差異化推進海南自由貿易區(qū)(港)金融結構性改革

陳經(jīng)偉

海南自由貿易區(qū)（港）建設是十九大之后黨中央推動的一項重大國家戰(zhàn)略，海南根據(jù)自身起點和存在問題以及區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)特點采取差異化的金融供給側結構化改革，分步驟、分階段構建與海南自貿區(qū)（港）建設進程相適應的“海南特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的多元化金融體系”成為必然。

差異化的海南自由貿易區(qū)（港）目標及中央對海南金融改革的布局

海南作為一個相對獨立的生態(tài)島嶼、島嶼經(jīng)濟體，它擁有最大海域面積的省份，決定了海南所面臨的問題和內在發(fā)展規(guī)律以及發(fā)展路徑模式，與國內內陸省市和沿海地區(qū)是有一定的差異性的。按照《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的基本定位，海南新一輪改革目標或“四大戰(zhàn)略”為“三區(qū)一中心”（“三區(qū)”：全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)和國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)。“一中心”：國際旅游消費中心），把海南融入國家“海洋強國”和“一帶一路”等重大戰(zhàn)略格局當中，最終把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。按照習近平主席“4.13”講話要點和回歸中央設立海南建省建特區(qū)的“初心”，海南還要擔當“一項特定”經(jīng)濟目標，那就是海南作為一個與臺灣面積相當?shù)膷u嶼經(jīng)濟體，它在一定時期內通過超常規(guī)發(fā)展而趕上甚至超過臺灣水平，這是中央寄予海南最大的期望，也是海南在特定歷史時期承擔的特定的政治使命。

按照《指導意見》“改革路線圖”，海南在未來30年內將在堅持“三大基本原則”（堅持整體推進和穩(wěn)步實施、堅持統(tǒng)籌陸地和海洋保護發(fā)展、堅持發(fā)揮人才的關鍵性作用）的基礎上，通過“四步走”（分別是到2020年、到2025年、到2035年以及到本世紀中葉四個時間點）步伐和“六大路徑”（現(xiàn)代化經(jīng)濟體系構建、對外開放新模式與新格局、國際旅游消費中心建設、融入國家重大戰(zhàn)略、社會治理、生態(tài)文明建設、人才機制），逐步推行全面深化改革與開放各項措施，在“中央統(tǒng)籌、部門支持、省抓落實”工作機制下穩(wěn)步推進。

從時間維度上講，海南自貿區(qū)（港）發(fā)展目標是一個長期建設的過程。然而，在海南全省設立自由貿易區(qū)并向自由貿易港發(fā)展，不論對海南省還是對中國而言，都是一項前所未有的體制機制創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的新嘗試。金融作為海南新一輪配套改革措施之一，在風險可控的前提條件下提升金融服務實體經(jīng)濟的能力，切實解決海南經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的突出問題，分步驟、分階段構建與海南自貿區(qū)（港）建設以及“海南特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的多元化金融體系”，在中央層面已經(jīng)布局。

差異化的海南金融“存量”問題與改革過渡期新理念

由于海南自由貿易區(qū)（港）建設的目標與過程與國內11個自貿區(qū)有一定的差異，加上目前海南區(qū)域金融服務能力與水平和國內發(fā)達地區(qū)存在一定的差距，同時，海南金融供給側“短板”和存在的突出問題以及要解決的問題也不同。因此，在“金融是一個整體，在金融事權主要在中央”的條件下，海南自由貿易區(qū)（港）建設中配套的金融改革措施與國內11個自貿區(qū)具有一定的差異性，需要圍繞著切實解決海南自由貿易區(qū)（港）進程當中存在的突出問題為著力點，設立相應的改革過渡期，以“存量”與“增量”相互配合穩(wěn)步推進。

海南歷史余留金融存量問題

海南作為中國最大的經(jīng)濟特區(qū)，在建省初期曾開展過多項“金融試驗田”，如：定向募集股份公司和股票集中交易以及城市信用社改制為地方城市商業(yè)銀行等，同時開展一些地方金融法規(guī)建設如《海南經(jīng)濟特區(qū)典當業(yè)管理辦法》（1994）等。由于當時國內金融法制還沒有實質建立，加上1993年的房地產(chǎn)熱和1997年的金融風暴，使得海南金融業(yè)在上世紀90年代經(jīng)歷了一次重創(chuàng)，并冠上“金融重災區(qū)”和“金融高風險區(qū)”之名。

同時，海南股票內部交易中心、海南發(fā)展銀行、七家信托、中商期貨等海南地方金融機構被關閉（注：海南還有第八家信托公司——“海南南方信托投資公司”[人行海南省分行1989年6月26日批準，銀金管字88043號“金融許可證”]，因當時海南省政府漏報該機構而沒有被國務院文件納入關閉名單之列），金元證券和萬和證券經(jīng)紀公司的控股權也相繼轉讓。因此，“海南發(fā)展銀行”、“七家信托”、“海南南方信托投資公司”和海南地方政府批準的“100多家定向募集股份公司”成為海南省政府必須屬地處置的歷史余留金融存量問題。

海南金融面臨一些社會經(jīng)濟現(xiàn)狀問題

目前，海南仍然屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)（2017年海南人均收入僅22553元，與西部省份地區(qū)相當，低于全國人均25974元的水平），2017年，海南區(qū)域生產(chǎn)總值達到4462.5億元（與發(fā)達省份地級市相當），加上海南產(chǎn)業(yè)結構對房地產(chǎn)業(yè)嚴重依賴（一般估算占50%以上），決定了海南金融業(yè)規(guī)模偏?。?017年海南金融機構本外幣存款余額10096.38億元，2017全年金融業(yè)的增加值僅為深圳地區(qū)的9.5%），同時存在直接融資和間接融資嚴重不平衡、金融產(chǎn)品相對單一（主要是房產(chǎn)抵押貸款）以及資本市場發(fā)展相對滯后等問題。另外，海南“高風險農(nóng)村信用社”問題也一直未解決。海南農(nóng)信系統(tǒng)未改制之前共有海口、三亞兩家地級農(nóng)信社和17家縣級農(nóng)信社。截至2017年底，海南還有14家農(nóng)信社（法人機構）沒有完成改制縣域農(nóng)商行工作。其中，除了海口和瓊中兩家農(nóng)信社在2017年監(jiān)管評級中被評為“合格”以外，其余12家農(nóng)信社均被評為“高風險農(nóng)村信用社”。2018年只完成兩家“高風險農(nóng)村信用社”改制工作，估計目前仍然存在10家“高風險農(nóng)村信用社”。海南農(nóng)信系統(tǒng)存在這一狀況在全國范圍內是比較罕見的，另一方面說明海南基層金融服務能力比較弱。

值得一提的是，存量改革是完善海南金融供給側結構性改革不可或缺的步驟。一方面，無論從中央金融監(jiān)管規(guī)則（注重存量重組）還是從改革經(jīng)驗以及地方政府策略角度說，目前對海南金融供給側結構性改革更能起到立竿見影作用的恰恰是存量改革。另一方面，海南以積極態(tài)度解決地方金融存量問題，從一定角度上彰顯了海南政府對歷史問題負責和擔當。因此，構建與“海南特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的多元化金融體系”是“存量”（做得更好）和“增量”（彌補沒有）同時推進，而“以存量促增量”是深化海南金融改革策略之一。

海南自由貿易區(qū)（港）金融改革過渡期理念

一是發(fā)揮政府作用做好“頂層設計”。“中央事權”和“政府主導”是中國金融改革和發(fā)展特征之一。一方面，海南是具有獨特資源的地區(qū)意味著這一區(qū)域具有潛在資本和較大的市場價值，另一方面，海南省內金融資源往往分散在不同部門和主體中，形成一定的“利益集團”和“內部人控制”格局對改革造成阻力。因此，順應國情并采取“部門支持、省抓落實”工作機制，對海南存量金融資源進行整合并做好頂層設計，在此基礎上采取“強強聯(lián)合”或者引入強戰(zhàn)略投資者的策略共同推進各項金融改革，對于經(jīng)濟金融欠發(fā)達初始條件下的海南是極為必要的。

二是在用好目前政策條件下實現(xiàn)“突破”。 中國金融業(yè)的特殊性使得其在國際范圍內都是屬于嚴格管制的行業(yè)。然而，在中國從操作層面來看，金融各項業(yè)務開展和交易活動甚至是金融運行，往往體現(xiàn)在各種部門規(guī)章和規(guī)范性文件里，如條例、管理辦法、暫行規(guī)定、規(guī)則、通知等，這一點和發(fā)達市場國家主要以法律規(guī)則來規(guī)范各種金融行為有很大的不同。因此，海南自由貿易區(qū)（港）建設中金融改革（特別是改革初期）的“價值”和關鍵在于及時“把控政策動向”，把既有的金融資源用好并進行“先行先試”，通過助推地方金融機構的金融技術、金融市場、金融服務、金融產(chǎn)品、金融企業(yè)組織和管理方式的創(chuàng)新來實現(xiàn)地方金融創(chuàng)新并最終實現(xiàn)體制機制的“突破”。

三是整體觀和“補短板”。政策性金融與商業(yè)性金融、投資銀行（直接融資）業(yè)務與商業(yè)銀行（間接融資）業(yè)務和金融基礎設施等協(xié)調，銀行、證券期貨、保險、信托、基金、創(chuàng)業(yè)與股權投資、擔保等各細分行業(yè)相互依托和相互促進，區(qū)域金融整體功能才能得到充分發(fā)揮。因此，深入分析海南金融效率不高的主要原因，彌補本區(qū)域內金融“短板”和完善本地區(qū)金融供給側改革，并采取整體推進和穩(wěn)步實施的策略，成為海南自由貿易區(qū)（港）建設中金融改革發(fā)展工作中的一項重要內容。

四是人才理念?！稗k好金融，人才是關鍵”。目前國內的金融高級人才大部分集中在北上廣深等一線城市，海南金融人才（特別是高層次的）嚴重短缺是海南金融工作中的瓶頸和最大的難點。通過“引智”（國家金融監(jiān)管部委、研究機構和各大金融機構總部等有關人員“掛職”支持、“政府金融智囊和腦庫”建設、高級金融研究院）和發(fā)展海南金融機構載體（包括投融資平臺、投資基金等準金融機構）吸引高端金融人才或許成為“引高端金融人才”的有效途徑。

五是本地資源資本化。海南金融發(fā)展過程中一項核心內容是“發(fā)揮資本市場和各類金融機構在企業(yè)兼并重組中的作用”，增強地區(qū)資本運作能力，把本地資源轉化為市場接受資本，實現(xiàn)新的價值創(chuàng)造。從現(xiàn)代金融業(yè)角度上講，具有獨特資源的地區(qū)往往代表這一區(qū)域具有潛在資本和較大的市場價值，而資金未流向它的主要原因是該地區(qū)的很多資源并沒有轉化為金融市場能夠接受資本。因此，海南金融業(yè)的一項核心業(yè)務是“企業(yè)兼并重組”和“資源整合”，把本地資源轉化為市場接受資本，實現(xiàn)新的價值創(chuàng)造。也就是，資本和信用是金融運作基礎和起點——“信貸是靠自身資本來對接”、“沒有或者未形成資本的區(qū)域金融（或項目融資）就像單腿走路”。因此，海南金融改革的一項重要思路是，先配置本地資源并把本地資源轉化為市場接受資本是金融業(yè)發(fā)展核心，“形成本地資本——本地資本與外來資本對接——信貸資金支持——形成本地新資本……”的良性循環(huán)。

六是項目落實——責任制。從現(xiàn)實意義和操作層面上講，海南自由貿易區(qū)（港）建設中配套的金融改革措施到底能產(chǎn)生多大的經(jīng)濟效果，關鍵要看此項目可操作性和項目落實情況。海南通過“謀劃”和頂層設計出相應的“實施方案”并梳理出一批重點改革任務，對每項重點任務實行項目化管理，分別設立項目組負責相關工作的推進和實施，以項目“突破”和“以點帶面”方式助推海南金融業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。另外，由于推進金融項目改革過程本身就是一個復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，加上各項金融細分領域的專業(yè)性要求比較高。因此，對于每個改革項目往往需要行動方案和整體設計，在“省抓落實”過程中往往需要海南省有關政府機構、實施主體和相應專業(yè)人士組成的執(zhí)行團隊來共同推進與實施才會有較大的成效。

“四步走”金融改革過程

“1+N”政策體系是國內實施區(qū)域戰(zhàn)略目標過程中的必要手段，中央有關部門支持海南自貿區(qū)（港）的金融專項實施方案將成為“N”系列政策當中一項重要內容。由于漸進式策略已成為國內對金融改革與開放一項共識。因此，可以預計的是，一方面海南自貿區(qū)（港）建設過程中的具體金融改革措施將在“中央事權”和“中央統(tǒng)一規(guī)則”以及“地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要”、“風險可控”前提下，成熟一項推出一項。另一方面在國內其他自貿區(qū)已經(jīng)實施的金融政策體系將會在海南推行，2018年“博鰲論壇”上中國人民銀行易綱行長宣布的11項金融開放措施，其中很多內容將率先在海南進行試點。

第一步：海南潛在金融風險處置?！盀閷嶓w經(jīng)濟服務是金融立業(yè)之本”，但需要一個前提條件是金融本身沒有“疾病”。這也意味著，目前海南金融業(yè)若有“疾病”就趕快“治療”。2017年7月的第五次中央金融工作會議內容基本定調了中國未來5年金融改革總基調，其中，“屬地風險處置責任”、“中央統(tǒng)一規(guī)則和”以及“地方政府堅持金融管理主要是中央事權”是此次會議重要內容和精神之一。因此，歷史余留下來的如 “海南發(fā)展銀行”、“海南多家信托投資公司”和海南地方政府批準的“100多家定向募集股份公司”以及“高風險農(nóng)村信用社”等金融問題是海南省政府必須屬地處置的區(qū)域潛在金融風險問題。

第二步：對重點產(chǎn)業(yè)和基礎設施的金融支持以及大力發(fā)展普惠金融。海南自貿區(qū)與國內其他11個自貿區(qū)最大的不同，一方面表現(xiàn)在海南自貿區(qū)是一個產(chǎn)業(yè)基礎及其薄弱區(qū)域，這與國內其他自貿區(qū)往往也是各區(qū)域范圍內產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)有本質的差異，另一方面表現(xiàn)在海南自貿區(qū)是一個同時擁有貧困區(qū)的人均GDP仍然達全國平均水平的地區(qū)。即經(jīng)濟欠發(fā)達、產(chǎn)業(yè)和基礎設施以及區(qū)域發(fā)展不平衡是海南自貿區(qū)建設起點以及發(fā)展過程中的重要“短板”，這也決定了海南自貿區(qū)金融改革與其不同的內容。

第三步：加快綠色金融創(chuàng)新與推動海南自貿區(qū)金融開放機制。“國家生態(tài)文明試驗區(qū)”和“為推進全國生態(tài)文明建設探索新經(jīng)驗”是海南自貿區(qū)（港）建設戰(zhàn)略定位之一，這也是海南與其他11個自貿區(qū)不同之處。為此，從金融角度，海南應積極融入國內“綠色金融改革試點”行列，探索運用金融手段來促進環(huán)境保護和解決生態(tài)可持續(xù)發(fā)展問題，其運作主要以相互配套的環(huán)境法規(guī)和政策及其相關的行業(yè)技術標準為基礎，以財政或政策性金融為支撐，借助市場化運作中一些機制由政府推動，進而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的“雙贏”格局。同時，利用海南生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢，優(yōu)化對綠色項目的擔保機制，制定“綠色信貸”目錄指引，建立對綠色信貸的貼息機制，降低綠色貸款的融資成本，率先布局“綠色金融”業(yè)態(tài);在綠色產(chǎn)業(yè)基金、綠色債券等項目融資方面進行嘗試，探索中長期綠色金融創(chuàng)新機制，建立綠色金融交易市場，如碳排放權交易、綠色債券市場等。

第四步：金融支持海南自由貿易港建設的政策體系構建。海南自由貿易港建設必然要求金融更加開放，跨境金融活動更加便利，金融支持政策體系也將隨著海南自由貿易港的建設步伐、自由貿易港的制度體系成熟度和運作模式以及營商環(huán)境水平，在借鑒新加坡和香港等成熟金融自由港金融制度和金融監(jiān)管體系基礎上探索金融深度改革開放的新內涵與新形式。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所）