突破ODA禁區(qū)，日本將向菲提供自衛(wèi)隊(duì)裝備

盧昊

近期，日本政府計(jì)劃利用政府開發(fā)援助（ODA），為菲律賓軍隊(duì)提供日本自衛(wèi)隊(duì)的裝備，日菲間防務(wù)合作也將進(jìn)一步得到強(qiáng)化。在東盟各國(guó)中，菲律賓一直是日本期望重點(diǎn)拉攏的“戰(zhàn)略合作伙伴”。這一動(dòng)向也反映出日本期望通過(guò)防務(wù)合作帶動(dòng)日菲整體關(guān)系，借此強(qiáng)化自身在東盟乃至“印太地區(qū)”的戰(zhàn)略地位。

日本ODA“深入禁區(qū)”

根據(jù)日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》報(bào)道，日本政府正在協(xié)調(diào)以O(shè)DA方式，向菲軍提供自衛(wèi)隊(duì)使用的生命救助系統(tǒng)。如果該援助項(xiàng)目落實(shí)，將是日本ODA首次被用于向外軍提供自衛(wèi)隊(duì)裝備。這些生命救助系統(tǒng)是自衛(wèi)隊(duì)的救災(zāi)應(yīng)急裝備。1995年阪神大地震后，自衛(wèi)隊(duì)吸取救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)了以上系統(tǒng)，平時(shí)配備在陸上自衛(wèi)隊(duì)基地，緊急時(shí)可攜帶并裝入車輛或直升機(jī)運(yùn)輸，主要用于災(zāi)害發(fā)生72小時(shí)“黃金救援期”的搜索救助、傷員搬運(yùn)等，包括生命探測(cè)儀、引擎式鑿巖機(jī)、緊急醫(yī)療設(shè)備、救生艇與救生衣等。系統(tǒng)單套價(jià)格約為9400萬(wàn)日元（約合610萬(wàn)人民幣）。日方在提供援助的同時(shí)，還將在“能力構(gòu)建援助”框架下，為菲軍進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，確保他們能夠有效使用這些裝備。

日本通過(guò)ODA向外軍提供本國(guó)自衛(wèi)隊(duì)裝備，在以前是絕對(duì)的“禁區(qū)”。由于和平憲法及“專守防衛(wèi)”國(guó)防原則的限制，日本一直強(qiáng)調(diào)ODA的民用性和民生性，避免將其與軍事活動(dòng)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。此前，日本ODA大綱明確規(guī)定，ODA“不得用于軍事用途和可能加劇國(guó)際爭(zhēng)端的領(lǐng)域”。2014年4月，日本出臺(tái)新的“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”，取代于1967年出臺(tái)的“武器出口三原則”，為通過(guò)武器裝備出口強(qiáng)化對(duì)外安全合作創(chuàng)造了前提。2015年2月，日本出臺(tái)《開發(fā)合作大綱》，作為新的ODA政策方針，其中寫明，如果具有軍事性質(zhì)的援助被對(duì)象國(guó)用于“旨在改善民眾生活和非軍事行動(dòng)的開發(fā)合作”，日本將考慮并實(shí)施援助。這表明日本政府期望主動(dòng)發(fā)揮ODA的“戰(zhàn)略功能”，對(duì)重點(diǎn)國(guó)家開展全方位的、包括防務(wù)領(lǐng)域的援助合作。2017年5月，日本出臺(tái)《自衛(wèi)隊(duì)法》修訂案，允許自衛(wèi)隊(duì)將舊裝備低價(jià)乃至無(wú)償轉(zhuǎn)讓給其他國(guó)家，進(jìn)一步降低了自衛(wèi)隊(duì)裝備轉(zhuǎn)移的“法制門檻”。

對(duì)于以上法制、政策變動(dòng)，日本政府的解釋是，基于“國(guó)際協(xié)調(diào)主義”前提下的“積極和平主義”，日本有理由、也有義務(wù)對(duì)國(guó)際上旨在和平與民生目標(biāo)的“非軍事行動(dòng)”提供更有力的支持。這是日本開展“國(guó)際貢獻(xiàn)”的重要舉措，也是國(guó)際社會(huì)的“積極期待”。實(shí)際上，近年來(lái)日本解禁ODA軍事用途，推動(dòng)軍事裝備對(duì)外轉(zhuǎn)移，是日本軍事安全戰(zhàn)略加速性質(zhì)轉(zhuǎn)變，追求“正常化”身份、積極性姿態(tài)及外向化舉措的重要表現(xiàn)。日本政府強(qiáng)調(diào)，目前考慮援助的裝備，包括向菲方提供的生命救助系統(tǒng)盡管是自衛(wèi)隊(duì)裝備，但都是民用品，并非作戰(zhàn)武器。但眾所周知，軍事和非軍事用途界線相當(dāng)模糊，其他國(guó)家軍隊(duì)如何實(shí)際利用這些設(shè)備，難以事前確定及絕對(duì)把握。日方也很清楚，這些聲稱被用于非軍事用途的援助設(shè)備，有著轉(zhuǎn)用于軍事用途的充分可能。

日菲防務(wù)合作“全面發(fā)展”

在日本的對(duì)外關(guān)系布局中，東盟具有“戰(zhàn)略基盤”的特別重要性，而菲律賓又是其中重點(diǎn)。日本外務(wù)省稱，日菲關(guān)系“沒(méi)有任何歷史負(fù)擔(dān)，且具備可觀未來(lái)遠(yuǎn)景”。菲律賓前總統(tǒng)阿基諾三世曾五次訪日，2011年他訪日時(shí)，日菲簽署協(xié)議，正式成為“戰(zhàn)略合作伙伴”，現(xiàn)任總統(tǒng)杜特爾特上臺(tái)后，也于2016年、2018年及今年5月訪日。安倍2012年再度任首相后，分別于2013年、2015年、2017年（兩次）訪菲。今年初，日本政府將設(shè)在菲律賓南部棉蘭老島最大城市達(dá)沃的領(lǐng)事辦公室升級(jí)為總領(lǐng)事館。日本外相河野太郎專門赴菲，出席了總領(lǐng)事館開館儀式。今年5月杜特爾特訪日時(shí)，日菲首腦承諾將進(jìn)一步深化戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，共同建設(shè)“自由開放的印太”。

當(dāng)前日本對(duì)菲律賓的“戰(zhàn)略外交”手段上有兩大基本構(gòu)成：一是以基礎(chǔ)設(shè)施與區(qū)域開發(fā)為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)援助;二是以海洋安全保障為主要內(nèi)容的防務(wù)合作。安倍執(zhí)政以來(lái)，日本政府在持續(xù)加強(qiáng)前者的同時(shí)，努力提升后者，特別是日方以協(xié)助菲方強(qiáng)化“海上安全保障能力”為名義，向其提供二手巡邏船等裝備。2013年日菲達(dá)成協(xié)議，由日方利用ODA貸款，向菲海岸警衛(wèi)隊(duì)提供十艘MRRV型巡邏船，并于2016年由日方向菲方交付首船。2016年，日菲還簽署防衛(wèi)裝備與技術(shù)轉(zhuǎn)移協(xié)定，日方同意向菲方租賃海上自衛(wèi)隊(duì)五架TC-90教練機(jī)。2017年《自衛(wèi)隊(duì)法》修訂后，應(yīng)菲方要求，日方又將有償租賃TC-90改為無(wú)償贈(zèng)予，還承諾向菲軍提供UH-1武裝直升機(jī)零件。在兩國(guó)防務(wù)合作持續(xù)提升背景下，巡航印太的日本軍艦頻繁訪問(wèn)菲律賓港口，進(jìn)行“戰(zhàn)略性靠港”。2016年，海上自衛(wèi)隊(duì)“親潮”號(hào)潛艇時(shí)隔15年再度?？刻K比克灣。2017年、2018年海上自衛(wèi)隊(duì)直升機(jī)航母“出云”號(hào)與“加賀”號(hào)分別?？刻K比克灣，今年7月，“出云”號(hào)再度訪菲。

2018年3月26日，日本防衛(wèi)省向菲律賓海軍贈(zèng)送三架“TC-90”飛機(jī)，移交儀式在菲律賓甲米地省桑萊岬海軍基地舉行。

當(dāng)前，日菲防務(wù)合作有進(jìn)一步深入的勢(shì)頭，體現(xiàn)為從個(gè)別領(lǐng)域合作到“體系化合作”的發(fā)展。今年4月，菲律賓國(guó)防部長(zhǎng)洛倫扎納訪日，與日本防相巖屋毅會(huì)談。日菲防長(zhǎng)表示拓展并充實(shí)兩國(guó)防務(wù)合作的具體內(nèi)容，使這一雙邊框架至少包括以下部分：（一）軍方與防務(wù)部門的戰(zhàn)略對(duì)話與定期交流;（二）覆蓋陸?？盏摹澳芰?gòu)筑支援”，包括裝備技術(shù)轉(zhuǎn)移及人員培訓(xùn);（三）共同訓(xùn)練及演習(xí)，特別是海上演習(xí);（四）反恐、打擊跨國(guó)犯罪等非傳統(tǒng)安全合作;（五）區(qū)域安全議題的協(xié)商及行動(dòng)。日菲防長(zhǎng)還強(qiáng)調(diào)，支持強(qiáng)化美日菲三邊安全合作，以及日本與東盟整體安全合作。今年8月2日，河野外相在泰國(guó)出席東盟外長(zhǎng)會(huì)議時(shí)會(huì)見(jiàn)了菲律賓外長(zhǎng)洛欽，日菲外長(zhǎng)承諾將繼續(xù)推動(dòng)兩國(guó)防務(wù)合作，并促使這一合作“在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生更廣泛的積極影響”。

日本對(duì)東盟戰(zhàn)略前景處于“十字路口”

日本對(duì)菲防務(wù)合作的加強(qiáng)，折射出日本對(duì)東盟政策總體傾向的一種中長(zhǎng)期變化。日本國(guó)際問(wèn)題專家們指出，從本世紀(jì)頭十年的后期開始，由于“美中兩國(guó)在東亞力量平衡變化開始凸顯”，日本在維持與東盟經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系同時(shí)，“更加強(qiáng)調(diào)在政治和安保領(lǐng)域開展合作的重要性”。日本加大對(duì)東盟各國(guó)防務(wù)合作投入，造成“安保問(wèn)題上位”的最大原因是“對(duì)中國(guó)崛起導(dǎo)致力量平衡變化、區(qū)域環(huán)境動(dòng)蕩的擔(dān)憂”。在這種背景下，日本對(duì)東盟包括對(duì)菲律賓的重視，既具備傳統(tǒng)的地緣政治視角，特別是維護(hù)航道安全及海權(quán)主導(dǎo)的考慮，也日益具有權(quán)力轉(zhuǎn)移下大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)思維，特別是對(duì)華制衡，確保日本區(qū)域優(yōu)勢(shì)的考慮。日本對(duì)菲防務(wù)合作因而也具有了更豐富的戰(zhàn)略性內(nèi)涵。

基于對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)心理的加強(qiáng)，以及南海形勢(shì)的變化，日本尤其認(rèn)定菲律賓在牽制中國(guó)方面具有“特殊作用”與“強(qiáng)烈意識(shí)”，因此在過(guò)去數(shù)年不遺余力地扶持菲方，特別是增強(qiáng)其海上軍事能力。2013年至2016年，菲律賓推動(dòng)所謂“南海仲裁案”，與中國(guó)對(duì)立加劇。阿基諾政府倒向日本，試圖利用日本作為對(duì)華博弈的后盾之一，而這與安倍當(dāng)時(shí)試圖在周邊構(gòu)筑“對(duì)華包圍網(wǎng)”的意圖相投合。杜特爾特上臺(tái)后，致力于改善對(duì)華關(guān)系并擱置南海爭(zhēng)議，同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)與日本等近鄰國(guó)家的關(guān)系，使得菲對(duì)外政策更具平衡性，這也對(duì)安倍“對(duì)華包圍網(wǎng)”造成重創(chuàng)。在現(xiàn)實(shí)內(nèi)外形勢(shì)壓力下，安倍也尋求改善對(duì)華關(guān)系，推動(dòng)中日關(guān)系“重回正軌”。日本對(duì)菲政策中的“制華因素”表面上明顯下降，但實(shí)質(zhì)上，日本在推動(dòng)日菲戰(zhàn)略合作的過(guò)程中，仍將中國(guó)作為潛在重要的“參考系”乃至“針對(duì)方”。

針對(duì)當(dāng)前的日本與東盟關(guān)系，一些日本戰(zhàn)略學(xué)者指出，在當(dāng)前外交環(huán)境不確定性增強(qiáng)的情況，對(duì)于日本而言“東盟的分量不是更輕，而是更重了”。而在經(jīng)濟(jì)及安全領(lǐng)域，東盟對(duì)日本的需求也在提升，在安保領(lǐng)域最關(guān)注的海洋安保問(wèn)題上，日本與菲律賓、印尼、越南等部分東盟國(guó)家開展的以加強(qiáng)海岸警衛(wèi)隊(duì)力量和防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移為主的防務(wù)合作，對(duì)于維系日本與東盟的戰(zhàn)略合作“具有重大意義”，當(dāng)然，這樣的合作將以日本與各國(guó)分別合作的形式，而非“日本+東盟”整體合作的形式展開。日本正在積極推動(dòng)“印太戰(zhàn)略（構(gòu)想）”，在此情況下，日本對(duì)東盟戰(zhàn)略也處于“十字路口”。對(duì)此，日方所關(guān)注的主要問(wèn)題是：一方面，日本如何在新的“印太”架構(gòu)中定位東盟，并重新強(qiáng)化日本與東盟各國(guó)的利益基礎(chǔ)與“價(jià)值觀紐帶”，將成為日益根本的問(wèn)題;另一方面，基于東盟仍將堅(jiān)持在美中間“調(diào)整距離”，特別是將加強(qiáng)與中國(guó)的關(guān)系來(lái)確保自身經(jīng)濟(jì)利益，堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)主義外交，日本如何在美中之間保持“適當(dāng)位置”，并盡可能爭(zhēng)取東盟各國(guó)的支持，也將成為一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。

（作者為中國(guó)社科院日本研究所副研究員）