談《資產(chǎn)評(píng)估法》實(shí)施后的行業(yè)行政監(jiān)管

俞華開(kāi)

摘 要：本文作者作為長(zhǎng)期從事資產(chǎn)評(píng)估工作的評(píng)估人，對(duì)《資產(chǎn)評(píng)估法》實(shí)施后的行政監(jiān)管內(nèi)容和方式進(jìn)行了深入研究，提出了進(jìn)一步明確評(píng)估屬性定位深化評(píng)估功能、出臺(tái)實(shí)施細(xì)則并建立協(xié)調(diào)機(jī)制、優(yōu)化行業(yè)環(huán)境扶持機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)、行政監(jiān)管與自律監(jiān)管相協(xié)調(diào)等行政監(jiān)管的措施和建議，對(duì)相關(guān)政府部門對(duì)評(píng)估行業(yè)的監(jiān)管具有較強(qiáng)的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)評(píng)估行業(yè) ?行政監(jiān)管 ?建議

行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，離不開(kāi)政府部門的行政監(jiān)管?！顿Y產(chǎn)評(píng)估法》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估法》）的出臺(tái)奠定了資產(chǎn)評(píng)估在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的法定地位，這標(biāo)志著我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)進(jìn)入依法治理新時(shí)代，有利于資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的規(guī)范健康發(fā)展。在《評(píng)估法》2016年12月1日實(shí)施后，財(cái)政部及時(shí)頒布了《資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱86號(hào)令），在這一新形勢(shì)下如何遵循法律法規(guī)的要求開(kāi)展行業(yè)行政監(jiān)管，是個(gè)值得探討的問(wèn)題。本人作為長(zhǎng)期從事資產(chǎn)評(píng)估工作的評(píng)估人，有如下思考，以拋磚引玉，供大家批評(píng)指正。

一、進(jìn)一步研究評(píng)估屬性定位，深化評(píng)估服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的功能

資產(chǎn)評(píng)估是咨詢性還是鑒證性的服務(wù)，評(píng)估結(jié)果是一個(gè)咨詢意見(jiàn)還是對(duì)資產(chǎn)價(jià)值的確認(rèn)，對(duì)此業(yè)內(nèi)業(yè)外一直爭(zhēng)議不斷。我們認(rèn)為這個(gè)屬性定位對(duì)行業(yè)升級(jí)、深化服務(wù)功能有很大的影響，對(duì)行業(yè)監(jiān)管思路和監(jiān)管方式也有很大的關(guān)系。從評(píng)估法上看，把法定評(píng)估業(yè)務(wù)更多地認(rèn)為是鑒證性為主，要求更高、處罰更嚴(yán)，但我們認(rèn)為評(píng)估應(yīng)該更多的是“估”，在一定條件下的判斷，與“對(duì)”、“錯(cuò)”“正確”等鑒證含義還是有很大差別的。從現(xiàn)在監(jiān)管部門對(duì)評(píng)估的監(jiān)管情況來(lái)看，似乎也是把評(píng)估當(dāng)做鑒證性的服務(wù)更多一些。如在上市公司重大重組業(yè)務(wù)中，如果按收益法評(píng)估的，期后公司沒(méi)有實(shí)現(xiàn)收益法預(yù)測(cè)利潤(rùn)的80%，評(píng)估機(jī)構(gòu)要向投資者道歉，50%以下的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)采取相應(yīng)監(jiān)管措施。評(píng)估師和評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估結(jié)果未來(lái)實(shí)現(xiàn)進(jìn)行確認(rèn)和保證是不符合評(píng)估屬性的，評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估師也是承擔(dān)不起這個(gè)責(zé)任的。我們認(rèn)為應(yīng)該承認(rèn)評(píng)估的咨詢性，已經(jīng)遵守了評(píng)估準(zhǔn)則，已經(jīng)盡職盡勉了，就不能再苛求了，不能按未來(lái)實(shí)現(xiàn)情況去評(píng)判當(dāng)時(shí)的評(píng)估結(jié)果。

以企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的并購(gòu)重組為例，無(wú)論是橫向收購(gòu)還是縱向收購(gòu)或者是多元化發(fā)展都將對(duì)收購(gòu)方和被收購(gòu)方產(chǎn)生較大的協(xié)同效應(yīng)，而投資者也非常關(guān)注并購(gòu)?fù)瓿珊髮?duì)公司價(jià)值的影響。資產(chǎn)評(píng)估除了能夠在公司并購(gòu)重組定價(jià)過(guò)程作參考（為維護(hù)價(jià)格公允有一定的鑒證性）外，更可以充分發(fā)揮咨詢功能，提供價(jià)值管理的延伸服務(wù)，對(duì)交易形成的協(xié)同效應(yīng)提供價(jià)值判斷，以便管理者和投資者更好的了解并購(gòu)?fù)瓿蓪?duì)公司價(jià)值所產(chǎn)生的變化。

二、推動(dòng)資產(chǎn)評(píng)估法實(shí)施細(xì)則等文件的出臺(tái)，建立大評(píng)估行業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制

大家知道《評(píng)估法》比較原則，粗線條，大評(píng)估行業(yè)又涉及資產(chǎn)評(píng)估、房地產(chǎn)估價(jià)、土地評(píng)估、礦產(chǎn)資源評(píng)估、保險(xiǎn)公估和機(jī)動(dòng)車估價(jià)等評(píng)估分支行業(yè)，涉及諸多政府部門和行業(yè)協(xié)會(huì)，因而很有必要出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)具體的管理事務(wù)和監(jiān)管事項(xiàng)。我們發(fā)現(xiàn)《評(píng)估法》實(shí)施后，有些分支評(píng)估行業(yè)的機(jī)構(gòu)管理相關(guān)制度都沒(méi)有修改，《評(píng)估法》的精神還沒(méi)有領(lǐng)會(huì)和貫徹執(zhí)行，即使出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，在實(shí)施過(guò)程中，肯定還會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，為了評(píng)估行業(yè)的健康發(fā)展，建議國(guó)務(wù)院授權(quán)財(cái)政部牽頭建立大評(píng)估行業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)資產(chǎn)評(píng)估法實(shí)施過(guò)程中和大評(píng)估行業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題以及原有存在的一些問(wèn)題。

三、繼續(xù)扶持評(píng)估行業(yè)做大做強(qiáng)，優(yōu)化行業(yè)發(fā)展環(huán)境

財(cái)政部門一直支持資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的做優(yōu)做強(qiáng)做大，評(píng)估法實(shí)施后及時(shí)出臺(tái)《資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》、《資產(chǎn)評(píng)估基本準(zhǔn)則》，也曾出臺(tái)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)母子公司試點(diǎn)方案，把資產(chǎn)評(píng)估視“為現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要中介力量，財(cái)政管理中的重要基礎(chǔ)工作”，在各類國(guó)有資產(chǎn)管理、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)、境外購(gòu)并等財(cái)政管理中將資產(chǎn)評(píng)估作為重要手段，嵌入相關(guān)的管理文件中。隨著資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，評(píng)估行業(yè)進(jìn)入重大變革的時(shí)代，建議財(cái)政部門繼續(xù)扶持評(píng)估行業(yè)，支持評(píng)估行業(yè)做大做強(qiáng)。如支持評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)股權(quán)收購(gòu)整合重組，改變?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)小、散、亂的局面，支持評(píng)估機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)、技術(shù)研發(fā)的投入，增加或提高評(píng)估機(jī)構(gòu)稅前抵扣內(nèi)容或標(biāo)準(zhǔn)，沖抵營(yíng)改增后評(píng)估機(jī)構(gòu)的稅負(fù)增加。另外也建議財(cái)政部門加大與司法、金融等管理部門的協(xié)調(diào)，支持評(píng)估師的執(zhí)業(yè)行為，優(yōu)化評(píng)估師的執(zhí)業(yè)環(huán)境。

四、行政監(jiān)管與證券監(jiān)管、行業(yè)自律建立日常溝通機(jī)制，統(tǒng)一行政監(jiān)管執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)適時(shí)適量適度的政府監(jiān)管是十分必要的，行業(yè)自律與政府外部監(jiān)管成為保證評(píng)估行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的兩個(gè)重要手段。我們建議，作為證券評(píng)估機(jī)構(gòu)的共同監(jiān)管部門，財(cái)政部應(yīng)與證監(jiān)會(huì)、中評(píng)協(xié)是否可以建立部門聯(lián)席會(huì)議制度，共同確定檢查對(duì)象，對(duì)一些共性的檢查問(wèn)題，相互認(rèn)可檢查結(jié)果或給予免檢，盡量避免對(duì)證券評(píng)估機(jī)構(gòu)的重復(fù)檢查。財(cái)政監(jiān)管通過(guò)與證監(jiān)會(huì)等監(jiān)督部門和行業(yè)協(xié)會(huì)的溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力，共同推進(jìn)評(píng)估行業(yè)更快、更好地發(fā)展。

從目前證券監(jiān)管情況來(lái)看，監(jiān)管對(duì)象的雙隨機(jī)、監(jiān)管部門的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一導(dǎo)致對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量評(píng)價(jià)很大程度上取決于評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)氣。目前證監(jiān)會(huì)將執(zhí)法及處罰權(quán)下放至各省市自治區(qū)派出機(jī)構(gòu)，由于各地證監(jiān)局對(duì)相關(guān)法律法規(guī)理解可能存在一定差異，執(zhí)法及處罰尺度也可能不盡一致，這樣就勢(shì)必會(huì)造成對(duì)同一件事情會(huì)有不同判斷和處罰的情形。我們建議，在財(cái)政行政監(jiān)管中應(yīng)避免監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一的情況，以保證執(zhí)法和處罰的一致性和嚴(yán)肅性，統(tǒng)一處罰尺度、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。另外行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮“問(wèn)題”的性質(zhì)、問(wèn)題發(fā)生的歷史背景和資產(chǎn)評(píng)估的咨詢屬性、資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)所處的發(fā)展階段，而不能過(guò)多地從事后實(shí)現(xiàn)的結(jié)果和業(yè)已變化了事后環(huán)境去評(píng)判。

五、結(jié)束語(yǔ)

《評(píng)估法》實(shí)施后，評(píng)估行業(yè)有法可依，鑒于我國(guó)的實(shí)際，強(qiáng)有力的行業(yè)行政監(jiān)管在推動(dòng)法的有效實(shí)施，排除法律實(shí)施過(guò)程中的困難非常重要。本人認(rèn)為在進(jìn)一步明確評(píng)估定位充分挖掘評(píng)估功能、出臺(tái)實(shí)施細(xì)則并建立協(xié)調(diào)機(jī)制、優(yōu)化行業(yè)環(huán)境扶持機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)、行政監(jiān)管與自律監(jiān)管相協(xié)調(diào)等方面評(píng)估行業(yè)的行政監(jiān)管大有可為。