農(nóng)村金融發(fā)展與改革70 年

文｜中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員 任常青

70 年來，我國農(nóng)村金融在體制機(jī)制、組織體系、金融工具、金融產(chǎn)品和服務(wù)方式等方面都取得了巨大成就。隨著農(nóng)村改革不斷深入和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，給農(nóng)村金融改革提出了更高的要求。農(nóng)村金融要適應(yīng)農(nóng)村改革的需要，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供強有力的支持。

新中國成立70 年來，農(nóng)村金融順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的需要，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。70 年來，農(nóng)村金融走過了一條極為不平凡的艱難歷程，農(nóng)村金融從弱到強，從單一到多元，從服從計劃經(jīng)濟(jì)體制到服務(wù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到服務(wù)鄉(xiāng)村振興，農(nóng)村金融在體制機(jī)制、組織體系、金融工具、金融產(chǎn)品和服務(wù)方式等方面都取得了巨大的成績。

建立了較為完備的農(nóng)村金融體系

農(nóng)村金融的70 年，經(jīng)歷了創(chuàng)立、改革、創(chuàng)新、發(fā)展的曲折過程。以1978 年的農(nóng)村改革為標(biāo)志，可以從改革前和改革后兩個階段來觀察農(nóng)村金融的發(fā)展歷程。

(一)第一階段是1978 年農(nóng)村改革前的30 年。新中國成立初期，我國開展了對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，通過合作化把自給半自給的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)到社會主義農(nóng)業(yè)的道路上來。經(jīng)過土改，互助組、初級社和高級社，最終建立人民公社制度。確立了土地和生產(chǎn)資料集體所有制下的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)隊集體統(tǒng)一經(jīng)營模式。國家實行高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制。農(nóng)村金融是計劃經(jīng)濟(jì)體制的組成部分，服從社會主義建設(shè)和計劃經(jīng)濟(jì)體制的需要。

為了推動農(nóng)業(yè)合作化運動，國家決定在全國農(nóng)村推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、供銷合作社和信用合作社“三大合作”。1951 年，由農(nóng)民自愿入股、民主管理的農(nóng)村信用社在全國得到迅速推行。到人民公社成立之前的1957 年年底，全國共建立了88368 個農(nóng)村信用社。農(nóng)村信用社為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金，推動合作化運動發(fā)展作出了重要的貢獻(xiàn)。

這一時期的農(nóng)村信用合作社基本保持了合作制的性質(zhì)，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，改善農(nóng)民生活發(fā)揮了積極的作用。隨著人民公社體制的建立，農(nóng)村信用合作社成為人民公社的組成部分，不再由社員自己管理，交由人民公社統(tǒng)一管理，變成了集體信用組織。1977 年11月國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于整頓和加強銀行工作的幾項規(guī)定》指出，信用社又是國家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)。

與此同時，1951 年，中央決定成立中國農(nóng)業(yè)合作銀行，即中國農(nóng)業(yè)銀行的前身。其主要任務(wù)是按照國家計劃辦理農(nóng)業(yè)財政撥款和一年以上的農(nóng)業(yè)長期貸款，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用合作社工作。到1978 年農(nóng)村改革前，農(nóng)行經(jīng)歷了“三起三落”。由于農(nóng)業(yè)合作銀行只設(shè)立了總行，沒有分支機(jī)構(gòu)，基本沒有展開農(nóng)業(yè)財政撥款和長期貸款業(yè)務(wù)。1952 年7月，農(nóng)業(yè)合作銀行被撤銷，農(nóng)村金融工作歸中國人民銀行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。1955 年3 月，國家決定建立中國農(nóng)業(yè)銀行，在中國人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)下開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。1957 年4 月12 日，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于撤銷中國農(nóng)業(yè)銀行的通知》，農(nóng)業(yè)銀行因精簡機(jī)構(gòu)而撤銷，農(nóng)村信貸工作由人民銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦理。1963 年10 月，中共中央、國務(wù)院做出《關(guān)于建立中國農(nóng)業(yè)銀行，統(tǒng)一管理國家支援農(nóng)業(yè)資金的決定》，當(dāng)年11 月，中國農(nóng)業(yè)銀行在北京正式成立。兩年后，又因人行、農(nóng)行分設(shè)后，基層機(jī)構(gòu)重復(fù)、管理機(jī)構(gòu)重疊、管理人員增加等問題，于1965 年11 月3 日被撤銷。

這一時期，農(nóng)村金融有四個特點：一是由政府主導(dǎo)成立，服從政府的統(tǒng)一安排，機(jī)構(gòu)的成立與撤銷均服從國家的需要，是政府干預(yù)農(nóng)村的手段之一。二是執(zhí)行政府的指令性信貸計劃，接受國家計劃的指導(dǎo)，承擔(dān)政府對農(nóng)業(yè)的信貸項目。農(nóng)村金融扮演政府 “第二財政”角色。三是農(nóng)村金融體系呈“大一統(tǒng)”的格局，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的職責(zé)只局限在辦理財政支農(nóng)撥款及各類農(nóng)業(yè)長短期貸款等方面，業(yè)務(wù)單一，種類匱乏。四是嚴(yán)重依賴政府的補貼，農(nóng)信社和農(nóng)業(yè)銀行的盈利能力非常弱，承擔(dān)了政府支農(nóng)信貸項目的發(fā)放工作。

(二)第二階段是1978 年農(nóng)村改革至今的40 年。1978 年的農(nóng)村改革開啟了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的新局面，也促進(jìn)了農(nóng)村金融的繁榮與發(fā)展。農(nóng)村金融既服務(wù)于農(nóng)村改革，又是改革的領(lǐng)域之一。為適應(yīng)農(nóng)村改革的需要，我國亟需加快構(gòu)建與農(nóng)村基本經(jīng)營制度相適應(yīng)的農(nóng)村金融體系。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國農(nóng)村金融開始了以市場化為導(dǎo)向的改革，這一時期是農(nóng)村金融快速發(fā)展與不斷改革的時期，在以下五個方面都取得了令人鼓舞的成績。

1.在農(nóng)村金融體系構(gòu)建方面。首先，按照《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》的要求，于1979 年3 月恢復(fù)重組中國農(nóng)業(yè)銀行，實行人民銀行、農(nóng)業(yè)銀行兩行分設(shè)。農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)一管理支農(nóng)資金，集中辦理農(nóng)村信貸，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用社，農(nóng)村金融實現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展。在領(lǐng)導(dǎo)和管理農(nóng)信社的過程中，推進(jìn)了村信用站的建設(shè)。但是，由于農(nóng)業(yè)銀行的管理僵化，“官辦”性質(zhì)濃厚，長期保持著壟斷和封閉的運行方式，成為從農(nóng)村吸收資金向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“抽水機(jī)”，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金支持不足。農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村信用社，其“三性”沒有得到體現(xiàn)，由以前的為集體經(jīng)濟(jì)組織提供服務(wù)，轉(zhuǎn)向為農(nóng)戶提供服務(wù)，業(yè)務(wù)開展不切合實際，難以適應(yīng)和滿足農(nóng)村改革與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對金融的需求。

其次，發(fā)展壯大農(nóng)村信用社，使其成為農(nóng)村金融的主力軍。1996 年出臺的《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》要求，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，由中國人民銀行托管。由此，全國5 萬多個農(nóng)村信用社和2400多個縣聯(lián)社成為獨立的 “民辦”合作金融機(jī)構(gòu)。

第三，1994 年11 月，成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，作為中國唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，承擔(dān)農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財政支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，并增設(shè)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分支機(jī)構(gòu)。

第四，農(nóng)村合作基金會的興起與清理。1984 年中央1 號文件指出：“允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地域限制?！鄙鲜兰o(jì)80 年代中期，在對人民公社時期的集體資產(chǎn)清理過程中，通過實行“清財收欠，以欠轉(zhuǎn)貸”的方式成立的農(nóng)村合作基金會，在初期有效發(fā)揮了資金融通，填補商業(yè)金融和農(nóng)信社服務(wù)空白的作用。由于監(jiān)管缺失，加上地方金融管理經(jīng)驗不足，出現(xiàn)了大量的不良資產(chǎn)，在既有的政策框架下難以處置。為了防范和化解金融風(fēng)險，1999 年，中央決定關(guān)閉農(nóng)村合作基金會。

第五，從郵政儲蓄到郵政儲蓄銀行。從1986 年開始，恢復(fù)開辦郵政儲蓄業(yè)務(wù)，為農(nóng)民提供儲蓄和匯兌服務(wù)。之后，郵政儲蓄的業(yè)務(wù)擴(kuò)展到國際匯兌、保險和代理服務(wù)。2007 年，中國郵政儲蓄銀行成立，定位于服務(wù)社區(qū)、服務(wù)中小企業(yè)、服務(wù)“三農(nóng)”的國有大型零售商業(yè)銀行，擁有近4 萬個營業(yè)網(wǎng)點，具有基層網(wǎng)點多的絕對優(yōu)勢。

第六，新型農(nóng)村合作金融不斷涌現(xiàn)。2019年1 月，中華全國供銷合作總社印發(fā)了《中華全國供銷合作總社關(guān)于規(guī)范發(fā)展供銷合作社金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》，深化供銷合作社綜合改革，在供銷社系統(tǒng)規(guī)范發(fā)展供銷合作社金融服務(wù)，推進(jìn)生產(chǎn)、供銷、信用三位一體綜合合作。2018 年年底，供銷社系統(tǒng)金融服務(wù)營業(yè)額達(dá)970.5 億元。一些地方政府積極推動生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的新型農(nóng)村合作體系建設(shè)，新型的信用合作正在農(nóng)村涌現(xiàn)。

至此，我國初步建立了包括農(nóng)村政策性金融、農(nóng)村合作金融和農(nóng)村商業(yè)金融在內(nèi)的多層次、全方位、互補性的農(nóng)村金融體系。以合作性的農(nóng)村信用社為主體，立足遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層網(wǎng)點，擔(dān)當(dāng)農(nóng)村金融主力軍的重任。

2.在農(nóng)村金融體制改革方面。2003 年，國務(wù)院啟動以產(chǎn)權(quán)制度和管理體制為核心的農(nóng)村信用社改革試點。明確以農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)改革為核心，同時，建立省級農(nóng)信社管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和推進(jìn)農(nóng)信社的改革。此舉標(biāo)志著農(nóng)村金融改革開始由簡單的機(jī)構(gòu)功能設(shè)計向產(chǎn)權(quán)、機(jī)制和服務(wù)效率等縱深領(lǐng)域推進(jìn)。農(nóng)信社改革明確了農(nóng)信社的商業(yè)化改革方向，否定了本不存在的合作屬性，讓農(nóng)信社接受市場的檢驗。農(nóng)信社的商業(yè)化改革，為多年定位不準(zhǔn)確、虧損嚴(yán)重的農(nóng)信社找到了正確的方向。改革挽救了處于長期虧損狀態(tài)的農(nóng)信社，商業(yè)化賦予了農(nóng)信社活力，農(nóng)信社的資產(chǎn)質(zhì)量和服務(wù)水平得到了明顯的改善。

3.在農(nóng)村金融市場化推進(jìn)方面。20 世紀(jì)90 年代開啟的國有商業(yè)銀行的商業(yè)化改革，使農(nóng)業(yè)銀行成為獨立經(jīng)營的商業(yè)機(jī)構(gòu)。2006 年，按中央要求，銀監(jiān)會出臺了調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，鼓勵社會資本在農(nóng)村地區(qū)建立包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等在內(nèi)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，以服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)為主的村鎮(zhèn)銀行應(yīng)運而生。村鎮(zhèn)銀行作為地方性的小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)具有貼近農(nóng)民、經(jīng)營靈活、治理完善的優(yōu)勢，豐富了農(nóng)村金融的供給渠道，成為農(nóng)村金融的一股重要力量。同時，也彌補了農(nóng)村金融市場缺乏競爭性的不足。中國郵政儲蓄銀行的成立，使又一家以提供農(nóng)村金融服務(wù)為主的國有商業(yè)銀行進(jìn)軍農(nóng)村金融市場，解決了郵政儲蓄資金返回農(nóng)村的問題。同時，中央首次明確了農(nóng)業(yè)銀行“面向三農(nóng)、商業(yè)運作、整體改制、擇機(jī)上市”的改革方向。2008 年農(nóng)行股改方案獲批，農(nóng)業(yè)銀行開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的網(wǎng)點布局和服務(wù)功能建設(shè)工作。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，同時也是農(nóng)村金融的現(xiàn)代化。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中，農(nóng)村金融不是旁觀者，而是要積極改革，率先實現(xiàn)現(xiàn)代化。

4.在推進(jìn)普惠金融發(fā)展方面。我國把發(fā)展普惠金融作為國家戰(zhàn)略，制定了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃 （2016—2020 年）》，提出到2020年，建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)和保障體系，有效提高金融服務(wù)可得性，明顯增強人民群眾對金融服務(wù)的獲得感，顯著提升金融服務(wù)滿意度，滿足人民群眾日益增長的金融服務(wù)需求。要求大中型銀行設(shè)立聚焦服務(wù)小微企業(yè)、“三農(nóng)”、脫貧攻堅及大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的普惠金融事業(yè)部，提升普惠金融服務(wù)能力。并對普惠金融服務(wù)情況納入監(jiān)管評價體系，明確資本管理、不良貸款容忍度等差異化監(jiān)管要求。截至2017 年年底，五家國有商業(yè)銀行、六家股份制商業(yè)銀行、1600 多家村鎮(zhèn)銀行、17 家民營銀行設(shè)立了普惠金融事業(yè)部，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點達(dá)到22.86 萬個，個人銀行結(jié)算賬戶數(shù)量達(dá)91.69 億戶。為了提高大型商業(yè)銀行提供農(nóng)村金融服務(wù)的能力，中國農(nóng)業(yè)銀行和中國郵儲銀行分別成立了“三農(nóng)金融事業(yè)部”，成為具有較高經(jīng)營自主權(quán)、專門化的農(nóng)村金融提供者。

5.農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方面。創(chuàng)新農(nóng)村抵押擔(dān)保形式，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相適應(yīng)，推出了林權(quán)抵押貸款、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款、宅基地使用權(quán)抵押貸款、淺海灘涂承包權(quán)抵押貸款，以及訂單抵押貸款、倉庫庫存抵押貸款等種類繁多的抵押擔(dān)保形式。一些金融機(jī)構(gòu)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H，不斷創(chuàng)新抵質(zhì)押形式，推出了廠房和大型農(nóng)機(jī)具抵押、圈舍和活體畜禽抵押、動產(chǎn)質(zhì)押、倉單和應(yīng)收賬款質(zhì)押、農(nóng)業(yè)保單融資等信貸業(yè)務(wù)。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)村信用貸款，小組聯(lián)保貸款，以及擔(dān)保保證貸款等，有效避免了農(nóng)民缺少擔(dān)保抵押物的障礙。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和移動互聯(lián)及終端設(shè)備的普及，互聯(lián)網(wǎng)金融活躍了農(nóng)村小額融資市場，成為最具潛力的金融供給者。

農(nóng)村金融改革與發(fā)展取得的成效

(一)農(nóng)村金融供給得到了顯著的改善，有效支持了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。截至2018 年年末，全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款（不含票據(jù)融資）余額33 萬億元。農(nóng)村（縣及縣以下）貸款余額26.64 萬億元，農(nóng)戶貸款余額9.23 萬億元，農(nóng)業(yè)貸款余額3.94 萬億元。普惠口徑小微貸款余額8 萬億元，其中，普惠型涉農(nóng)貸款余額為5.63 萬億元，占70%。

(二)農(nóng)村金融在脫貧攻堅中發(fā)揮了積極的作用。2018 年年末，全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧小額信貸余額2488.9 億元，支持建檔立卡貧困戶641.01 萬戶。按照脫貧不脫政策的口徑統(tǒng)計，建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款余額7244 億元。扶貧開發(fā)項目貸款余額4429.13 億元。

(三)農(nóng)村金融網(wǎng)點覆蓋面得到了極大擴(kuò)展。截至2017 年年末，全國農(nóng)信社系統(tǒng)有各類法人機(jī)構(gòu)2260 個，其中農(nóng)村商業(yè)銀行1262家。截至2018 年年末，全國共組建村鎮(zhèn)銀行1621 家，覆蓋全國1286 個縣，縣域覆蓋率達(dá)70%；村鎮(zhèn)銀行整體資產(chǎn)規(guī)模約1.51 萬億元。截至2018 年年末，中國郵儲銀行有39719 個網(wǎng)點，其中縣域及以下網(wǎng)點數(shù)量27901 個，占全行網(wǎng)點數(shù)量70.25%。2009 年，以促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)金融服務(wù)均等化為核心，啟動了全國偏遠(yuǎn)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融全覆蓋工作。截至2018 年年末，全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)到了96%，全國行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率為97%?？梢灶A(yù)計，2020 年年底全面消除金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計劃將會如期完成，在有條件的行政村推動實現(xiàn)基礎(chǔ)金融服務(wù)“村村通”的計劃也將如期實現(xiàn)。

(四)市場化改革不斷深入。2013 年7月，央行全面放開金融機(jī)構(gòu)貸款利率管制，對農(nóng)村信用社貸款利率不再設(shè)立上限。2015 年10月，取消對金融機(jī)構(gòu)存款利率浮動上限。農(nóng)村金融市場已經(jīng)初步實現(xiàn)了適度競爭，農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、商業(yè)銀行的“三農(nóng)金融事業(yè)部”和“普惠金融事業(yè)部”，以及新型合作金融將在市場分層的基礎(chǔ)上展開適度競爭，將有利于活躍農(nóng)村金融市場，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新動力，提高金融機(jī)構(gòu)效率，緩解農(nóng)民貸款難、貸款貴的局面。

(五)對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的差異化監(jiān)管。2017年銀監(jiān)會發(fā)布了《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》，首次對政策性銀行建立專門監(jiān)管制度。明確農(nóng)發(fā)行主要服務(wù)國家糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。監(jiān)管部門還對涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)制定差別化的存款準(zhǔn)備金率，進(jìn)一步提高了涉農(nóng)貸款不良容忍度，涉農(nóng)貸款不良率高出自身各項貸款不良率年度目標(biāo)2 個百分點（含）以內(nèi)的，可不作為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核評價的扣分因素。

(六)政府對農(nóng)村金融的支持政策體系逐步完善。政府高度重視農(nóng)村金融的發(fā)展，建立了政府對農(nóng)村金融的支持體系，財政補貼力度不斷加大。采取多種獎勵措施，鼓勵農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)增加對“三農(nóng)”的服務(wù)，引導(dǎo)更多金融資源投向“三農(nóng)”。對涉農(nóng)貸款增量給予獎勵，對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)給予費用補貼等激勵措施。為了提高融資擔(dān)保行業(yè)的業(yè)務(wù)聚焦度、擔(dān)保能力、暢通銀擔(dān)合作、風(fēng)險分擔(dān)補償機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮政府性融資擔(dān)?；鹱饔?，2019 年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)?；鹱饔们袑嵵С中∥⑵髽I(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求政府的融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)回歸擔(dān)保主業(yè)，切實降低小微企業(yè)和“三農(nóng)”綜合融資成本，加大獎補支持力度，落實扶持政策。

農(nóng)村金融存在的問題和改革的展望

盡管我國已經(jīng)初步建立了開發(fā)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融和農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)組成的農(nóng)村金融服務(wù)體系，可以在不同層面和不同領(lǐng)域為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)，但是，農(nóng)村金融供需矛盾依然突出，貸款難、貸款貴的現(xiàn)象客觀存在。其重要的原因是：

(一)競爭性不足導(dǎo)致的金融創(chuàng)新乏力。競爭性是解決市場供給的有效途徑，沒有競爭的市場，就沒有創(chuàng)新，就不會降低成本。市場準(zhǔn)入門檻高是導(dǎo)致競爭力不足的原因，也限制了供給的增加。政策性金融主要承擔(dān)政府對農(nóng)業(yè)的支持任務(wù)，不存在競爭性。商業(yè)性金融，包括大型商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)中小商業(yè)銀行和股份制銀行，客戶的分層明顯，競爭不明顯。農(nóng)村商業(yè)銀行和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間雖有競爭，但并不充分，目前的有限競爭并沒有導(dǎo)致市場邊界的有效外延。在競爭不充分的市場環(huán)境里，金融機(jī)構(gòu)以防守為主，缺乏開拓市場的激勵，是貸款難、貸款貴的原因之一。

(二)機(jī)構(gòu)改革滯后，效率低下。農(nóng)信社改革取得了顯著的進(jìn)展，商業(yè)化改革的方向已經(jīng)非常明確，但是，改革仍有很長的路要走。農(nóng)信社改革已進(jìn)入深水區(qū)，進(jìn)一步的改革會觸動根本利益，特別是機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的改善，省聯(lián)社的定位與改革都影響農(nóng)信社的服務(wù)能力。

(三)監(jiān)管機(jī)制僵化約束了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的活力。雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管在某些方面采取了區(qū)別于商業(yè)銀行的監(jiān)管方式，但是，行政命令式的監(jiān)管和非正式的干預(yù)依然存在。雖然取消了存貸款利率管制，但是，現(xiàn)實中，金融機(jī)構(gòu)自主確定存貸款利率的權(quán)限仍然有限。農(nóng)村金融理念是落后于金融現(xiàn)代化的要求、金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性與服務(wù)能力的。

70 年來，我國已經(jīng)初步建立了與中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村金融體系。農(nóng)村改革不斷深入和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，給農(nóng)村金融改革提出了更高的要求。農(nóng)村金融要適應(yīng)農(nóng)村改革的需要，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供強有力的支持。

(一)我國農(nóng)村金融改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代化的農(nóng)村金融體系。不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村金融體系，現(xiàn)代化的農(nóng)村金融體系要與現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)。現(xiàn)代化的農(nóng)村金融體系既要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體系的現(xiàn)代化，服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，同時又要成為現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，同時也是農(nóng)村金融的現(xiàn)代化。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中，農(nóng)村金融不是旁觀者，而是要積極改革，率先實現(xiàn)現(xiàn)代化。2019 年2 月，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，該指導(dǎo)意見確立了當(dāng)前和未來一個時期我國農(nóng)村金融的定位、要求、目標(biāo)和原則。明確了農(nóng)村金融改革與發(fā)展的中長期目標(biāo)，即到2035 年，基本建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、適度競爭、有序創(chuàng)新、風(fēng)險可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，金融服務(wù)能力和水平顯著提升，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的金融需求得到有效滿足；到2050 年，現(xiàn)代農(nóng)村金融組織體系、政策體系、產(chǎn)品體系全面建立，城鄉(xiāng)金融資源配置合理有序，城鄉(xiāng)金融服務(wù)均等化全面實現(xiàn)。

(二)農(nóng)村金融改革要堅持市場化運作原則。經(jīng)過長期不懈的探索，我們已經(jīng)找到了解決農(nóng)村金融難題的鑰匙，那就是市場化運作機(jī)制。尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場機(jī)制在金融資源配置中的決定性作用，是解決金融供需矛盾的最有效途徑。農(nóng)村金融改革的原則是以市場化運作為導(dǎo)向、以機(jī)構(gòu)改革為動力、以政策扶持為引導(dǎo)、以防控風(fēng)險為底線。根據(jù)這一原則，下一步改革的重點是在繼續(xù)深化存量改革的基礎(chǔ)上，適時放開市場準(zhǔn)入，提高市場的競爭力。只有鼓勵適度競爭，才能激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力，農(nóng)民才能獲得質(zhì)優(yōu)價廉的金融服務(wù)。

(三)推動農(nóng)村金融立法工作。結(jié)合鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村改革相關(guān)法律法規(guī)的制定，要適時推動農(nóng)村金融相關(guān)法律法規(guī)的制定工作。加快《農(nóng)村金融促進(jìn)法》的立法進(jìn)程，以強化農(nóng)村金融法律保障。