如何為基層減負

文_李克軍

去年10 月9 日，中 共中央辦公廳下發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》。今年3月12 日，中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，并決定將2019 年作為“基層減負年”。

中央連續(xù)發(fā)文，表明高層非常重視基層負擔較重這個問題。特別是中辦的通知，提出了“發(fā)給縣級以下的文件、召開的會議減少30%～50%”和“對縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學校的督查檢查考核事項減少50%以上”的硬杠杠，更釋放出令人欣慰的信號。我們有理由相信，在自上而下的督促下，“為基層減負”肯定能收到一定成效。

不過，也有基層干部擔心，形式主義和官僚主義會出現(xiàn)“新變異”，“比如，按要求督查和檢查考核雖然減少了，但上級改成了調(diào)研，到基層轉(zhuǎn)一圈，比臺賬，查資料，最后形成所謂的調(diào)研報告，仍是給基層通報，排名，建議追責，基層仍苦不堪言。”我認為，基層干部的擔心不是多余的。

基層負擔重由來已久

眾所周知，我黨多年來一直在通過各種辦法反對官僚主義和形式主義。本世紀以來，幾次思想教育活動中，都涉及會議文件多、檢查評比多的問題，并進行過多次清理整頓。但是在一些地方，基層負擔問題不但沒有減少，而且隨著政績考核制度的強化，數(shù)量越來越多，強度越來越大。

某省2005 年對各市地的考核指標為31 項，2007 年增加到51項。市對縣、縣對鄉(xiāng)的考核，一般都設(shè)計了30～60 項指標；執(zhí)評單位，包括紀檢、組織、宣傳、統(tǒng)計、財政、經(jīng)貿(mào)、教育、計劃生育、勞動保障等20 多個部門，有的地方多達30 個部門。有些考評項目，執(zhí)評單位又做了分解，細化出若干子項目，分數(shù)最少的只有0.2 分?？己藢ο?，已經(jīng)延伸到村級“兩委”和社區(qū)自治組織。有些地方為強化考核力度，不但要層層簽訂綜合考評的“大責任狀”，還要簽訂幾十份單項責任狀，實現(xiàn)“一票否決制”。

針對“一票否決”過多過濫的問題，早在2006 年11 月，河南省委、省政府就出臺文件，要求對涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一票否決”和檢查評比達標項目進行全面清理，以減輕基層和群眾負擔，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。截至2018 年年底，新疆、江西等多個?。▍^(qū)）也相繼決定，全面清理、規(guī)范和控制“一票否決”事項，為基層減輕負擔。

但是，就在緊鑼密鼓的“清理”中，不少地方的“一票否決制”像滾雪球一樣，不斷向招商引資、信訪控制等各領(lǐng)域擴展。

特別是在扶貧工作領(lǐng)域，2016 年10 月中旬，國務(wù)院扶貧辦專門下發(fā)了“解決扶貧工作中形式主義等問題”的文件。但剛過一個多月，“表格漫天飛”的鬧劇就上演了。據(jù)《人民日報》《經(jīng)濟日報》等媒體披露：有的村“一天就填了48 份表格”；有的村“上百個脫貧戶的表格，加起來數(shù)百張、上千個填寫項”。

半年后的2017 年7 月3 日，中央領(lǐng)導(dǎo)在中紀委召開的扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀問責工作電視電話會上強調(diào)，“堅決糾正以形式主義、官僚主義對待扶貧工作、做表面文章的問題”。7 月24 日，國務(wù)院扶貧辦發(fā)出《關(guān)于進一步克服形式主義減輕基層負擔的通知》，提出“減少填表報數(shù)、規(guī)范統(tǒng)計報表制度”和“減少檢查考評”等具體要求。

針對愈演愈烈的形式主義，中央再次發(fā)聲。2018 年9 月25 日，中央紀委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實習近平總書記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》，要求各級紀檢監(jiān)察機關(guān)，積極推動和督促黨委（黨組）履行主體責任，重點整治四個方面十二類突出問題。10 月9 日，中辦印發(fā)了本文開頭提到的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》。

可就在中辦通知發(fā)出后不久，南方某縣一個副局長，因為晚上在家洗澡而沒有及時接聽省扶貧攻堅巡查組的電話，受到縣紀委給予的黨內(nèi)警告處分。盡管事后在輿論壓力下，縣委承擔責任，取消了這個處分，但可以看出，縣委背后那個“省督查組”的“權(quán)威”大到不講道理的程度。

頑癥難除源于壓力型領(lǐng)導(dǎo)體制

翻檢一波又一波抨擊官僚主義、形式主義的文章，你會發(fā)現(xiàn)：前些年的批評矛頭，多指向出現(xiàn)問題的“一些地方”或基層干部。這幾年有了很大進步，強調(diào)“問題在基層，風源在上頭”。但對“上級”或“某些部門”的批評，卻主要集中在思想觀念和工作作風上。諸如某些部門向下推卸責任，布置任務(wù)“過急”“心血來潮”“憑空想象”“重痕跡輕實績”；“某些領(lǐng)導(dǎo)”到基層調(diào)研“來去匆匆”“只看表面”“能力不濟”“照抄照轉(zhuǎn)”，等等。

這些批評當然都很正確，但正如俞可平先生所說，“一個魚塘，有幾條魚死，那可能是魚本身的問題；若有成片的魚死亡，那必定是魚塘的水有問題了”。大量事實表明，官僚主義、形式主義的頑癥久治不愈，主要根源在于“壓力型”領(lǐng)導(dǎo)體制。

“壓力型體制”這個概念是中共中央編譯局榮敬本、俞可平等幾位教授在20 世紀90 年代中期提出來的，后來得到政學兩界認可并在治理體制改革研究中被廣泛應(yīng)用。它生動地揭示了一項具體決策在執(zhí)行過程中，是如何被層層放大要求，提高指標，在動員行政資源，提升行政效率的同時，誘發(fā)執(zhí)行者行為失當，甚至為了實現(xiàn)上級要求而與行政對象產(chǎn)生沖突或與決策目標背道而馳的過程。

“壓力型”體制的一個重要特征是層層“對上負責”。下級對上級的任何要求、指令，都要表示完全擁護，很少說“不”；對于脫離實際的高指標，也不得不硬著頭皮接受。結(jié)果，虛與委蛇，甚至弄虛作假成為下級應(yīng)對上級的常態(tài)；上級為了取信于民，就要通過督查、巡視手段來糾正下級的虛浮作風。結(jié)果，勢必形成“高指標——虛浮——高壓督查——更虛浮”的惡性循環(huán)?！耙皇指咧笜?，一手烏紗帽”，是基層干部對這種治理手段的形象描述。

改革開放以來，我國經(jīng)濟生活、社會生活發(fā)生了天翻地覆的變化，行政管理體制和政治體制方面也相應(yīng)進行了一定程度的改革。但由于種種原因，“壓力型”體制與“全控型”領(lǐng)導(dǎo)方式仍在諸多工作領(lǐng)域表現(xiàn)出來。上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和各部門不斷提出一些“高”“嚴”“全”“美”的要求和任務(wù)，像傾盆大雨一樣壓給基層。當發(fā)現(xiàn)落實效果不佳時，不是采取降壓減負的辦法去釜底抽薪，而是沿襲強化督查、考核問責、集中整治的老辦法，繼續(xù)向上集中權(quán)力、向下施加壓力。結(jié)果往往是南轅北轍。由于民眾意愿和利益表達渠道還不完善，一些基層干部和熟悉基層的地方官員又不愿意冒險“犯上”，“說破”真相，所以，某些“民生工程”或“民心工程”僅僅是上級領(lǐng)導(dǎo)的一廂情愿。到基層，往往演變成脫離群眾的“自拉自唱”，有時還要強拉群眾“登臺”“演戲”，變成了擾民工程。

部門權(quán)力（利）剛性化，使督查考核、“一票否決”難以有效控制。我國各級黨委政府發(fā)出的指令，有些是通過某一職能部門醞釀提出來的，指令發(fā)出后，又要通過這個職能部門去跟蹤落實和督查問責。管理各項“重點工作”的職能部門，往往極盡所能地爭取對相關(guān)工作的話語權(quán)、管理權(quán)和裁判權(quán)；同時，千方百計地推卸服務(wù)和監(jiān)管責任。他們不但不愿放棄已經(jīng)“制造”出的檢查考核、達標競賽和“一票否決”項目，而且還要尋找各種機會，制造新的檢查考核項目。

推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

雖然“壓力型”和“全控型”領(lǐng)導(dǎo)體制弊端多多，黨的十八屆三中全會關(guān)于“治理現(xiàn)代化”的目標也很明確，但領(lǐng)導(dǎo)體制改革、治理體制轉(zhuǎn)型卻是個非常復(fù)雜、非常艱難的課題。很明顯，基層和地方官員選拔任用的民主化、政府權(quán)力運行的法治化及城鄉(xiāng)社區(qū)的充分自治、民間組織的發(fā)育，既是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，也是治理轉(zhuǎn)型的必要“條件”。如果這些“條件”差得太多，“轉(zhuǎn)型”可能帶來難以承受的風險。這里，面臨著諸多的“兩難選擇”。

比如，在民眾有序參與缺失、公共權(quán)力制約乏力的情況下，上級如果不強化巡視（巡察）監(jiān)督，地方官員濫用權(quán)力貪污腐敗的問題就難以遏制；如果不強化自上而下的督查、巡查、檢查、考評，懶惰渙散、敷衍塞責、回避矛盾、缺少作為等官僚主義積習就難以革除。但實踐證明，這些帶有“人治”和“壓力型”體制色彩的手段，往往使權(quán)力更加向上級和某些強勢部門集中，使基層民主和自治的發(fā)育空間受到擠壓，從而導(dǎo)致“用形式主義反對形式主義，用形式主義應(yīng)付官僚主義”的惡性循環(huán)。

當下之計，應(yīng)堅持標本兼治，在認真落實中辦通知，大幅度壓縮會議文件、督查檢查考核項目的同時，以壯士斷腕的勇氣和謹慎漸進的步伐，以黨的十八屆三中全會提出的治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，以民主法治、基層自治為著力點，推進治理轉(zhuǎn)型。

應(yīng)改善政績考核機制，減少考核項目和頻率，并減少對村級“兩委”和城鎮(zhèn)社區(qū)組織的目標考核；減少弊端叢生的“一票否決”，為基層干部降壓減負。

應(yīng)在縣鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進一步放開“村官”的競爭性選舉，并搞好“鄉(xiāng)官”直選的試點和推廣，擴大縣級領(lǐng)導(dǎo)班子選任工作中的民主，逐步實現(xiàn)習近平總書記提出的“權(quán)為民所賦”的目標。

應(yīng)進一步健全人民代表大會制度，發(fā)揮人大權(quán)力機關(guān)的作用；全面落實村民自治和社區(qū)自治，“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，加快建立多元化開放型的社會監(jiān)督體系。

我們有理由相信，在黨的十八屆三中全會、四中全會和十九大精神指引下，治理轉(zhuǎn)型的目標一定會逐步實現(xiàn)，會議、文件及督查考評過多過濫等官僚主義、形式主義的頑癥一定能夠逐步治愈。