新時代監(jiān)察委員會組建的政治邏輯：背景、原則與特色

王凱偉?陳洲

摘要：監(jiān)察委員會的組建遵循著新時代中國特色社會主義的政治邏輯，主要體現在：其組建的政治背景是反腐敗斗爭壓倒性勝利提供了政治環(huán)境，監(jiān)察體制改革的推進提供了重要動力，指導理論的創(chuàng)新提供了行動指南;其組建的政治原則是堅持中國共產黨的領導，堅持以人民為中心，堅持依憲監(jiān)察、依法監(jiān)察;其政治特色是監(jiān)察委員會產生于同級人民代表大會，獨立于行政、司法機關行使權力，與中共紀檢機關合署辦公。

關鍵詞：監(jiān)察委員會;政治背景;政治原則;政治特色

中圖分類號：D262.6 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）13-0042-03

2018年3月，國家及地方省、市、縣三級監(jiān)察委員會全部組建完成。各級監(jiān)察委員會的組建遵循新時代中國特色社會主義的政治邏輯，而厘清該邏輯對中國未來腐敗治理和政治體制改革具有重要價值。本文從政治背景、政治原則和政治特色等三方面對監(jiān)察委員會組建的政治邏輯進行了梳理。

一、監(jiān)察委員會組建的政治背景

中國共產黨自創(chuàng)建以來十分強調黨風廉政建設，這一政治傳統(tǒng)在新時代的政治實踐中得到了延續(xù)和發(fā)展，也為探索監(jiān)察委員會治理腐敗提供了政治環(huán)境、內在動力和行動指南。

（一）反腐敗斗爭壓倒性勝利提供了政治環(huán)境

組織的產生和變遷需要特定的環(huán)境，人們需要也能夠通過改造環(huán)境為組織和制度變遷創(chuàng)造必要前提。隨著治理環(huán)境的變化，權力腐敗問題與繼續(xù)深化改革之間日益尖銳的矛盾對中國的腐敗治理提出了新要求，而要實現從運動式反腐到制度化反腐，迫切需要營造必要的政治環(huán)境。自黨的十八大以來，中國共產黨領導下的反腐敗工作成效明顯，到中共十九大召開時，黨內共立案審查省部（軍）級以上黨員干部及其他中管干部440人，其中包含中央委員、候補中央委員43人、中央紀委委員9人;紀律處分廳局級干部8900余人，處分縣處級干部6.3萬人;處分基層黨員干部27.8萬人[1]。在中國共產黨加強反腐敗工作的推動下，社會各界對反腐敗的關注度和呼聲日益高漲，從而為反腐敗工作創(chuàng)造了良好的輿論環(huán)境，大大減小了監(jiān)察體制改革的阻力，為組建監(jiān)察委員會的試點和推廣工作提供了所需的政治環(huán)境。

（二）監(jiān)察體制改革的推進提供了重要動力

試點并推廣組建監(jiān)察委員會，是在我國監(jiān)察體制改革背景下推動實現的。2014年11月，習近平總書記在福建考察時首次提出“協(xié)調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國”的“三個全面”;2014年12月在江蘇調研時，他將“三個全面”完善為“四個全面”，新增了“全面從嚴治黨”[2]。將“全面從嚴治黨”和“全面依法治國”放在同一戰(zhàn)略層面，既體現出中國共產黨對政黨建設的重視，也為推動以法治反腐敗為路徑的監(jiān)察體制改革奠定了思想基礎。2016年10月，中共十八屆六中全會專題討論全面從嚴治黨問題;2016年11月，基于對“四個全面”戰(zhàn)略布局內在邏輯的思考和醞釀，并以黨內外反腐敗形成的客觀環(huán)境為契機，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，要求在北京市、山西省和浙江省設立各級監(jiān)察委員會，為監(jiān)察委員會的組建和推廣奠定了實踐基礎。

（三）指導理論的創(chuàng)新提供了行動指南

中國共產黨一直重視政治理論和指導思想的與時俱進。十八大之后，基于新的政治實踐，中國共產黨在反腐敗方面形成了全面從嚴治黨、堅持和加強中國共產黨的領導、探索制度化反腐道路等觀點和理論。這些新的觀點和理論與監(jiān)察體制改革的推進相互支持，為組建監(jiān)察委員會從局部試點到全國推開提供了指導原則和方向。十九大召開，習近平新時代中國特色社會主義思想的指導地位得到確立，成為新時代各級監(jiān)察委員會治理腐敗的重要理論基礎和行動指南。

二、監(jiān)察委員會組建的政治原則

政治上層建筑構建作為有組織的政治行動，必須以具有連貫性的政治觀念為依據。[3]12監(jiān)察委員會的組建過程遵循中國特色的社會主義政治原則，即堅持中國共產黨的領導，堅持以人民為中心，堅持全面依法治國。

（一）堅持中國共產黨對監(jiān)察工作的領導

在新中國成立以來的政治實踐中，中國形成了獨特的政治秩序，其最顯著的特征即堅持中國共產黨領導。當這一特征形成政治優(yōu)勢時，它又作為經驗和原則貫穿在新時代監(jiān)察委員會的組建過程中。

首先，中國共產黨的政治決策是監(jiān)察委員會組建的前提。中國共產黨的政治地位決定了黨內重大決策對當代中國治理體系的變革具有重要作用。2016年10月，中共十八屆六中全會提出將監(jiān)察機關與人大、政府、司法機關并列為對國家機關及其公職人員的監(jiān)督主體[4];同年11月，監(jiān)察體制改革試點地區(qū)“由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸a生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關”[5];2017年10月，中共十九大報告提出“組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[6]68，進一步明確了未來監(jiān)察體制的改革走向。黨內一系列重大決策的出臺為監(jiān)察體制改革創(chuàng)造了前提，推動了監(jiān)察委員會在試點地區(qū)和全國的組建工作。

其次，中國共產黨的自我革命是監(jiān)察委員會組建的契機。根據中共中央組織部發(fā)布的2018年黨內統(tǒng)計公報，截至2018年12月31日，中國共產黨黨員總數為9059.4萬名，覆蓋到工人、農牧漁民、黨政機關工作人員等各行各業(yè)人員。[7]龐大的組織人口基數以及廣泛的社會分布使中國共產黨的影響力輻射至社會各階層。黨內掌握公權力的群體一旦發(fā)生腐敗，其產生的負面效應往往更大。十八大以來，中國共產黨全面加強紀律作風建設、標本兼治黨內腐敗現象，這一全面從嚴治黨局面的形成對組建監(jiān)察委員會無疑是強大的政治支持，使其能在奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的目標下較快實現由頂層設計到組織架構的轉變。

再次，中國共產黨的反腐敗力量是監(jiān)察委員會組建的保障。在強調中國共產黨領導地位和作用的政治體制框架中，中共紀律檢查機關在反腐敗工作中扮演著無可替代的角色;而完善監(jiān)察體制，也必然需要其繼續(xù)發(fā)揮作用。監(jiān)察體制改革試點伊始，中共中央努力探索黨內紀律檢查機關與監(jiān)察委員會合署辦公的模式。2018年3月，十三屆全國人大一次會議選舉中共中央紀律檢查委員會副書記楊曉渡為國家監(jiān)察委員會主任，隨后中央紀律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會實現合署辦公。通過組織機構設置與工作銜接，國家監(jiān)察機關在整合反腐敗資源的同時，使中國共產黨的腐敗治理思路、方針、政策更有效地指導國家監(jiān)察工作。

（二）堅持以人民為中心開展監(jiān)察活動

首先，維護人民利益是反腐敗工作的出發(fā)點。中國共產黨在執(zhí)政過程中接受并堅持了歷史唯物主義的觀點，即堅持人民主體地位。而腐敗現象的存在，不但影響政黨的執(zhí)政能力，也損害了人民群眾的利益。習近平總書記強調：“一個政黨，一個政權，其前途命運取決于人心向背。人民群眾反對什么、痛恨什么，我們就要堅決防范和打擊。人民群眾最痛恨腐敗現象，我們就必須堅定不移反對腐敗?！盵8]。由此可見，在中國共產黨的話語體系中，通過監(jiān)察委員會探尋腐敗治理的有效途徑是和鞏固執(zhí)政地位緊密聯系的，而鞏固執(zhí)政地位則必須堅定不移地維護人民利益。因此從根本上說，維護人民利益是監(jiān)察委員會治理腐敗的出發(fā)點。

其次，人民群眾的監(jiān)督是長效反腐敗的保障。防止腐敗需要制度約束，離不開人民群眾對公權力的有效監(jiān)督。從當前中國政治指導思想的內在邏輯出發(fā)，人民群眾是國家的主人，人民群眾的支持和擁護是各項工作開展的前提和保障。早在國內革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東與民主人士黃炎培在討論如何跳出人亡政息的“歷史周期律”時就提出，“只有讓人民監(jiān)督政府，政府才不敢松懈;只有人人起來負責，才不會人亡政息?！盵9]116黨的十九大報告強調，“讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”[6]67。雖然監(jiān)察委員會被確立為國家監(jiān)察機關，但群眾監(jiān)督作為權力監(jiān)督體系的重要內容，仍需繼續(xù)發(fā)揮作用。

（三）堅持依憲監(jiān)察、依法監(jiān)察為路徑

十八大以來，全面依法治國的戰(zhàn)略地位不斷提高，繼續(xù)健全加強權力制約和約束的法制框架，成為監(jiān)察委員會組建遵循的基本路徑。

首先，憲法是監(jiān)察委員會組建的根本依據。在政治學視角中，憲法是作為元規(guī)則存在的，它使政治行為具有了穩(wěn)定性和可預見性。[3]129十八大之后，憲法在國家治理體系中的地位得到反復強調。2014年，中共十八屆四中全會討論通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出堅持依法治國首先要堅持依憲治國，[10]為推進監(jiān)察體制改革奠定了基調。2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，決定在憲法第三章“國家機構”中增設第七節(jié)“監(jiān)察委員會”[11]，對監(jiān)察委員會的地位、組織機構和職能等做了根本規(guī)定，并對其他章節(jié)進行修訂;之后大會依據新修訂的憲法選舉產生國家監(jiān)察委員會主任。至此，各級監(jiān)察委員會在國家權力配置中的合憲性地位得到確立，回應了全面依法治國的首要要求，也遵循了依憲監(jiān)察的基本邏輯。

其次，法律是監(jiān)察委員會組建的重要依據。在中國共產黨全面依法治國的戰(zhàn)略布局中，合法性是監(jiān)察委員會從試點到在全國范圍內推廣組建的重要思路，法律為其組建提供了重要依據。監(jiān)察體制改革試點在全國鋪開前，全國人大常委會即通過《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，同意在試點地區(qū)暫停適用《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》的部分條款，為監(jiān)察體制改革營造必要的法律環(huán)境。2018年3月通過的《監(jiān)察法》更為監(jiān)察委員會依法行使職權提供了法律依據和規(guī)范。

三、監(jiān)察委員會組建的政治特色

（一）監(jiān)察委員會產生于同級人民代表大會

監(jiān)察委員會的組建必須堅持以人民為中心的基本原則，這一原則在政治實踐中表現為其權力來源于同級人大。本次監(jiān)察體制改革提高了監(jiān)察委員會的憲法地位，但在機構安排上仍與人民代表大會制度的根本框架相適應。試點過程中監(jiān)察委員會即由同級人民代表大會產生;十三屆全國人大一次會議之后，監(jiān)察委員會與人大的關系從憲法和法律層面被理順，即必須產生于同級人大，受其監(jiān)督，對其負責。因此，監(jiān)察委員會的組建實質上是對人民代表大會制度的堅持和完善。這也與十八大以來全面深化改革總目標保持一致，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）監(jiān)察委員會獨立于行政、司法機關行使權力

自1982年憲法頒布以來，中國憲法設計的權力結構總體穩(wěn)定。本次改革將各級監(jiān)察委員會升格為國家監(jiān)察機關，是立足當代政治實踐對國家權力配置方式進行再思考和再安排。1993年，中共中央、國務院即對監(jiān)察部進行了改革，將其與中紀委合署辦公，機構列入國務院序列而編制列入中共中央直屬機構。改革后的監(jiān)察部盡管能通過黨的紀律檢查機關將監(jiān)督對象延伸到黨員，但對于非黨員、非政府工作人員但行使公權力的人員來說，監(jiān)督主體的合法性仍受質疑。本次監(jiān)察體制改革從試點時起就開始探索監(jiān)察權力的獨立;2018年通過的《中國人民共和國憲法修正案》規(guī)定，監(jiān)察權力正式從行政機關、司法機關獨立出來，并且相關憲法規(guī)定在第三章“國家機構”的內容中位于人民法院和人民檢察院之前[11]。這都表明監(jiān)察委員會具有更加獨立、更加突出的地位，也更能保障其對更大監(jiān)察范圍、更多監(jiān)察對象行使監(jiān)察權力的合法性和有效性。

（三）監(jiān)察委員會與中共紀檢機關合署辦公

2018年憲法修改之后，國家監(jiān)察委員會整合了監(jiān)察部、國家預防腐敗局的職能，與各級監(jiān)察委員會一同成為國家監(jiān)察機關，相比之前作為政府組成部門來說，其地位和權力都有了質的變化。但與其他國家、地區(qū)腐敗治理模式不同的是，中國各級監(jiān)察委員會與中共紀律檢查機關合署辦公。在中國特有的政治環(huán)境下，合署辦公這一制度安排繼承了1993年監(jiān)察部改革經驗，在組織上整合了反腐敗力量，又基于上述政治原則以及指導思想的要求，在政治上加強了中國共產黨對監(jiān)察工作的領導。換言之，監(jiān)察委員會與中共紀檢機關合署辦公作為新時代治理腐敗的政治特色，也是中國反腐敗實踐中政治理性的一種體現。

四、結語

當代中國各級監(jiān)察委員會產生于新時代中國治理腐敗的現實需要，在組建過程中體現具有中國特色的政治思維和政治規(guī)律。對這些政治思維和規(guī)律的探究不僅有利于理解監(jiān)察委員會組建的政治邏輯，更有助于把握新時代中國特色社會主義制度的發(fā)展走向和完善空間。但囿于篇幅、探討視角的局限，本文未能對監(jiān)察委員會治理腐敗的效果等問題進行深入分析，因此亟待各位專家的糾正和完善。

參考文獻：

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