加大投入，推進學(xué)前教育普惠普及
——虞永平教授訪談

◎程 晨

2018年11月7日，中共中央、國務(wù)院 《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》發(fā)布，提出至2035年，全面普及學(xué)前教育。學(xué)前教育走向普及化和普惠化是大勢所趨，同時這也提出了學(xué)前教育籌資、師資、監(jiān)管方面的一系列挑戰(zhàn)。因此，我們采訪了南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院虞永平教授，請他就學(xué)前教育走向普及、普惠的相關(guān)問題分享觀點和看法，以饗讀者。

記者：您如何看待我國學(xué)前教育走向普及、普惠的社會價值和意義？

虞永平：學(xué)前教育的受益方不只是兒童和家庭，還包括整個社會和全體公眾。走向公益普惠有質(zhì)量的學(xué)前教育提供的是超越了即時性、個體利益或個人消費的服務(wù)，它增加了社會效益，促進了兒童的發(fā)展和后繼成長，為未來國家的高質(zhì)量人力資源打下了堅實基礎(chǔ)。公益普惠的學(xué)前教育能真正滿足廣大人民群眾的現(xiàn)實需求和對美好生活的向往，切實解決廣大人民群眾關(guān)心的重大教育民生問題，努力提升廣大人民群眾的獲得感和幸福感。

另外，學(xué)前教育質(zhì)量、學(xué)前兒童的入園率與女性就業(yè)率正相關(guān)。當(dāng)今社會，越來越多的女性投身工作以減輕家庭經(jīng)濟的負擔(dān)。隨著女性就業(yè)率的上升，對學(xué)前教育的需求量呈現(xiàn)剛性增長。學(xué)前教育的普及有助于緩和父母尤其是母親工作與家庭之間的沖突，解決父母工作的后顧之憂；有助于幫助減輕家庭育兒負擔(dān)，給予婦女更多平等發(fā)展的權(quán)利，促進婦女就業(yè)、促進男女平等；有助于減少家庭處境不利因素帶給幼兒的消極影響，阻斷貧困代際傳遞；有助于構(gòu)建和諧家庭與和諧社會。

解決好入園問題和教育質(zhì)量問題，能切實提高生育意愿，使我國的人口政策真正收到實際的成效。

記者：學(xué)前教育普惠化必然要求財政投入力度的加強，那么學(xué)前教育應(yīng)該義務(wù)教育化嗎？政府投入在學(xué)前教育總支出中應(yīng)達到怎樣的水平？

虞永平：學(xué)前教育是社會公共服務(wù)，是公益事業(yè)，各級政府都擔(dān)負著對學(xué)前教育的投入責(zé)任。 《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中指出： “各級政府要將學(xué)前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算，新增教育經(jīng)費要向?qū)W前教育傾斜?！睂W(xué)前教育的投入應(yīng)該納入各級政府的經(jīng)常性財政預(yù)算，同時要加大財政性學(xué)前教育經(jīng)費占同級財政性教育經(jīng)費的比重。2015年，我國財政性學(xué)前教育經(jīng)費占教育經(jīng)費的3.88%，學(xué)前教育經(jīng)費占GDP的0.16%。這一占比是比較低的。因此，必須加大對學(xué)前教育的投入，在沒有集中性重大幼兒園建設(shè)項目的年份，確保學(xué)前教育經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的比重穩(wěn)定在7%以上，財政性學(xué)前教育經(jīng)費應(yīng)該達到基本與世界接軌的比例，確?；緦W(xué)前教育資源的有效供應(yīng)、學(xué)前教育運轉(zhuǎn)經(jīng)費的基本落實。讓投入學(xué)前教育真正成為政府的本分，讓大比例分擔(dān)成本成為政府的義務(wù)，確保學(xué)前教育投入的制度化和規(guī)范化，促進學(xué)前教育健康、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，真正有質(zhì)量地全面落實幼有所育。政府只有加強對學(xué)前教育的投入，才能確保學(xué)前教育公益普惠的基本方向，而不會成為資本的逐利場，使學(xué)前教育真正滿足大多數(shù)家庭和大多數(shù)兒童的利益和需要。

義務(wù)教育的實質(zhì)是國家依照法律的規(guī)定對適齡兒童和青少年實施的一定年限的強制教育，具有強制性、免費性、統(tǒng)一性。而學(xué)前教育公共服務(wù)體系的目標(biāo)定位是 “普惠和公益基礎(chǔ)上的普及”。學(xué)前教育正在走向普及、普惠，同時也希望隨著條件的成熟能夠不斷走向免費化，尤其對邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)的兒童首先應(yīng)該免費。義務(wù)教育是國家行為，我國各地的差異還很明顯，加上我國的財力所限，還沒有提出強制性學(xué)前教育的要求，沒有強制每個孩子入園，而是遵從自愿選擇的原則。未來學(xué)前一年實施義務(wù)教育應(yīng)該是有可能的，也是有國際先例的。

記者：政府的學(xué)前教育投入應(yīng)當(dāng)補園方還是補學(xué)生？您如何看待其中利弊？

虞永平：學(xué)前教育的發(fā)展，真正應(yīng)依靠的是政府的力量，而不是市場的力量。在學(xué)前教育發(fā)展的過程中，適當(dāng)采用市場經(jīng)濟的某些手段未嘗不可，比如按質(zhì)論價、額外的需求需要、額外的支出等等，但學(xué)前教育不能完全走向市場。因為市場是以產(chǎn)生利潤為目的的，進入市場的行業(yè)的重要特性就是生產(chǎn)性，即產(chǎn)生利潤和即刻的經(jīng)濟價值。而幼兒教育的核心價值是教育性，即促進幼兒的發(fā)展，同時也具有福利性，即解除家長的后顧之憂。這也就是說，幼兒教育不具有生產(chǎn)性。幼兒教育不應(yīng)是市場引導(dǎo)的事業(yè)，而應(yīng)該是科學(xué)、理性和法制引導(dǎo)的事業(yè)，在學(xué)前教育正在走向普及普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展的今天，更是如此。

對學(xué)前教育的投入應(yīng)當(dāng)補給幼兒園而不是補家庭，這是被世界很多政府投入方案所確認(rèn)的，與投入幼兒園相比，投入家庭的效率是相對較低的。補幼兒園也可以根據(jù)幼兒的人數(shù)來補，生均公用經(jīng)費、生均財政補貼就是直接補貼幼兒園的。因此，政府補貼給幼兒園的形式可以根據(jù)幼兒園人數(shù)、規(guī)模、水平等實際情況來落實。但是需要明確，無論采用何種方式補貼幼兒園，政府的經(jīng)費投入的重點應(yīng)該是保運行，保質(zhì)量。經(jīng)費應(yīng)主要用于改善教師收入、改善辦園條件，切實保障幼兒園有質(zhì)量的運行。

記者：政府辦園和市場辦園，您認(rèn)為應(yīng)如何結(jié)合二者的力量？

虞永平：普惠性學(xué)前教育意味著學(xué)前教育可獲得、可支付、就近便利和高質(zhì)量。這幾個特征是相互聯(lián)系，缺一不可的。其中可獲得意味著公平和公正，可支付意味著政府進行適度的成本分擔(dān)，優(yōu)質(zhì)意味著教師的待遇等運行經(jīng)費能得到充分的保證。因此，普惠性學(xué)前教育具有一系列相互聯(lián)系的綜合特征，是中國特色發(fā)展學(xué)前教育的必由之路。我國已經(jīng)提出了學(xué)前教育普惠的目標(biāo)，到2020年，全國學(xué)前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率 （公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%。廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系基本建成，學(xué)前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系基本完善。公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高其占比，到2020年全國原則上達到50%，各地可從實際出發(fā)確定具體發(fā)展目標(biāo)。積極扶持民辦園提供普惠性服務(wù)，規(guī)范營利性民辦園發(fā)展，滿足家長不同選擇性需求。

我國堅持政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。國家鼓勵社會力量辦園，加大扶持力度，引導(dǎo)社會力量更多舉辦普惠園。一方面，政府主導(dǎo)不是政府包辦，而是政府努力舉辦公辦幼兒園，同時加強對各類幼兒園的引導(dǎo)和管理，鼓勵和支持舉辦普惠性民辦園。另一方面，政府要引導(dǎo)社會力量堅持正確的辦園方向，真正辦人民滿意的教育。如果民辦園不能得到政府扶持，就難以實現(xiàn)真正意義上的普惠，更難實現(xiàn)有質(zhì)量的普惠。政府對民辦園的扶持，首先，應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，堅持普惠性民辦園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確保政府投入的合理性和有效性；其次，扶持方式是多樣的，扶持方式的選擇從幼兒園的現(xiàn)實需要出發(fā)，以促運行和保質(zhì)量為重點，注重針對性，避免避重就輕的象征性意義上的扶持；再其次，應(yīng)關(guān)注貢獻和教育質(zhì)量。

國家對公辦園和普惠性民辦園的支持政策是一貫的、明確的，但支持方式和力度不一樣。第一，從辦園性質(zhì)看，公辦園是利用財政性資金或國有資產(chǎn)舉辦的幼兒園，按照非義務(wù)教育成本分擔(dān)的原則，政府負有相應(yīng)的保障幼兒園穩(wěn)定發(fā)展和可持續(xù)運轉(zhuǎn)的責(zé)任，要不斷地加大對人財物等方面的保障力度。民辦園是國家機構(gòu)以外的社會組織或個人利用非國家財政性資金舉辦的幼兒園，舉辦者對幼兒園的運轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展負全面責(zé)任，政府依照民辦教育促進法對民辦園予以稅收優(yōu)惠及多方面支持。第二，政府對不同類型、不同性質(zhì)幼兒園的支持方式是不一樣的。對于公辦園，是保工資、保安全、保運轉(zhuǎn)、保發(fā)展；對普惠性民辦園，是通過購買服務(wù)、生均補貼、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等方式予以扶持；對其他民辦園，主要采取稅收優(yōu)惠、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等多種方式給予支持。第三，從工作重心看，目前最需要政府支持的是普惠性幼兒園，特別是農(nóng)村、偏遠貧困地區(qū)和 “三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的普惠性幼兒園。

記者：學(xué)前教育兼有教育和看護保育職能，針對后者，有專家認(rèn)為學(xué)前教育應(yīng)向 0～3歲延伸，您如何看待？

虞永平：學(xué)前教育本身就是指對0至6歲的學(xué)齡前兒童實施的教育，包括0～3歲的嬰幼兒教育和3～6歲的幼兒教育。 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》文件中指出：要重視0～3歲嬰幼兒教育。2011年 《中國兒童發(fā)展綱要 （2011-2020年）》也指出要為0～3歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導(dǎo)。0～3歲階段教育已經(jīng)引起了國家的重視，并逐漸成為社會關(guān)注的熱點。在國際上，多國把0～3歲嬰幼兒的教育作為國家的公益事業(yè)，并通過立法明確兒童早期教育的地位，對從業(yè)者做出清晰明確的任職資質(zhì)和條件規(guī)定。這些先進成熟的經(jīng)驗有助于我國的吸收與借鑒。

其實，0～3歲兒童應(yīng)該以生活照護為重點，給予兒童適當(dāng)?shù)幕顒优c游戲的機會。要避免對這個階段的兒童施行集體化、規(guī)范化的教育，避免將0～3歲兒童的照護看做是幼兒園教育的延伸，避免過多依賴機構(gòu)教育。0～3歲兒童的照護應(yīng)以家庭為重點，政府的主要職能是加強對家長育兒常識和能力的引導(dǎo)。

因此，未來0～3歲的嬰幼兒教育應(yīng)在結(jié)合我國國情、借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)該階段教育的特殊性，堅持以家庭與社區(qū)相結(jié)合的發(fā)展模式，避免市場化、資本化、集團化，尤其要避免大資本的進入，以免這個階段的教育淪為營利的工具。

記者：在新聞報道中，曾多次出現(xiàn)虐童事件，您認(rèn)為其中在規(guī)制和監(jiān)管上還存在哪些重要問題有待解決？同時在輿論中，也存在著要求幼兒園全面開放監(jiān)控的要求，您如何看待？

虞永平：全面開放監(jiān)控并不可取，這不僅會影響社會對于幼兒園及幼兒教師的基本信任，也同時存在泄露教師、兒童隱私和其他信息的風(fēng)險，從長遠來看會影響整個幼兒教師行業(yè)的專業(yè)聲譽，甚至?xí)a(chǎn)生和滋生出新的矛盾和問題的風(fēng)險，影響學(xué)前教育及師資隊伍的穩(wěn)定發(fā)展。事實上，虐童事件是個別案例，我們要相信大多數(shù)教師是熱愛兒童，愛崗敬業(yè)的。實施監(jiān)控是治標(biāo)不治本的方法，需要挖掘虐童事件背后原因予以解決，主要有以下幾個方面：其一，幼兒教師待遇情況整體低下，難以吸引優(yōu)秀青年從事幼教職業(yè)，致使整體的幼教素質(zhì)呈現(xiàn)出下移的現(xiàn)象。其二，幼兒教師資格證是幼教行業(yè)的基本門檻，目前仍有部分幼兒教師沒有持證上崗，缺乏相應(yīng)的專業(yè)訓(xùn)練，嚴(yán)格意義上并沒有達到合格的幼兒教師標(biāo)準(zhǔn)。其三，目前很多幼兒園的班額過大、幼兒數(shù)量較多，幼兒教師肩負著保育與教育的重要任務(wù)，工作強度大，容易產(chǎn)生逆反等不良情緒。其四，園所管理、考核評價方面忽視師德師風(fēng)教育，未關(guān)注幼兒教師健全人格的培養(yǎng)。

要解決問題，其一，提高幼兒教師的地位與待遇，提升幼兒教師的職業(yè)吸引力，吸納更多的優(yōu)秀青年參與幼教工作；其二，明確規(guī)定與規(guī)范幼兒教師的資質(zhì)要求與資格認(rèn)證，嚴(yán)格持證上崗，擴大合格教師的比例；其三，按照國家的要求配備兩教一保，將班額控制在正常范圍內(nèi)，避免班額過大；其四，落實相關(guān)法規(guī)、政策的精神，加強幼兒園管理，關(guān)注師德師風(fēng)教育，避免虐童事件的再次發(fā)生。

記者：面對普惠化的要求，我國的學(xué)前教育師資培養(yǎng)還存在哪些重要的不足？您認(rèn)為予以加強的關(guān)鍵主要有哪些？

虞永平：由于幼兒園教師的地位待遇問題沒有得到充分落實，幼兒園教師的職業(yè)吸引力較低，很多優(yōu)秀的青年缺乏從業(yè)意愿，進而引發(fā)一系列的相關(guān)問題：一是數(shù)量不足、師資缺口大，我國目前的幼兒園教師缺口已達到 52萬，未能滿足事業(yè)發(fā)展的師資需求。二是結(jié)構(gòu)不優(yōu)、水平不高。目前的幼兒教師隊伍中職?？茖哟谓處煴壤^高，其每年招生的比例已達到學(xué)前教育整體招生比例的60%，學(xué)歷層次整體不高，專業(yè)吸引力差，生源質(zhì)量缺乏保障。三是專業(yè)課程體系仍有待改善，專業(yè)課程內(nèi)容脫離實踐，尤其缺乏對與實踐工作相關(guān)的專業(yè)能力培養(yǎng)，如觀察分析能力、談話能力、教育評價能力等方面。

解決：其一，未來應(yīng)根據(jù)基本普及學(xué)前教育的目標(biāo)，擴大招生規(guī)模，補齊師資缺口，滿足適齡兒童數(shù)的入學(xué)需求。其二，加強多樣化、多層次的幼兒園教師培養(yǎng)刻不容緩。完善師資培養(yǎng)體系，制定學(xué)前教育專業(yè)培養(yǎng)規(guī)劃，并體現(xiàn)師資培養(yǎng)的多層次性，規(guī)劃能夠滿足不同需求的?？啤⒈究?、研究生等學(xué)歷層次的培養(yǎng)體系。其三，加強幼兒師資培養(yǎng)課程改革的力度，創(chuàng)新培養(yǎng)模式，提高師資培養(yǎng)的專業(yè)化水平。加強課程內(nèi)容與社會實踐需求相聯(lián)系，注重實習(xí)實訓(xùn)，增強保教能力，促使幼兒教師更快、更好地適應(yīng)未來的教育工作。最后，也是最根本的是提高幼兒園教師的地位和待遇，增加幼兒園教師的職業(yè)吸引力，讓更多的優(yōu)秀青年投身幼兒園教育事業(yè)。