生態(tài)保護進入法治時代

◎ 文《法人》特約撰稿 畢競悅

（作者系國家能源集團研究院戰(zhàn)略研究員）

黨的十八大報告提出中國特色社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局的設想。生態(tài)文明不僅僅指維護工業(yè)社會中的生態(tài)環(huán)境，它已經(jīng)發(fā)展成為一種將取代工業(yè)文明的新的文明形態(tài)，強調(diào)人類與生態(tài)環(huán)境的和諧共處、經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性?；仡櫺轮袊闪?0年的歷程，我國對環(huán)境保護日益重視，環(huán)境法制逐漸完善，正走在建設生態(tài)文明的大路上。

成就：實現(xiàn)逐步立法生態(tài)保護進入法治時代

1972年，在斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，達成了《人類環(huán)境宣言》，首次確定了國家對環(huán)境保護的責任。當時中國還處于“文革”時期，工業(yè)化也不發(fā)達，環(huán)境污染被視為資本主義發(fā)達國家的事，但是剛剛恢復聯(lián)合國席位不久的中華人民共和國派出了大型代表團參會。這次會議令中國政府意識到了環(huán)境問題的重要性。一年后，在北京召開了第一次全國環(huán)境保護會議，并制定了第一部綜合性的環(huán)境保護行政法規(guī)《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，為環(huán)保執(zhí)法的展開奠定了基礎。該《規(guī)定》確立的自然資源開發(fā)利用環(huán)境影響綜合分析、建設項目環(huán)?！叭瑫r”等措施一直沿用。

1978年，修改后的憲法明文將保護環(huán)境作為國家的一項基本職責，其第11條規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！蓖瑫r，中共中央批轉(zhuǎn)的《國務院環(huán)境保護領導小組辦公室環(huán)境保護工作匯報要點》（中央〔1978〕79號文件）將加強環(huán)境法制建設、制定環(huán)境保護法律作為環(huán)境保護工作重點之一。

1979年9月13日，第五屆全國人大常委會第十一次全體會議通過第一部綜合性的環(huán)境保護基本法《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，并于同日頒布實施。這標志著中國環(huán)境法制化建設開始啟動。

在此后十來年時間內(nèi)，國家相繼制定了海洋環(huán)境保護法（1982）、水污染防治法（1984）、森林法（1984）、草原法（1985）、漁業(yè)法（1986）、大氣污染防治法（1987）、水法（1988）和野生動物保護法（1988）等。

1989年12月，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》。該法原則性規(guī)定較多，而執(zhí)行條款和責任條款較少，后來被認為是執(zhí)行效果較差的法律。

隨后，中國進入了經(jīng)濟的快速增長期，經(jīng)濟建設得到重點強調(diào)，環(huán)境保護被弱化。2001年，中國加入WTO，這給中國環(huán)保制度帶來了較大影響。2002年，環(huán)境立法工作取得了令人矚目的成績，制定、修訂和實施的與環(huán)境有關的法律有水法、農(nóng)業(yè)法、草原法、環(huán)境影響評價法。隨著科學發(fā)展觀、生態(tài)文明建設的提出，環(huán)保話語又逐漸占據(jù)核心地位，可再生能源法（2005）、固體廢物污染環(huán)境防治法（2005）、節(jié)約能源法（2007）、水污染防治法（2008）、循環(huán)經(jīng)濟促進法（2008）等十余部環(huán)境法律得以制定或修改，中國環(huán)境法律體系開始趨于完善。

2012年，黨的十八大報告將生態(tài)文明作為社會主義事業(yè)的重要組成部分之一。2013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立生態(tài)文明制度體系。在這種背景下，2014年4月，十二屆人大常委會第八次會議通過了被視為“史上最嚴厲的環(huán)保法”——環(huán)境保護法（修訂案）。此后，中共中央政治局審議通過了一系列黨內(nèi)法規(guī)。2018年，生態(tài)文明等環(huán)境保護議題入憲，標志著我國的環(huán)境法治進入新時代。

進步：執(zhí)法權升級環(huán)境法治長出“尖牙利齒”

環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境立法能否發(fā)揮預期目標的重要保障，直接決定環(huán)境法治的效果。新中國成立70年來，我國在環(huán)境立法方面取得進步的同時，環(huán)境執(zhí)法領域也取得了諸多成就，環(huán)境法治長出了“尖牙利齒”。主要體現(xiàn)為：一是環(huán)境執(zhí)法機構的地位不斷提升，2008年國家環(huán)保總局升格為國家環(huán)境保護部。二是隨著生態(tài)環(huán)境部的成立，環(huán)境執(zhí)法領域“九龍治水”的無序局面有望得到改善。三是環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系確立，2002年開始，逐步成立了環(huán)境監(jiān)察局、環(huán)境應急與事故調(diào)查中心和區(qū)域環(huán)境保護督察中心，建立起“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的環(huán)境監(jiān)管體制，地方監(jiān)管能力得到加強，工作機制逐步完善。四是重視環(huán)境損害賠償，2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，部署生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，有望擺脫以往對污染者無法有效追責、對受害者無法有效賠償?shù)木骄场?/p>

問題：缺乏市場機制環(huán)境政策被被束之高閣

我國環(huán)境法治在取得巨大成就的同時也面臨著一些問題，本文主要從環(huán)境績效的角度進行分析。

首先，環(huán)境政策缺乏對于技術經(jīng)濟可行性的分析，導致缺乏可操作性，最終被束之高閣，從而損害了環(huán)境法治的權威。比如北方取暖“煤改氣”措施，由于天然氣資源緊張且成本較高，無法適應北方冬季取暖的需求，最終不得不放棄“煤改氣”方案。但此時已經(jīng)放棄了清潔煤集中利用的方案，在缺乏備用方案的情況下，許多北方農(nóng)村地區(qū)重新使用最不利于環(huán)保的手段（散煤燃燒）進行采暖?！懊焊臍狻钡某踔允呛玫?，但是由于沒有考慮現(xiàn)實可行性，并沒有達到預期效果，而且由于政策不斷變動，反而損害了法治的權威性，不利于環(huán)境法治建設。

其次，政府規(guī)制以命令控制型為主，未能充分運用市場機制。OECD典型地把規(guī)制的類型分為命令控制型、經(jīng)濟激勵型（市場機制）和鼓勵勸說型。命令控制型是指主要依靠規(guī)制者（一般是行政主體）的力量所推行的規(guī)制手段，主要體現(xiàn)的是規(guī)制者單方面的意愿與行動。鼓勵勸說型是指規(guī)制者通過一些優(yōu)惠措施和勸導手段希望規(guī)制對象（一般是行政相對方）從事一定的行為。這種類型的規(guī)制手段雖然意在調(diào)動規(guī)制對象的積極性，但仍然是以規(guī)制者為主導。經(jīng)濟激勵型是指借助于市場手段來實現(xiàn)規(guī)制目的，體現(xiàn)的是規(guī)制者與規(guī)制對象積極的交互過程。在實踐中，我國的環(huán)保規(guī)制依然以命令控制型規(guī)制手段為主，尤其是以標準和考核為中心，經(jīng)濟激勵型規(guī)制手段尚處于發(fā)展階段。

重構：政府企業(yè)社會三方協(xié)調(diào)才能良性循環(huán)

對于環(huán)境保護問題的討論，往往從價值判斷出發(fā)，缺乏對于不同利益相關者的不同視角的關注。從而導致無法為環(huán)境問題的解決尋求具有可操作性的出路。假設企業(yè)的營利活動與企業(yè)環(huán)?；顒哟嬖诮^對沖突，這既無法反映現(xiàn)實，又對企業(yè)形成消極暗示促使企業(yè)對環(huán)境問題懷有敵意。鑒于以上問題，環(huán)境法治建設更應重視科學性，協(xié)調(diào)各方關系，促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境的和諧發(fā)展。

第一，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和社會三方利益，促進環(huán)境法治。政府應退出對企業(yè)的直接干預，轉(zhuǎn)身為行業(yè)管理者和環(huán)境監(jiān)管者的角色，承擔起自身應負的提供基本公用設施和作為公共物品的良好生態(tài)環(huán)境的責任。企業(yè)則在法律范圍內(nèi)承擔相應的環(huán)境責任。目前的情況是，有些企業(yè)由于是地方經(jīng)濟支柱或財政來源，甚或某些官員的“福利來源”，而很少或不承擔環(huán)境責任，政府部門在環(huán)境執(zhí)法中對其睜一只眼閉一只眼；有些企業(yè)則承擔了本應由政府承擔的環(huán)境責任，政府的責任讓企業(yè)出錢解決。長此以往，企業(yè)必然沒有主動采取環(huán)保措施的動力，得過且過。環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法應著眼于實現(xiàn)法治化，充分運用市場機制。政府應當通過環(huán)?；稹⑻冀灰?、環(huán)境稅等形式激勵企業(yè)承擔環(huán)境責任，形成良性循環(huán)。

第二，有效運用成本——收益分析法，增強環(huán)境法治的科學性。當前，成本——收益分析方法已經(jīng)被世界許多國家的政府所采用，起到了提高資源配置效率、優(yōu)化行政規(guī)制的作用。我國行政許可法要求對行政許可事項進行成本收益分析，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》也明確提出“積極探索對政府項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度”。第三，為公眾參與提供更大的空間。隨著環(huán)境問題的日益突出，社會公眾的環(huán)保意識增強，對于環(huán)境問題越來越關注。政府通過何種途徑解決環(huán)境問題，成了公眾關注的焦點。公眾對于當?shù)丨h(huán)境狀況更為了解，很多參與者本身就是專家，往往比政府決策者和項目開發(fā)者對于開發(fā)項目更有發(fā)言權。通過公眾參與，政府可以及早發(fā)現(xiàn)問題、理清問題，掌握擬議行為波及地區(qū)的關注點，從而早日尋求解決問題之途徑，避免于決策末端被動應付公眾及社區(qū)可能提出或產(chǎn)生的問題而處于進退兩難的境地。

在通往生態(tài)文明的路上，法治是重要保障和關鍵所在。70年來，我們一路前行，但仍需不懈努力。