建國以來我國脫貧工作的主要成效、當前面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)及應對措施探析

許成科

摘要：從走出了中國特色的精準化扶貧道路、貧困人口數(shù)量大幅減少等方面總結(jié)了建國以來扶貧工作的主要成就，認為當前扶貧工作面臨著深度貧困在一定范圍內(nèi)仍比較突出、一些貧困地區(qū)基礎設施和社會保障比較薄弱等問題，解決這些問題，應從集中力量解決好深度貧困地區(qū)脫貧、多種渠道補齊貧困地區(qū)基本公共服務短板等六個方面入手下功夫、求實效。

關鍵詞：中國共產(chǎn)黨;扶貧工作;經(jīng)驗啟示;未來展望

中圖分類號：F323.8 ???文獻標識碼：A ?文章編號：CN61-1487-（2019）13-0024-03

建國70年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，同樣讓中國人引以自豪的是，我國扶貧工作也取得了決定性意義的偉大勝利，贏得了國際社會的普遍贊譽。在建國70周年之際，全面梳理回顧黨和政府團結(jié)帶領全國人民走過的艱苦卓絕的脫貧工作歷程，認真總結(jié)其中的經(jīng)驗啟示，思考在新時代如何繼續(xù)做好這項工作，對于按時實現(xiàn)脫貧攻堅目標，全面建成小康社會，對于推動中華民族偉大復興有著重要的現(xiàn)實意義。

一、建國以來我國脫貧工作的主要成就

（一）貧困人口數(shù)量大幅減少

建國初，受制于國內(nèi)一窮二白的國情，加之以美國為首的西方國家的遏制封鎖，我國經(jīng)濟社會建設和發(fā)展面臨很大的壓力。這一階段，全社會貧困人口數(shù)量龐大，貧困現(xiàn)象比較普遍，扶貧工作的重點為生活救濟，旨在滿足貧困人口基本的生存需要。截止1978年，全國農(nóng)村貧困人口共有2.5億，占到當時全國人口總數(shù)的25.97%。經(jīng)過多年來的不懈努力，全國農(nóng)村貧困人口從2.5億減少至1660萬人，累計減少近2.34億人，創(chuàng)造了扶貧工作的輝煌歷史。

（二）激發(fā)了貧困人口的內(nèi)生動力

貧困群眾在扶貧工作中既是受益人，也是參與者，必須充分調(diào)動他們脫貧致富的積極性、創(chuàng)造性。新中國成立后，毛澤東同志強調(diào)，為了擺脫貧困，改善生活，必須聯(lián)合起來，引導農(nóng)民群眾努力擺脫貧困局面。從1978年開始，改革首先從農(nóng)村起步，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制讓農(nóng)民擁有了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自主權(quán)，極大激發(fā)了勞動積極性，釋放了巨大的減貧動力。新世紀以來，黨和政府對脫貧開發(fā)提出了更高要求，就調(diào)動貧困群眾的內(nèi)生動力采取了有效措施，從建設社會主義新農(nóng)村到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，貧困群眾既是受益主體，也是建設主體，他們脫貧致富奔小康的內(nèi)生動力被充分調(diào)動起來了。

（三）形成了多維度共同推動的格局

綜合來看，貧困問題涉及因素很多，既是經(jīng)濟發(fā)展問題，也是復雜的社會問題，因此，開展扶貧工作要從多個維度發(fā)力。70年來，黨和政府為了推動貧困群眾擺脫貧困，投入大量人力、物力、財力，采取一系列惠民生、促發(fā)展的舉措，在產(chǎn)業(yè)、金融、教育、社保等方面齊頭并進：扶貧主體多元發(fā)展，從單一靠政府，到政府、市場、社會協(xié)同參與;扶貧戰(zhàn)略體系多元發(fā)展，從救濟扶貧到專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧的“三位一體”體系;扶貧動力多元發(fā)展，從“給予式”向“造血式”轉(zhuǎn)變;扶貧內(nèi)容多元發(fā)展，從溫飽扶貧到產(chǎn)業(yè)開發(fā)、文化建設、社會保障、環(huán)境保護并重。

（四）凝聚了全社會合力

習近平總書記強調(diào)，扶貧開發(fā)要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。從工作實踐來看，脫貧攻堅要依靠三方力量，即要靠黨和政府領導組織，要靠群眾自力更生，還要靠社會凝聚合力。建國70年來脫貧工作走過的歷程，也是動員和引導社會力量不斷參與、不斷加強的過程。從建國初期社會力量逐步參與，到改革開放后社會力量積極參與，再到新世紀以來社會力量共同參與，做好扶貧工作已成為全社會的共識。人多力量大，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須讓全社會都參與進來、行動起來，聚集社會資源和力量，激發(fā)資金、人力、技術(shù)、市場等各類要素的活力和潛力，共同促進貧困地區(qū)群眾改變生存環(huán)境、提高生產(chǎn)能力、提高生活水平。

（五）走出了中國特色的精準化扶貧道路

增強扶貧工作的針對性，提高扶貧工作的實效性，一直是消除貧困問題的重點和難點。建國初期的基本國情，決定了在當時特定的歷史條件下扶貧工作只能是大范圍的廣義扶貧。到了改革開放時期，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，東南沿海等部分地區(qū)先發(fā)展起來，農(nóng)村地區(qū)的普遍貧困逐漸向區(qū)域性貧困轉(zhuǎn)變。針對這一變化，我國主要采取了以縣作為扶貧的基本單位，通過有目標地推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展緩解貧困。新世紀以來，我國貧困人口逐步減少，但分布更加分散，呈現(xiàn)出“點、線、面”共存的格局，這就要求扶貧工作從區(qū)域性扶貧單元向更加微觀化、精準化的層面推進，工作重心從貧困縣向貧困村轉(zhuǎn)移，扶貧對象也從群體向個體轉(zhuǎn)變，推動扶貧資源進村到戶。精準扶貧能夠防止扶貧資源的錯配或遺漏，也能提高貧困人群的受益率，是實現(xiàn)脫貧攻堅目標的有效手段。

二、當前扶貧工作面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）深度貧困問題在一定范圍內(nèi)仍比較突出

隨著扶貧工作的大力推進，貧困人口總數(shù)在不斷減少，但內(nèi)生動力不足導致的貧困人口占貧困總?cè)丝诘谋戎貐s在不斷上升，這也表明越往后扶貧工作難啃的骨頭越多，越往后脫貧難度也越大。全國各省區(qū)對本地區(qū)深度貧困情況進行了全面梳理，共認定深度貧困縣334個，這些貧困縣的貧困發(fā)生率為11%，相對于全國貧困發(fā)生率3.1%而言，要高出3倍多，說明問題仍然比較突出。特別是在西藏、新疆、云南、甘肅等省份的一些深度貧困地區(qū)，貧困發(fā)生率高達14.6%，脫貧攻堅工作難度仍然很大。

（二）貧困地區(qū)基礎設施和社會保障仍然比較薄弱

近年來，國家不斷加大對貧困地區(qū)和貧困村落的基礎設施建設的投入力度，道路、用水、用電、網(wǎng)絡、通信、環(huán)境衛(wèi)生等方面得到了很大改善，基礎設施建設水平得到了較大程度的提升。但不容忽視的是，在一些貧困地區(qū)用水用電、出行交通、信息網(wǎng)絡、就醫(yī)上學、生產(chǎn)生活等各方面的公共配套實施條件與城鎮(zhèn)的差距仍然比較大，發(fā)展的起點仍然比較低，仍需要做大量的工作。

（三）傳統(tǒng)發(fā)展理念造成的扶貧工作弊端需要有效解決

在傳統(tǒng)發(fā)展理念的影響下，很長一段時間里扶貧工作過于強調(diào)經(jīng)濟導向，這在特定的歷史條件下是必須經(jīng)歷的過程，有利于解決貧困地區(qū)和貧困人口的生產(chǎn)問題和溫飽問題。但單純追求經(jīng)濟發(fā)展，其負面效應也日益暴露，隨之而來的是環(huán)境污染、資源損耗、生態(tài)惡化等問題。這些問題要求我們必須重視扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與文化傳承、環(huán)境保護、社會公平等方面的關系，有效化解單一經(jīng)濟導向下扶貧工作的弊端和不足。

（四）扶貧工作出現(xiàn)了新的發(fā)展不平衡問題

隨著扶貧工作的深入推進，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)間、鄉(xiāng)村間、貧困戶間，出現(xiàn)了“兩個不平衡”的問題，即：貧困戶與貧困戶之間、貧困村與貧困村之間的不平衡和貧困戶與非貧困戶之間、貧困村與非貧困村之間的不平衡。貧困戶與貧困戶之間、貧困村與貧困村之間的不平衡表現(xiàn)為扶貧項目落地、扶貧資金支撐、脫貧成效等方面的差異和不平衡;和貧困戶與非貧困戶之間、貧困村與非貧困村之間，產(chǎn)生了新的發(fā)展不平衡。這兩個不平衡導致農(nóng)村群眾在心理上產(chǎn)生不平衡，如果處理不當，會有更多消極影響，使扶貧工作成效打折扣。

（五）扶貧工作合力有待進一步提升

專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的精準扶貧治理體系已經(jīng)建立，但這一體系合力的發(fā)揮、作用的體現(xiàn)還需要進一步提升。主要體現(xiàn)在：扶貧辦指導專項扶貧，但能夠真正有效支配的扶貧資金和資源相對較少，能夠統(tǒng)籌調(diào)動相關部門的綜合措施有限。行業(yè)扶貧具有局限性，往往主要投向聯(lián)系片區(qū)或扶貧點，從行業(yè)整體來看缺乏統(tǒng)籌考慮和推動。社會扶貧的松散化程度較明顯，與專項扶貧、行業(yè)扶貧缺乏有效配合，要真正在三者之間凝聚起合力還要動腦筋、出實招。

（六）脫貧后的返貧因素仍未完全消除

當前一些地區(qū)脫貧后再度返貧的因素依然存在：一是部分貧困戶自身能力提升不夠。在精準扶貧的國家戰(zhàn)略下，為完成扶貧任務，一些地方采取以物質(zhì)投入為主的方式，使精準扶貧成了全面救濟，未能充分考慮貧困人口的自我發(fā)展能力建設。二是疾病和災害因素不可能短期消除。在一些深度貧困地區(qū)，自然環(huán)境惡劣、生態(tài)比較脆弱、地方疾病多發(fā)，很容易出現(xiàn)一旦受災或者家庭主要成員生病，便會再度陷入貧困的局面。三是等靠要思想還在一定范圍存在。一些幫扶部門沒有從長遠考慮，只求解決當前問題，不加以區(qū)分地大包大攬，給貧困戶解急不解長遠，在一定程度上助長了一些貧困戶的惰性思想。

三、進一步鞏固提升脫貧工作成效的措施

（一）集中力量解決好深度貧困地區(qū)脫貧問題

深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅事關全面建成小康社會的全局，深度貧困地區(qū)大多自然條件差、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源缺、生態(tài)承載能力弱、道路交通設施落后，自我發(fā)展能力不強，脫貧攻堅工作具有很強的外部依賴性。鑒于深度貧困地區(qū)的特殊性，建議中央加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，進一步提升地方政府對專項資金的使用力度，集中財力優(yōu)先解決深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中的難題，提升專項扶貧資金的使用效率。同時，充分挖掘和開發(fā)深度貧困地區(qū)的資源，提升和優(yōu)化基礎設施條件，加大各級財政對深度貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶持力度，積極布局帶動能力強、輻射范圍廣、增收效果好的產(chǎn)業(yè)，為深度貧困地區(qū)群眾脫貧提供有效的產(chǎn)業(yè)支撐和持續(xù)發(fā)展的動能。

（二）多種渠道補齊貧困地區(qū)基本公共服務短板

政府部門是基本公共服務的投資主體，財政資金不足是貧困地區(qū)政府部門面臨的普遍問題，使得這些地區(qū)基本公共服務建設嚴重滯后。因此，應加大公共投資力度，盡快補齊貧困地區(qū)公共服務設施短板。要拓寬思路，圍繞交通、醫(yī)療、通信、教育、信息化、社會保障等，建立健全以各級政府為主，經(jīng)濟組織和社會力量積極參與的多元化投入機制，引導、鼓勵、支持貧困地區(qū)大膽探索，適度引入市場機制，發(fā)揮和釋放資源集聚效應，讓各類經(jīng)濟組織和社會力量共同參與到基本公共服務建設中，提升貧困地區(qū)的基礎設施水平和公共服務保障能力，不斷改善軟硬件環(huán)境。要結(jié)合貧困地區(qū)人口的發(fā)展趨勢，合理規(guī)劃和安排公共服務建設項目，避免資源閑置或錯位，使公共服務資源與農(nóng)村居民的實際需求有效銜接。

（三）積極探索引入第三方社會機構(gòu)開展脫貧工作評估

要摒棄傳統(tǒng)發(fā)展理念下以發(fā)展經(jīng)濟為主的考評方式，堅持新發(fā)展理念，推動脫貧工作高質(zhì)量發(fā)展。建議探索引進第三方專業(yè)社會機構(gòu)，或者組織民眾評估等多種手段和方式，真正把群眾支持不支持、滿意不滿意、有沒有獲得感作為重要評價標準，把是否有利于生產(chǎn)發(fā)展、文化傳承、生態(tài)平衡、長遠發(fā)展等作為重要考評內(nèi)容，全面真實地了解群眾的需求和感受，增加群眾的話語權(quán)，讓脫貧攻堅工作真正成為利人民、利發(fā)展、利長遠的民生工程和民心工程。還可以通過第三方社會機構(gòu)和群眾的視角，找問題、找差距、找思路，為地方政府制定相關政策和措施提供有益參考，便于更高效、更有針對性地開展脫貧工作。

（四）統(tǒng)籌兼顧解決好扶貧工作中的不平衡發(fā)展問題

脫貧工作從本質(zhì)上來講，就是要解決好發(fā)展不平衡的問題，既要對貧困村貧困戶加大幫扶力度，也要對非貧困村非貧困戶加大發(fā)展力度;既要完成好脫貧攻堅這項當前最緊要的任務，也要完成好鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標。對于扶貧工作中出現(xiàn)的“兩個不平衡”問題，要加強調(diào)研，對癥施策，精準發(fā)力，真正為貧困村貧困戶找準窮根、找到致富路、解決發(fā)展難題，讓貧困戶和貧困村各有各的發(fā)展出路，各有各的發(fā)展舉措，讓大家都有奔頭。要樹立正確的政績觀，從全局和大局出發(fā)，把脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略密切結(jié)合起來，兼顧貧困村與非貧困村的協(xié)調(diào)發(fā)展，兼顧貧困戶與非貧困戶的共同富裕，合理規(guī)劃、科學統(tǒng)籌、平衡發(fā)展。

（五）強化引導積極培育多元化的社會扶貧主體

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須進一步動員社會各方力量，釋放社會力量開展扶貧的潛能。各級黨委政府應完善產(chǎn)業(yè)引導、扶持和支持政策，大力宣傳和落實好國家有關稅收減免等優(yōu)惠政策，通過企業(yè)與貧困地區(qū)的縣、鄉(xiāng)、村直接對接的方式，引導各類企業(yè)積極參與扶貧，帶動各類市場主體到貧困地區(qū)投資創(chuàng)業(yè)，大力輸送技術(shù)、資金、人才、信息等要素，帶動貧困地區(qū)發(fā)展，促進貧困人口增收致富。積極引導非政府部門、社會公益組織等民間團體參與扶貧，特別是要強化社會輿論引導，積極搭建溝通交流平臺，既讓各類社會組織熱心參與扶貧，也要提升各類社會組織的公信力，加強指導監(jiān)督，讓貧困地區(qū)和貧困人口愿意接受社會組織的幫扶。

（六）著眼長遠不斷激發(fā)和釋放內(nèi)生動力

只有實現(xiàn)了自我發(fā)展，才能防止再度返貧。精準扶貧不是單純地給錢給物，也不是單純地完成扶貧的指標任務，而是通過扶貧工作搭建平臺，讓貧困戶在這一平臺上認識和發(fā)掘自己的潛能，在國家政策、各類組織、項目資金的幫助下，依靠自身實現(xiàn)脫貧，通過自身的努力共享改革發(fā)展成果。要著眼長遠，把挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源、提升農(nóng)民發(fā)展能力作為扶貧工作的重要內(nèi)容。要深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村承包土地“三權(quán)”分置制度，完善土地流轉(zhuǎn)制度，盤活農(nóng)戶資產(chǎn)，增加貧困人口資產(chǎn)性收益。要著眼提升農(nóng)民的自我發(fā)展能力，深入開展技能培訓，加強幫扶式培訓對接，推動貧困地區(qū)培訓機構(gòu)與發(fā)達地區(qū)培訓機構(gòu)、用工企業(yè)形成長期穩(wěn)定的合作關系，持續(xù)開展有針對性的培訓，提高貧困人口就業(yè)率和增收能力。

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