論客觀訴訟之行政公益訴訟

陳麗芳?鄭璐

摘要：通過(guò)厘清主觀訴訟與客觀訴訟的功能，分析客觀訴訟與公益保護(hù)的關(guān)系，準(zhǔn)確把握客觀訴訟理論對(duì)行政公益訴訟的釋義，建議在行政公益訴訟中引入客觀訴訟理論，以期為行政公益訴訟案件將檢察機(jī)關(guān)作為唯一原告、判決效力輻射社會(huì)全體提供務(wù)實(shí)的理論依據(jù)，同時(shí)客觀訴訟也與行政公益訴訟的“監(jiān)督”目的相契合，有利于切實(shí)有效地發(fā)揮行政公益訴訟的作用。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;主觀訴訟;客觀訴訟

中圖分類(lèi)號(hào)：D915.4 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）13-0062-03

行政訴訟的目的根據(jù)不同的訴訟類(lèi)型而分別論定，以傳統(tǒng)的“民告官”為主要模式的主觀訴訟的目的在于解決糾紛、救濟(jì)權(quán)利，而“官告官”式的行政公益訴訟是純粹基于維護(hù)公共利益或督促行政機(jī)關(guān)依法行政而對(duì)行政機(jī)關(guān)的作為或不作為表示不服的訴訟，[1]這體現(xiàn)了客觀訴訟的樣式。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法以主觀訴訟為主且將訴訟標(biāo)的限制為具體行政行為合法性問(wèn)題，而公益訴訟試點(diǎn)工作展示出了客觀訴訟的特點(diǎn)。因此，通過(guò)對(duì)這兩種訴訟性質(zhì)的的探討，辨析客觀訴訟與公益保護(hù)的關(guān)系，從而進(jìn)一步界定檢察機(jī)關(guān)介入行政公益訴訟的職權(quán)性質(zhì)有著基礎(chǔ)性意義，以期為監(jiān)督或糾正行政權(quán)力在公益訴訟領(lǐng)域的內(nèi)在權(quán)力擴(kuò)張?zhí)峁﹨⒖冀梃b。

一、主觀訴訟與客觀訴訟

主觀訴訟與客觀訴訟是根據(jù)目的的不同而對(duì)行政訴訟類(lèi)型進(jìn)行劃分的方式，作為一種“舶來(lái)品”，我國(guó)法律中并沒(méi)有關(guān)于該類(lèi)訴訟類(lèi)型的劃分標(biāo)準(zhǔn)。主觀訴訟的目的在于保護(hù)公民私人權(quán)利和利益，在司法實(shí)踐中體現(xiàn)為法院的審查內(nèi)容，重點(diǎn)在于原告的訴訟請(qǐng)求，對(duì)于被訴行政行為的合法性審查只是附帶;而客觀訴訟則是以監(jiān)督行政行為的合法性和維護(hù)客觀的法律秩序?yàn)槟康?，與原告本身的權(quán)利和利益并無(wú)相關(guān)，一般表現(xiàn)為法院就被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查[2]。由此可見(jiàn)，主觀訴訟與客觀訴訟在訴訟的目的、審理的內(nèi)容、適用的訴訟規(guī)則、判決的效力等方面存在著明顯的區(qū)別。兩者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下幾個(gè)方面：

一是主觀訴訟與客觀訴訟的訴訟目的不同。主觀訴訟著重于以私人權(quán)利、利益的保護(hù)以及救濟(jì)，而客觀訴訟更多地是傾向于監(jiān)督行政行為，以達(dá)到維護(hù)社會(huì)公益及法律制度的目的，表現(xiàn)出更為明顯的公益性。

二是主觀訴訟與客觀訴訟的審理內(nèi)容不同。主觀訴訟審理的內(nèi)容大多數(shù)是當(dāng)事人因權(quán)利義務(wù)發(fā)生沖突而導(dǎo)致的爭(zhēng)議，其核心在于對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利、利益受害事實(shí)的確認(rèn)以及展開(kāi)權(quán)利救濟(jì);而客觀訴訟則是以憲法及法律法規(guī)所規(guī)定的行為或事項(xiàng)為審理內(nèi)容，基本沒(méi)有權(quán)利義務(wù)相沖突的當(dāng)事人，審查方向?yàn)樾姓袨榈暮戏ㄐ裕源司S護(hù)行政客觀法秩序。

三是主觀訴訟與客觀訴訟的訴訟規(guī)則不同。主要表現(xiàn)在訴訟原告資格及訴訟模式選擇方式的不同。由于主觀訴訟的目的是為了保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利、利益及對(duì)受損權(quán)利、利益予以救濟(jì)，其原告資格通常就局限于與受訴行政法律關(guān)系存在利害關(guān)系的人;而在客觀訴訟中，“任何利害關(guān)系人，哪怕只是同這種行為之間有一種道德的、間接的關(guān)系，都可以向法院提起訴訟”[3]，客觀訴訟的原告資格較主觀訴訟更為寬松的原因在于其起訴時(shí)無(wú)需以原告?zhèn)€人權(quán)利受到損害為前提。[4]同時(shí)，主觀訴訟的核心功能在于保障公民的私權(quán)利，當(dāng)事人對(duì)其訴權(quán)享有處分權(quán)，即當(dāng)事人在權(quán)利行使、訴訟標(biāo)的確定、訴訟程序的啟動(dòng)和終結(jié)具有一定的自主選擇權(quán)，因此，當(dāng)事人主義的訴訟模式相對(duì)于主觀訴訟功能的發(fā)揮更具優(yōu)勢(shì)?？陀^訴訟則更多體現(xiàn)職權(quán)主義的訴訟模式，法院較普通公民享有更多的主導(dǎo)權(quán)，因?yàn)槠涫且砸环N與自身無(wú)利益關(guān)系的資格所進(jìn)行的訴訟，并且被訴行政行為即違法的行政行為所侵犯的對(duì)象通常指向社會(huì)公共利益和客觀法律秩序，對(duì)于普通公民雖有不利影響但無(wú)直接利益損失[5]。

四是主觀訴訟的判決效力與客觀訴訟的判決效力不同。主觀訴訟的判決是對(duì)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的回應(yīng)，法院只能基于當(dāng)事人訴求進(jìn)行裁判，判決效力只及于訴訟當(dāng)事人，并產(chǎn)生拘束力?？陀^訴訟實(shí)質(zhì)上是基于維護(hù)客觀法律秩序和社會(huì)公共利益的一種對(duì)事不對(duì)人的訴訟類(lèi)型，所作出的判決有超越訴訟請(qǐng)求的可能，法院作出的裁判通常會(huì)產(chǎn)生超越爭(zhēng)訟當(dāng)事人間的一般性效力，及于所有受被訴行政行為影響的其他人，其效力具有明顯的“擴(kuò)張性”。

二、客觀訴訟與公益保護(hù)的關(guān)系

公益保護(hù)的重點(diǎn)在于“公益”二字，強(qiáng)調(diào)的是為保護(hù)公共利益而引起的有關(guān)法律活動(dòng)，其保護(hù)的對(duì)象涉及環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、暴力執(zhí)法、強(qiáng)制拆遷、國(guó)有資產(chǎn)流失等嚴(yán)重侵犯公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，損害國(guó)家和公共利益，它是一個(gè)不斷需要法律或司法解釋來(lái)擴(kuò)展的概念。因此，在司法實(shí)踐中，認(rèn)定“公益”應(yīng)是對(duì)符合法律規(guī)定的具體事項(xiàng)中的“公共利益”的認(rèn)定，而后根據(jù)程序性規(guī)則進(jìn)行具體的判定。在行政公益訴訟中，“公共利益”的范圍由法院依據(jù)法律法規(guī)，遵循法定程序及其規(guī)則，結(jié)合案件的具體情形在其自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行解釋認(rèn)定。換言之，對(duì)公益的界定有助于厘清客觀訴訟的基本面貌，從而更好地把握客觀訴訟與公益保護(hù)的關(guān)系。

客觀訴訟是基于國(guó)家法律秩序和社會(huì)公共利益，屬于對(duì)事不對(duì)人的訴訟種類(lèi)。此類(lèi)訴訟的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，監(jiān)督行政行為的合法性，保證行政法得到客觀和正確的適用，因此客觀訴訟是以公益保護(hù)為其主要目的，具有明顯的公益色彩。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了不同的利益集團(tuán)和階層，當(dāng)它們的利益與社會(huì)公共利益背道而馳時(shí)，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)公共利益受到挑戰(zhàn)和侵犯，出現(xiàn)損害公共利益以滿足本階層、本利益集團(tuán)的“不和諧”的社會(huì)現(xiàn)象。這類(lèi)事件的發(fā)生已不僅僅是個(gè)人的利益關(guān)系，更主要的是侵犯了統(tǒng)治階級(jí)所極力維護(hù)的社會(huì)關(guān)系。因此，國(guó)家有必要介入，即建立特定的訴訟機(jī)制——客觀訴訟，以便實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的有力保護(hù)。

客觀訴訟以維護(hù)社會(huì)公共利益和客觀法律秩序?yàn)閮r(jià)值導(dǎo)向，以確保法律實(shí)施的有效性，達(dá)到維護(hù)國(guó)家法律秩序的目的。公益保護(hù)訴訟涉及的權(quán)利義務(wù)主體和訴訟結(jié)果可能輻射到某一行業(yè)、某一地區(qū)、某一階層的不特定多數(shù)人，其利益一旦遭受破壞就可能出現(xiàn)一石激起千層浪的效應(yīng)，更能吸引社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，加之公共利益所包含的內(nèi)容具有不確定性，往往是一些抽象的概念和原則性的法律規(guī)則，因此為維護(hù)客觀法律秩序，更適合用客觀訴訟的方式來(lái)保護(hù)普遍的公共利益。

由于我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟對(duì)于訴訟利益和原告資格的確定有一定的局限性，原告的主體資格要求必須被訴行為是與自己利益受損有直接的利害關(guān)系。當(dāng)社會(huì)公共利益遭受侵害時(shí)，違法行為對(duì)直接利害關(guān)系人造成的損害雖然是有限的，但造成的影響卻是全社會(huì)性質(zhì)的，期待通過(guò)微小影響的直接受害者耗費(fèi)巨大的時(shí)間成本等去維護(hù)自身那很小一部分利益來(lái)達(dá)到制止危害社會(huì)公共利益行為的目的是不現(xiàn)實(shí)的[6]。反之，客觀訴訟不要求原告是具有直接利害關(guān)系而進(jìn)行的訴訟，此種訴訟的原告主體資格要求比較寬泛，起訴主體可以是利益直接受到不法侵害者，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人均可以公共利益受到侵害為由提起公訴。這種訴訟方式為公共利益保護(hù)提供了更為方便的法律救濟(jì)渠道，符合社會(huì)發(fā)展和司法實(shí)踐的需要。

三、客觀訴訟理論對(duì)行政公益訴訟相關(guān)問(wèn)題的作用

一是客觀訴訟理論為行政公益訴訟唯一原告提供理論基礎(chǔ)。2018年3月“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院<關(guān)于監(jiān)察公益訟訴案件適用法律若干問(wèn)題的解釋>》明確表態(tài)檢察機(jī)關(guān)為我國(guó)行政公益訴訟的唯一原告。根據(jù)主觀訴訟理論，提起行政訴訟的原告必須是與損害有直接利害關(guān)系。而在行政公益訴訟中，作為唯一原告主體的檢察機(jī)關(guān)若依據(jù)主觀訴訟理論，則不能獲取主體資格，因?yàn)樾姓嬖A訴的行政機(jī)關(guān)作出的違法行政行為一般侵犯的對(duì)象是公共利益和客觀法律秩序，并無(wú)直接利害關(guān)系人。在我國(guó)的行政公益訟訴中，可以分類(lèi)為自益性公益訴訟和他益性公益訴訟，前者往往涉及眾多主體，如消費(fèi)者公益訴訟等，這一類(lèi)公益訴訟有明確的受害群體。而后者是行政機(jī)關(guān)的行政行為違反了法律規(guī)定，損害了社會(huì)公益，但因其沒(méi)有直接的受害者導(dǎo)致法益受損無(wú)人提起起訴的公益訴訟類(lèi)型，這是對(duì)違法行政機(jī)關(guān)的放縱。我國(guó)行政公益訴訟在此背景下開(kāi)始使用，但因檢察機(jī)關(guān)也不是直接受害者，賦予其原告資格不符合傳統(tǒng)的主觀訴訟理論，因此，將客觀訴訟理論引入行政公益訴訟，能夠?yàn)闄z察機(jī)關(guān)成為行政公益訴訟的原告提供理論基礎(chǔ)。因?yàn)樵诳陀^訴訟中，原告主體資格的獲得并不要求其與被訴行政行為存在事實(shí)上或法律上的直接利害關(guān)系。同時(shí)，將檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的唯一原告，在一定程度上也能避免因引用客觀訴訟理論而導(dǎo)致的“全民訴訟”情形的出現(xiàn)。

二是客觀訴訟理論為行政公益訴訟的目的和判決輻射社會(huì)全體提供理論基礎(chǔ)。一方面，私益訴訟的根本目的在于維護(hù)個(gè)人利益，判決效力輻射范圍僅限于訴訟當(dāng)事人雙方，公益訴訟的目的則是為了維護(hù)公共利益。“客觀訴訟除了可救濟(jì)具體受損公益之外，還具有維護(hù)法制統(tǒng)一的功能”[7]，該目的與公益訴訟的目的相契合。另一方面，客觀訴訟因訴訟涉及公共利益致使其判決的效力輻射于任何人，行政公益訴訟因其公益性質(zhì)其判決的效力也將作用于社會(huì)全體。綜上所述，客觀訴訟理論為行政公益訴訟的目的和判決效力提供了有力的理論奠基。

三是客觀訴訟理論與行政公益訴訟“監(jiān)督”目的相契合。行政訴訟應(yīng)當(dāng)以保護(hù)權(quán)益還是監(jiān)督行政為首要目的存在爭(zhēng)議，但是二者同為行政訴訟的目的是肯定的。主觀訴訟注重保護(hù)私權(quán)，客觀訴訟注重保護(hù)公益，但是客觀訴訟同樣也能實(shí)現(xiàn)主觀訴訟的目的，二者并非對(duì)立關(guān)系?？陀^訴訟是一種通過(guò)私權(quán)直接制約和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的訴訟制度。而在行政公益訴訟中，“通過(guò)對(duì)行政行為的合法性審查，直接實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政的目的的同時(shí)，間接保障了相對(duì)人的合法權(quán)益，進(jìn)而解決了行政爭(zhēng)議?！盵8]而當(dāng)法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查時(shí)，立法本意是實(shí)現(xiàn)全面審查，但在現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)，如規(guī)章制度的審查，我國(guó)法律賦予法院有限度的規(guī)章審查權(quán)，法院有規(guī)范選擇權(quán)，當(dāng)規(guī)章與上位法或憲法相沖突時(shí)，法院可以依據(jù)規(guī)范選擇權(quán)放棄適用該規(guī)章，但不得對(duì)其宣告無(wú)效，并且法院該行為只適用于個(gè)案中，其他案件仍然可以對(duì)該規(guī)定進(jìn)行適用。由于國(guó)家法律法規(guī)等紛繁復(fù)雜，出現(xiàn)沖突是不可避免的，正常來(lái)說(shuō)，一個(gè)行政行為的作出，行政機(jī)關(guān)都能從現(xiàn)有的法律中找到法律依據(jù)，從而選擇對(duì)自己有利的法規(guī)，這也就是前文所提到利益階層為了自身利益而作出行為。法院在審查時(shí)，即使是發(fā)現(xiàn)適用該規(guī)定存在損害公共利益的現(xiàn)狀，但是審查法律法規(guī)的合法性等是立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，法院并不能宣告該規(guī)定無(wú)效，而只能依據(jù)規(guī)范選擇權(quán)來(lái)適用法律法規(guī)，從而認(rèn)定該行為確實(shí)存在違法的可能。行政公益訴訟的一個(gè)重要職能在于糾正行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)法律的穩(wěn)定。因此，通過(guò)行政公益訴訟，法院認(rèn)定該行政行為存在違法性，從而起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行為和維護(hù)法律秩序的適用的目的，這與客觀訴訟理論不謀而合。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟中的主觀訴訟傾向與當(dāng)今社會(huì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要已發(fā)生脫節(jié)的現(xiàn)象，尤其是在行政公益訴訟中。通過(guò)客觀訴訟理論來(lái)解析行政公益訴訟顯得尤為重要。主觀訴訟與客觀訴訟相互配合會(huì)使行政訴訟的功能得到有效發(fā)揮，但目前尚未具備足夠的可能。當(dāng)出現(xiàn)行政公益訴訟與傳統(tǒng)一主觀訴訟為主導(dǎo)的行政訴訟不相適應(yīng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將客觀訴訟理論運(yùn)用于行政公益訴訟，從而使其得到清晰闡述和良性發(fā)展。

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