓勵發(fā)行項目型債券等，響應(yīng)國家號召，積極支持新農(nóng)村建設(shè)。

2.吸納民間資本，充盈資金給予

財政資金的投入不能完全滿足農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的需要，為了彌補這種不足，需要發(fā)掘社會潛在的融資方式——民間資本。民間資本是市場中最具流動性的投資要素。農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域向民間資本開放，引導(dǎo)社會資本流向農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域，為經(jīng)濟發(fā)展提供源源不斷的后勁。

政府的投資主要集中在社會效益巨大的公共服務(wù)設(shè)施項目，按照“公益性項目、市場化運作”的理念，其余建設(shè)項目都應(yīng)允許或鼓勵社會民間資本進入。政府相關(guān)部門應(yīng)用優(yōu)惠的政策引導(dǎo)、鼓勵私人和社會資本投向農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域，逐步放開農(nóng)村建設(shè)投資領(lǐng)域，建立和完善政府與社會資本合作機制。同時，設(shè)計好公益項目，吸引民營企業(yè)、先富群體、能人鄉(xiāng)賢等各方力量投入農(nóng)村人居環(huán)境改善工作。

3.農(nóng)村自有資本

大規(guī)模外來資本進入農(nóng)村領(lǐng)域，短時間內(nèi)有利于緩解資金不足的難題，加速人居環(huán)境改善工作的進行，但從長遠來看，它限制了農(nóng)村獲取資金的來源，只能依靠外來資本，一旦外部資金供給不到位，整個工作可能停滯，浪費工期，不利于農(nóng)村從根本上解決資金不足的難題。根本措施是發(fā)掘農(nóng)戶手里的閑置資金進而整合利用，增加資金的后續(xù)供給能力，建立和完善農(nóng)村合作金融體系，挖掘農(nóng)村自有資本潛在的力量。根據(jù)河南省歷年統(tǒng)計年鑒可知，2000年以來河南省農(nóng)民的可支配收入和消費支出之間的差距在不斷拉大，并且這個趨勢逐漸增強。農(nóng)民手里的余錢越來越多，把農(nóng)民閑置的錢充分利用起來，投入到鄉(xiāng)村建設(shè)中去又是一筆可靠的資金來源，農(nóng)民自建自享。

圖1 農(nóng)村居民收入支出狀況

農(nóng)民儲蓄很多但沒有利用起來，在整合分散資金過程中，政府要激活農(nóng)民自有資本，盤活資本實現(xiàn)規(guī)?；儭拜斞睘椤霸煅?，建立完善農(nóng)村合作金融體系，促進農(nóng)戶經(jīng)濟的組織化，發(fā)揮出農(nóng)村資本應(yīng)有的力量。政府要通過政策引導(dǎo)，鼓勵農(nóng)民成立合作社等組織，并推動該項工作的進程。

（三）健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善污水處理系統(tǒng)

完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興的一個重要要求，也是提升人居環(huán)境滿意度的一個重要指標(biāo)。2017年2月17日出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》指出：“發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和撬動作用，采取直接投資、投資補助、資本金注入、財政貼息、以獎代補、先建后補、無償提供建筑材料等多種方式支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！焙幽鲜且粋€農(nóng)業(yè)大省，近年農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，然而，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度遠跟不上經(jīng)濟發(fā)展的速度?；A(chǔ)設(shè)施作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，抓好了可以為發(fā)展插上翅膀、添磚加瓦，而建設(shè)滯后則可能造成上下交困之危境。

相比于城市，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其落后，政府應(yīng)逐步把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村。要想富，先修路，通過修整完善鄉(xiāng)村道路，建設(shè)和改造村村通公路。針對自來水供給短缺問題，政府應(yīng)增加自來水供給站的建設(shè)，確保農(nóng)村生活用水。強化政府的主導(dǎo)責(zé)任，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，加大政策支持力度，尤其是生活污水處理設(shè)施的建立和運行，加強排污管道建設(shè)，采取集中處理的辦法。建立健全農(nóng)村垃圾回收系統(tǒng)，采用“鄉(xiāng)村集、鎮(zhèn)運輸、縣處理”的模式集中處理，降低處理成本，打造美麗干凈的人居環(huán)境。

（四）實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)督主體多元化

生產(chǎn)力是最為活躍的因素，上層建筑對社會經(jīng)濟的發(fā)展具有反作用，它必須符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，要服務(wù)于經(jīng)濟的發(fā)展，要隨著經(jīng)濟社會的變化而靈活應(yīng)對。當(dāng)制定的規(guī)則政策不適合現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展的需要時，就要作出適時的改變。如今政府的單一政策已經(jīng)阻礙了人居環(huán)境建設(shè)的進程，現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督管理政策需要做出改變。政府要做到因地制宜統(tǒng)籌發(fā)展，減少單個部門單獨開展農(nóng)業(yè)活動，貫徹治理主體多元化的理念，促進農(nóng)民生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)市場機制與政府監(jiān)管等多部門的協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）減少農(nóng)業(yè)污染，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過分依賴農(nóng)藥和化肥，會引發(fā)一系列嚴(yán)重問題，農(nóng)藥殘留易引發(fā)慢性疾病，還會造成土壤板結(jié)與酸化、有機物減少、土質(zhì)疏松、水土流失等后果。種植業(yè)的廢棄物秸稈得不到有效利用，使得“資源”變“污染源”，對生態(tài)環(huán)境造成了很大的影響。

農(nóng)業(yè)廢棄物是數(shù)量巨大的可再生資源，農(nóng)民不了解科學(xué)的種植模式和生態(tài)保護方法，生態(tài)種植建設(shè)在農(nóng)村難以實施。一方面要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，通過政策扶持、金融扶持，擴大現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)機械使用范圍，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。另一方面要促進種子研發(fā)技術(shù)，研發(fā)產(chǎn)量高的種子源。支持農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，積極引進效益好、污染少的工業(yè)化企業(yè)。完善農(nóng)田水利工程等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變傳統(tǒng)的作業(yè)模式，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、高效化。完成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的第一步，助推鄉(xiāng)村人居環(huán)境的建設(shè)，進而加快鄉(xiāng)村振興的進程。