廣州與東南亞地區(qū)城市外交深化發(fā)展路徑探究

黃永弟

摘要：在與東南亞地區(qū)城市外交發(fā)展中，廣州具有國際化程度高、華人華僑聯(lián)系緊密、經(jīng)貿(mào)合作基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)和文化交流合作頻繁的良好基礎(chǔ)，但是也存在事務(wù)管理的碎片化、友城數(shù)量相對(duì)較少、外交形式與內(nèi)容單一等不足。據(jù)此，從做好城市外交的頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)東南亞地區(qū)友好城市建設(shè)、積極推動(dòng)城市治理議題合作三個(gè)方面，提出了廣州與東南亞地區(qū)城市外交的深化發(fā)展路徑，以期為中國與東南亞共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議助力。

關(guān)鍵詞：城市外交;東南亞地區(qū);廣州

中圖分類號(hào)：D822 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）13-0027-03

傳統(tǒng)的國際關(guān)系理論強(qiáng)調(diào)主權(quán)國家中央政府才是外交活動(dòng)的主體，但是在全球化浪潮的推動(dòng)下，以城市為代表的次國家行為體活躍于國際舞臺(tái)，發(fā)揮著不可或缺的作用。隨著中國城市國際化水平的提升，城市對(duì)外交往需求的凸顯，城市外交逐漸成為國家外交戰(zhàn)略的重要組成部分。2014年，習(xí)近平總書記曾指出，進(jìn)一步推動(dòng)城市外交，開展中外地方政府交流，以實(shí)現(xiàn)合作共贏。廣州是中國對(duì)外開放的先鋒，也是城市外交較早的實(shí)踐者。從歷史來看，東南亞一直是廣州對(duì)外交往的核心區(qū)域?！稄V州市十三五規(guī)劃綱要》明確指出，廣州要堅(jiān)持開放發(fā)展，著力構(gòu)建高水平開放型經(jīng)濟(jì)體系，全面加強(qiáng)與海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)務(wù)實(shí)合作，積極參與中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)升級(jí)版建設(shè)。[1]所以，深化廣州與東南亞地區(qū)的城市外交，將是推動(dòng)《廣州市十三五規(guī)劃綱要》順利實(shí)施的重要舉措。

一、廣州與東南亞地區(qū)城市外交發(fā)展的基礎(chǔ)

廣州與東南亞地區(qū)地理相近，同屬于古代海上絲綢之路重要的支點(diǎn)區(qū)域，自古以來經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活躍，人員往來頻繁，文化交流密切，為當(dāng)前的城市外交發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（一）廣州國際化程度高

城市國際化是城市外交的目標(biāo)之一，同時(shí)也是城市外交發(fā)展的基礎(chǔ)條件。廣州自秦漢以來商貿(mào)繁榮、經(jīng)久不衰，被譽(yù)為“千年商都”。作為中國對(duì)外開放的窗口城市，廣州經(jīng)濟(jì)外向型特征明顯，商品流通發(fā)達(dá)。每年的“廣交會(huì)”匯集全球客商，向世界展示廣州的城市魅力，促進(jìn)廣州與世界的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)。2018年廣州外貿(mào)進(jìn)出口總額達(dá)9810億元，穩(wěn)居全國前列。另外，廣州也是全球交通樞紐城市，高速公路、鐵路、航運(yùn)、港口等運(yùn)輸交通網(wǎng)絡(luò)完善，擁有中國第三大國際樞紐機(jī)場——白云機(jī)場，航線通達(dá)國內(nèi)外220多個(gè)通航點(diǎn)，其中國際及地區(qū)航點(diǎn)近90個(gè)，航線覆蓋五大洲，旅客吞吐量全球排名第13位。[2]廣州也是華南航運(yùn)中心，2018年廣州港貨物吞吐量為6.12億噸，位居全球第五位。[3]此外，已有65個(gè)國家在廣州設(shè)立領(lǐng)事館，其中東南亞國家設(shè)總領(lǐng)館7個(gè)，[4]數(shù)量在全國僅低于上海，奠定了廣州與世界各國的聯(lián)系基礎(chǔ)，便于參與世界事務(wù)，擴(kuò)大國際影響力。根據(jù)世界城市研究機(jī)構(gòu)全球化與世界城市研究網(wǎng)絡(luò)的評(píng)估，廣州位居世界一線城市之列，2018年全球排名第27位?？梢哉f，廣州較高的國際化水平，勢必激發(fā)城市對(duì)外交往的需求，促進(jìn)與東南亞地區(qū)城市外交的發(fā)展。

（二）華人華僑優(yōu)勢突出

廣州是中國著名的僑鄉(xiāng)，有海外華僑華人、港澳同胞和歸僑、僑港澳眷屬近400萬人，分布在世界130多個(gè)國家或地區(qū)。[5]2廣州地區(qū)有下南洋的傳統(tǒng)，東南亞是華人華僑的集中僑居地。由于意識(shí)形態(tài)的差異，加之近些年來東南亞民族主義抬頭，部分國家民眾、學(xué)者與官員對(duì)中國的“一帶一路”倡議持有懷疑態(tài)度，[6]嚴(yán)重影響廣州與該地區(qū)的城市外交發(fā)展。華人華僑久居?xùn)|南亞各國，熟悉各地經(jīng)濟(jì)、政治與文化，具有較強(qiáng)的政商人脈資源，通過他們?nèi)菀紫J(rèn)識(shí)隔閡，化解雙方的政治誤解與猜疑。另外，華人華僑也是廣州與東南亞地區(qū)城市外交的重要參與者。改革開放以來，廣州對(duì)華人華僑非常重視，通過優(yōu)惠政策，加強(qiáng)聯(lián)系，吸引他們來穗投資置業(yè)。2017年廣州有僑港澳資企業(yè)1.54萬家，占全市外資企業(yè)總數(shù)70%以上，其中東南亞僑企占比較高，在雙方城市經(jīng)濟(jì)外交合作方面作出了巨大貢獻(xiàn)。[7]

（三）經(jīng)貿(mào)合作基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)

明清時(shí)代，廣州就是對(duì)東南亞貿(mào)易的主要港口，一直與東南亞地區(qū)保持著密切的貿(mào)易互動(dòng)關(guān)系。尤其是在“一帶一路”倡議提出后，廣州積極參與“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)，加大與東南亞地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，取得了可喜成績。2017年廣州對(duì)東盟進(jìn)出口總額達(dá)到了1239億元，比2016年增長了25.61%，持續(xù)保持較快增長;同年，廣州市在“一帶一路”沿線17個(gè)國家新增投資項(xiàng)目31個(gè)，在東盟新增投資項(xiàng)目25個(gè)，其中廣州協(xié)議投資額4.72億美元，占全市總協(xié)議投資額的18.17%。[5]266另外，中新知識(shí)城是廣州與東南亞地區(qū)合作的標(biāo)志性項(xiàng)目，現(xiàn)已升級(jí)為國家級(jí)雙邊合作項(xiàng)目，推動(dòng)著新加坡工業(yè)4.0與廣州制造戰(zhàn)略對(duì)接，截至2018年底，注冊(cè)企業(yè)1216家，注冊(cè)資本1258.1億元，[8]正在努力打造成“一帶一路”倡議合作的樣板。這些都為廣州與東南亞地區(qū)城市外交實(shí)務(wù)合作，樹立了示范標(biāo)桿。

（四）文化交流合作頻繁

廣州與東南亞地區(qū)文化關(guān)系密切，在媽祖信仰、節(jié)日習(xí)俗、儒家文化等方面有著較多共性，為雙方的文化交流合作奠定了良好基礎(chǔ)。2017年東盟文化旅游周在廣州成功舉辦，向廣州市民展示東南亞各國的風(fēng)土人情，提供了合作的商機(jī)。另外，值得注意的是，在教育交流合作方面成果較為突出。廣州高校與東南亞高校合作項(xiàng)目較多，例如暨南大學(xué)已經(jīng)在東南亞所有國家建立了姊妹學(xué)校，實(shí)施交換生項(xiàng)目，推動(dòng)聯(lián)合辦學(xué)等。每年有眾多東南亞學(xué)生來暨南大學(xué)、中山大學(xué)等高校求學(xué)與交流，促進(jìn)了學(xué)生間的友誼與認(rèn)同，為雙方未來的城市外交打下文化基礎(chǔ)。另外，暨南大學(xué)、中山大學(xué)、華南師范大學(xué)、廣東外語外貿(mào)大學(xué)等均設(shè)立了東南亞研究中心或國別研究中心，積極與東南亞高校、研究機(jī)構(gòu)展開學(xué)術(shù)交流與合作，增加了雙方學(xué)者間的認(rèn)識(shí)與理解，同時(shí)為廣州與東南亞地區(qū)的城市外交提供智力支持。

二、廣州與東南亞地區(qū)城市外交發(fā)展存在的不足

經(jīng)過多年的努力，廣州與東南亞地區(qū)的城市外交已經(jīng)積累了良好的基礎(chǔ)，但是依然存在著一些不足，阻礙著雙方城市外交的深入發(fā)展。

（一）事務(wù)管理的碎片化

城市外交被學(xué)者看成是一種嵌入式外交體系，以滿足全球化與城市化對(duì)城市功能的要求。[9]既然城市外交是一種外交體系，那么，就應(yīng)該從城市發(fā)展戰(zhàn)略的角度進(jìn)行規(guī)劃與統(tǒng)籌，推進(jìn)系統(tǒng)化發(fā)展。廣州的城市發(fā)展規(guī)劃主要起草部門是發(fā)改委、國土資源和規(guī)劃委員會(huì)等，外事、僑辦、外聯(lián)辦等城市外交相關(guān)部門參與度不高，城市外交難以真正對(duì)接城市總體發(fā)展規(guī)劃，缺乏頂層設(shè)計(jì)。另外，在整個(gè)廣州政府系統(tǒng)中，城市外交部門的重要性并不明顯，沒有獨(dú)立參與城市外交決策的權(quán)限，難以從宏觀層面實(shí)施外交戰(zhàn)略。[10]再加上隨著城市參與全球化程度的加深，城市外交事務(wù)越來越龐雜，禮賓服務(wù)、僑務(wù)、對(duì)外經(jīng)貿(mào)、友好城市等工作分散于不同的部門，這些都導(dǎo)致廣州的城市外交事務(wù)管理“碎片化”嚴(yán)重，影響著廣州與東南亞地區(qū)城市外交的發(fā)展。

（二）友城數(shù)量相對(duì)較少

友好城市是一個(gè)城市與國外城市之間，經(jīng)過相關(guān)政府管理部門批準(zhǔn)建立的雙邊合作關(guān)系。[11]友好城市是我國城市外交的重要渠道與形式，對(duì)城市間的人文交流與貿(mào)易具有促進(jìn)作用，有利于改善與深化城市間的關(guān)系。[12]當(dāng)前，廣州在東南亞地區(qū)建立了3個(gè)友好城市，分別是菲律賓的馬尼拉市、印度尼西亞的泗水市和泰國的曼谷市。然而，同屬于國內(nèi)一線城市的北京、上海在東南亞地區(qū)均有6個(gè)友好城市。相對(duì)而言，廣州與東南亞的友好城市建設(shè)數(shù)量偏少，沒有發(fā)揮出地緣優(yōu)勢。另外，友好城市覆蓋面偏低。東南亞地區(qū)有11個(gè)國家，廣州在8個(gè)國家沒有建立友好城市關(guān)系。這個(gè)局面導(dǎo)致廣州與東南亞地區(qū)缺少穩(wěn)定的雙邊合作機(jī)制，城市外交難以實(shí)現(xiàn)體系化與長效化。因此，加強(qiáng)東南亞地區(qū)的友好城市建設(shè)是廣州城市外交發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該進(jìn)一步增加數(shù)量與提升覆蓋面，促進(jìn)城市外交的深入發(fā)展。

（三）外交形式與內(nèi)容單一

當(dāng)前，廣州與東南亞地區(qū)城市外交的主要形式是建立友好城市與友好合作交流城市，比較重視城市間的雙邊關(guān)系發(fā)展，而在發(fā)展多邊關(guān)系方面相對(duì)較少。城市外交是廣州融入國際城市網(wǎng)絡(luò)的重要途徑，會(huì)帶來眾多的社會(huì)資本，提升廣州在世界城市網(wǎng)絡(luò)中的地位，因此，多邊關(guān)系的建設(shè)將十分必要，應(yīng)該加強(qiáng)與東南亞地區(qū)城市在國際城市組織內(nèi)的合作實(shí)踐。廣州與許多東南亞城市均是世界大都市協(xié)會(huì)、世界城市和地方聯(lián)合會(huì)等國際組織的成員，應(yīng)該積極在組織內(nèi)推動(dòng)相關(guān)提議合作，促進(jìn)城市間關(guān)系的深入發(fā)展。另外，廣州與東南亞地區(qū)城市外交的議題主要集中在經(jīng)貿(mào)與文教方面，應(yīng)該配合國家層面的合作戰(zhàn)略，挖掘彼此的發(fā)展需求與合作契合點(diǎn)，拓展合作議題的廣度，促進(jìn)全面深入合作。

三、廣州與東南亞地區(qū)城市外交的深化發(fā)展路徑

與東南亞地區(qū)的城市外交是廣州對(duì)外關(guān)系至關(guān)重要的組成部分，面對(duì)不足之處，應(yīng)該追本溯源，探索深化發(fā)展的措施，進(jìn)一步促進(jìn)可持續(xù)化合作。

（一）做好城市外交的頂層設(shè)計(jì)

廣州與東南亞地區(qū)城市外交事務(wù)管理的“碎片化”，歸根到底是沒有做好體制的頂層設(shè)計(jì)，所以創(chuàng)新城市外交的領(lǐng)導(dǎo)管理體制十分重要。建議廣州市組建城市外交領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長直接領(lǐng)導(dǎo)，成員包括外事辦、僑辦、外聯(lián)辦、商務(wù)局、國資委等部門的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)全市的城市外交事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定相關(guān)城市外交管理辦法，明確各職能部門的權(quán)責(zé)，并完善工作考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市外交內(nèi)涵式發(fā)展。另外，促進(jìn)城市外交規(guī)劃對(duì)接國家與廣州的發(fā)展戰(zhàn)略。城市外交應(yīng)該服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，滿足廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，所以在“一帶一路”大戰(zhàn)略下，應(yīng)由廣州市外交領(lǐng)導(dǎo)小組參與城市發(fā)展規(guī)劃起草，為城市外交做好政策指引。

（二）加強(qiáng)東南亞地區(qū)友好城市建設(shè)

中國的城市外交是國家外交的重要組成部分，應(yīng)該服務(wù)于國家總體外交戰(zhàn)略。中國與東南亞各國正推動(dòng)共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議，廣州也積極作出回應(yīng)，并提出加強(qiáng)與東南亞各國的交流與合作。在此契機(jī)下，廣州應(yīng)該做好東南亞地區(qū)友好城市的科學(xué)布局，積極增加友好城市數(shù)量，提升地區(qū)的覆蓋面，以積極配合國家外交戰(zhàn)略。但當(dāng)前廣州與東南亞地區(qū)的友好城市建設(shè)多停留在協(xié)議層面，缺乏具體的項(xiàng)目建設(shè)，背離友好城市建設(shè)的初衷，這是導(dǎo)致廣州與東南亞地區(qū)友好城市建設(shè)滯后的重要原因。廣州應(yīng)該根據(jù)自身發(fā)展需求，挖掘東南亞城市的發(fā)展優(yōu)勢，尋求經(jīng)貿(mào)、文教、城市治理等領(lǐng)域的合作，以項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)友好城市建設(shè)，擴(kuò)大友好城市的數(shù)量，做到東南亞國家的全覆蓋，以提升友好城市的建設(shè)質(zhì)量與效益，從地方政府層面來促進(jìn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議在東南亞的落實(shí)。

（三）積極推動(dòng)城市治理議題合作

廣州與東南亞地區(qū)的城市外交主要集中在文化交流與經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，合作面過窄，并且缺乏針對(duì)性。從東南亞主要城市網(wǎng)絡(luò)組織的合作議題看來，自然災(zāi)害與城市治理問題是東南亞地區(qū)城市最關(guān)心的話題。[13]一是和東南亞的地理氣候有關(guān)，多數(shù)國家是島國或半島國家，經(jīng)常遭受臺(tái)風(fēng)、海嘯、地震、火山等自然災(zāi)害的威脅，時(shí)常給城市造成巨大損失。二是東南亞國家多數(shù)是發(fā)展中國家或欠發(fā)達(dá)國家，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，面臨著交通基礎(chǔ)設(shè)施落后、老城保護(hù)與改造、人口管理等一系列問題，急需資金與技術(shù)合作。在2018年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫發(fā)布的《2018全球宜居城市指數(shù)》中，廣州進(jìn)入全球宜居城市百強(qiáng)榜單。同年，由于在老城微改造、交通設(shè)施建設(shè)、人口管理以及城市自然災(zāi)害預(yù)防等方面做出的貢獻(xiàn)，廣州獲得了“國際城市創(chuàng)新獎(jiǎng)”。可以說，這些成功的經(jīng)驗(yàn)是東南亞地區(qū)城市治理的需求點(diǎn)，廣州應(yīng)該發(fā)揮好自己的長處，利用亞投行的金融支持，與東南亞地區(qū)城市開展在城市治理領(lǐng)域的雙邊或多邊合作，帶動(dòng)城市外交關(guān)系的升級(jí)發(fā)展。

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