推進(jìn)監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸的實(shí)踐與思考

◎ 澤州縣委常委、紀(jì)委書記、監(jiān)委主任 張建中

如何把監(jiān)督觸角延伸到鄉(xiāng)村，把法定監(jiān)察對象全部納入監(jiān)督范圍，使群眾身邊的公權(quán)力和公職人員受到嚴(yán)密監(jiān)督，是全面貫徹監(jiān)察法、打通監(jiān)察監(jiān)督“最后一公里”、確保監(jiān)察全覆蓋的重要課題。近期，我就監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸工作進(jìn)行了專題調(diào)研。

澤州縣推進(jìn)監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸概況

2016 年10 月以來，我縣堅持把監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作作為首要政治任務(wù)，縣委、縣紀(jì)委主動扛起政治責(zé)任，認(rèn)真貫徹落實(shí)省、市試點(diǎn)工作小組的安排部署，按照既定的“時間表”“路線圖”，精心組織，強(qiáng)化措施，壓實(shí)責(zé)任，全縣監(jiān)察監(jiān)督工作有力、有效、有序推進(jìn)。通過改革，不僅有效解決了過去行政監(jiān)察覆蓋面過窄的問題，還填補(bǔ)了黨內(nèi)監(jiān)督的盲區(qū)，把不適用執(zhí)行黨的紀(jì)律和原有行政監(jiān)察法的公職人員納入了自我監(jiān)督視野，全縣基本實(shí)現(xiàn)了對行使公權(quán)力公職人員的監(jiān)察全覆蓋。但在推進(jìn)改革的進(jìn)程中，我縣監(jiān)察對象總數(shù)從改革前的4551 人上升到13336 人，新增8785 人，其中農(nóng)村群眾自治組織監(jiān)察對象5618 人，占新增監(jiān)察對象的63.9%。而我們農(nóng)村的監(jiān)察人員僅有34 名，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2 名。針對鄉(xiāng)村監(jiān)察對象數(shù)量大，但監(jiān)察監(jiān)督力量相對薄弱的狀況，如何把監(jiān)督觸角延伸到基層農(nóng)村，把法定監(jiān)察對象全部納入監(jiān)督范圍，使群眾身邊的公權(quán)力和公職人員受到嚴(yán)密監(jiān)督，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全面貫徹監(jiān)察法、打通監(jiān)察監(jiān)督“最后一公里”、確保監(jiān)察全覆蓋的重要課題，也是貫徹落實(shí)黨中央決策部署和習(xí)近平總書記視察山西重要講話精神的具體實(shí)踐。

從2018 年3 月起，經(jīng)過半年左右時間的調(diào)查研究，我們確定了把村務(wù)監(jiān)督委員會成員作為村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員（信息員）、以“一冊兩表三臺賬”為機(jī)制的村級監(jiān)察監(jiān)督模式，印發(fā)了《中共澤州縣委辦公室關(guān)于推進(jìn)監(jiān)察監(jiān)督向村級延伸的工作意見》，并在全縣17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面鋪開了改革試點(diǎn)工作。通過嚴(yán)把政治素質(zhì)關(guān)、履職能力關(guān)和群眾基礎(chǔ)關(guān)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委（監(jiān)察員）審核、縣監(jiān)委備案，全縣共產(chǎn)生了596 名村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員、1222 名村級監(jiān)察信息員，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員開展工作，組成鄉(xiāng)村監(jiān)督不可或缺的兩支隊伍。但經(jīng)過一年半時間的探索和實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察員在查辦一般職務(wù)違法案件中還存在立案處分主體缺失、職責(zé)權(quán)限不明、組織保障缺乏等問題，嚴(yán)重影響了監(jiān)察監(jiān)督作用的發(fā)揮。為了徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察“空白頁”，經(jīng)過深入探索，我們于2019 年9 月研究制定出臺了《澤州縣監(jiān)察委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察室工作方案》，由縣監(jiān)察委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察室，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委合署辦公，統(tǒng)一加掛“澤州縣監(jiān)察委員會派出××鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）監(jiān)察室”的牌子。監(jiān)察室設(shè)主任1 名，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記兼任；副主任1 名，由現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員擔(dān)任；專職監(jiān)察干事2 名，并明確規(guī)范了派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室的職責(zé)權(quán)限，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和監(jiān)督執(zhí)法職能向鄉(xiāng)村基層的有效延伸。

同時在此次調(diào)研中我還發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在監(jiān)察體制改革方面也努力進(jìn)行了一些積極有益的探索，不斷推動村務(wù)監(jiān)督從事后監(jiān)督漸次向事中監(jiān)督、事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變，不斷確保村民的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。川底鄉(xiāng)針對村級財務(wù)公開不詳細(xì)的情況，借助移動互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村的普及，推行財務(wù)公開二維碼，將全鄉(xiāng)每個行政村所有涉及收入支出的原始票據(jù)均制作成二維碼，定期張貼在村委會財務(wù)公開欄等顯著位置進(jìn)行公示，接受群眾的監(jiān)督。財務(wù)公開二維碼的探索推行，不僅實(shí)現(xiàn)了從“墻上”到“網(wǎng)上”的轉(zhuǎn)變，暢通了外出務(wù)工村民參與村務(wù)渠道，讓基層小微權(quán)力得到公開透明監(jiān)督，也激發(fā)了群眾參與村務(wù)、監(jiān)督村務(wù)的熱情，增強(qiáng)了村民自治的實(shí)效性。大東溝鎮(zhèn)把整治農(nóng)村大操大辦紅白喜事陳風(fēng)陋習(xí)作為村級監(jiān)察的一個抓手，將凈化農(nóng)村民俗風(fēng)氣、嚴(yán)禁濫辦酒席納入村規(guī)民約，規(guī)范操辦紅白喜事申報審批程序，統(tǒng)一辦事用煙用酒標(biāo)準(zhǔn)，并通過宣傳讓干部群眾知道什么酒席可以辦、什么酒席不能辦，有效治理了農(nóng)村辦理紅白喜事鋪張浪費(fèi)、盲目攀比的不正之風(fēng)。

今年1 至9 月份，全縣各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共收到信訪舉報件753 件次，同比下降15%；新發(fā)生基礎(chǔ)量168 件，同比下降9.2%。共處置各類問題線索645 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室處置261件，占40.5%）；談話函詢371 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室168 件,占45.3%），轉(zhuǎn)初核19 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室10 件，占52.6%）；初步核實(shí)421 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室108 件，占25.7%）；立案182 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室66 件，占36.3%）；結(jié)案134 件（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室44 件，占32.8%）；給予組織處理223 人次（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室55 人次，占24.7%）；給予黨紀(jì)政務(wù)處分122人（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室44人，占36.1%）；運(yùn)用四種形態(tài)處置597 人次（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室236 人次，占39.5%）；留置7人；移送司法審查起訴8 人。可以說，在持續(xù)深化監(jiān)察體制改革和推進(jìn)監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸的探索實(shí)踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室查辦案件的數(shù)量和質(zhì)量逐步實(shí)現(xiàn)了雙提升，鄉(xiāng)村兩級監(jiān)察隊伍發(fā)揮的探頭和尖兵作用日益凸顯。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問題

相對于“遠(yuǎn)在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”的“蠅貪”感受更為真切，應(yīng)該說農(nóng)村基層是反腐敗斗爭的重要戰(zhàn)場，農(nóng)村基層“蒼蠅”群體的數(shù)量相比“老虎”更為巨大，傳播力更強(qiáng)，危害面更廣、更深。從我縣信訪舉報的實(shí)際情況看，今年1 至9 月份信訪舉報件和新發(fā)生基礎(chǔ)量都比去年同期有所下降，其中涉及農(nóng)村干部的新發(fā)生基礎(chǔ)量也從去年同期的62.2%下降到了59%，但依然在高位運(yùn)行，說明群眾身邊腐敗問題依然易發(fā)多發(fā)，也說明我縣農(nóng)村基層在落實(shí)監(jiān)察監(jiān)督工作中還任重道遠(yuǎn)。深入分析，主要有五個方面的問題：一是職責(zé)定位不精準(zhǔn)。在調(diào)研中我發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室干部和村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員缺乏對自身監(jiān)督身份的認(rèn)同感。有的認(rèn)為自己只是在同級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下工作，對監(jiān)察邊界把握和尺度拿捏不到位，存在履職“兩張皮”的現(xiàn)象；有的村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員不能正確把握和行使監(jiān)督權(quán)，存在假公濟(jì)私、優(yōu)親厚友等問題。二是能力素質(zhì)不適應(yīng)。很多新任監(jiān)察干部由于長期從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)、林業(yè)、水利、婦聯(lián)等工作，對監(jiān)察監(jiān)督工作還缺乏認(rèn)識、缺乏方法、缺乏創(chuàng)新；一些監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員由于自身文化和業(yè)務(wù)素質(zhì)低，對村經(jīng)濟(jì)財務(wù)、政策精神、集體項目等重大事項不甚了解，對監(jiān)督什么、如何監(jiān)督無從下手，只知簽字蓋章，監(jiān)督有名無實(shí)。三是群眾認(rèn)同感不強(qiáng)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室和村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員的信任度不夠，認(rèn)為鄉(xiāng)、村兩級干部沒有能力解決問題，遇到一些矛盾問題不知道該找誰反映、如何反映，往往是越級向縣級以上紀(jì)檢監(jiān)察部門反映，這也是造成當(dāng)前信訪量居高不下的一個重要因素。四是“兩個責(zé)任”落實(shí)不到位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的黨組織書記“只掛帥、不出征”，認(rèn)為發(fā)幾份文件、開幾次會議、簽幾份責(zé)任書就可以了，對監(jiān)察監(jiān)督工作“騰挪閃拖繞”，避重就輕,上推下卸；有的監(jiān)察干部責(zé)任意識淡化，既不想得罪領(lǐng)導(dǎo)，又怕同志們和鄉(xiāng)親們埋怨，工作起來躡手躡腳。五是監(jiān)督成效不明顯。由于上述原因，我們的監(jiān)察監(jiān)督工作在基層依然存在薄弱環(huán)節(jié)，對一些重大事項、項目資金等的監(jiān)督仍然存在寬松軟。如下村鎮(zhèn)某村村委原主任張某利用職務(wù)上便利，在執(zhí)行低保政策中違規(guī)操作、優(yōu)親厚友，違規(guī)坐支集體資金，挪用18.5 萬元集體資金用于他人歸還貸款，2018 年12 月18 日，張某涉嫌犯罪問題被移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，2019 年4 月17 日，張某被判處有期徒刑6 個月。對這起違紀(jì)案件的查辦，反映出在鄉(xiāng)村財務(wù)賬目的管理中，有的項目資金雖由村里的支書、主任、會計、村務(wù)監(jiān)督委員會主任，鎮(zhèn)里的包村干部、包片領(lǐng)導(dǎo)、三資中心會計、中心總會計、中心總審核、分管領(lǐng)導(dǎo)層層把關(guān)，但由于監(jiān)督虛位、錯位或缺位，還是有被虛報冒領(lǐng)或挪用的廉政風(fēng)險隱患。

對推進(jìn)監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸的幾點(diǎn)思考

培訓(xùn)教育需要再深化。為了確保理論學(xué)習(xí)有收獲、思想政治受洗禮、改革工作見成效，我們將進(jìn)一步加大宣傳教育和培訓(xùn)培養(yǎng)的力度。要堅持分類培訓(xùn)，定制“培訓(xùn)菜單”，注重按需施策，以紀(jì)檢監(jiān)察干部實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)的弱項、短板為切入口，精心組織案例式、研討式、答疑式、互動式等多種培訓(xùn)課程。要實(shí)行訓(xùn)戰(zhàn)結(jié)合，傳授“實(shí)戰(zhàn)功夫”，通過交叉辦案、聯(lián)合辦案、提級辦案、指定辦案等方式，有計劃地組織業(yè)務(wù)不熟、不精的人員參與到紀(jì)律審查、監(jiān)察調(diào)查工作中。要延伸培訓(xùn)觸角，打通“神經(jīng)末梢”，針對黨紀(jì)條規(guī)、法律法規(guī)、監(jiān)察監(jiān)督向基層延伸部署要求以及如何圍繞“一冊兩本三臺賬”正確履職等，對全縣1818 名村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)（信息）員進(jìn)行有針對性的政策講解和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進(jìn)一步發(fā)揮好村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員的探頭作用。

制度體系需要再完善。要圍繞監(jiān)察監(jiān)督職能作用發(fā)揮，抓好制度建設(shè)，為全面推進(jìn)監(jiān)察職能向基層延伸提供堅強(qiáng)制度保障。要出臺縣級監(jiān)委對派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室日常管理制度，對做好各類監(jiān)察文件的收發(fā)、辦理、保管、歸檔和案件卷宗保管，制定年度工作計劃、工作總結(jié)，建立和規(guī)范監(jiān)察工作情況的記錄登記，保存工作資料等方面作出具體規(guī)定。要出臺對派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室的考核制度，從考核原則、考核內(nèi)容、考核方式、考核程序以及考評結(jié)果運(yùn)用、業(yè)績評定、獎勵懲處等方面進(jìn)行規(guī)范，確保監(jiān)察監(jiān)督執(zhí)法各項工作任務(wù)的落實(shí)，督促派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室認(rèn)真履行監(jiān)察職責(zé)。要建立村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員工作例會制度，每月28 日由鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員組織召開村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員工作例會，定期收集線索、聽取匯報、交流經(jīng)驗(yàn)、答疑釋惑。要在實(shí)踐中不斷完善監(jiān)察機(jī)構(gòu)對派出它的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的相關(guān)機(jī)制，出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室職責(zé)權(quán)限制度、保密制度、回避制度、信訪接待工作制度、列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府有關(guān)會議制度等，確保目標(biāo)更明確，方向更明晰，行為更規(guī)范。

包聯(lián)指導(dǎo)需要再強(qiáng)化?？h紀(jì)委監(jiān)委要定期監(jiān)督檢查派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室建設(shè)工作及運(yùn)行情況，對標(biāo)要求、全面督查、找準(zhǔn)定位、發(fā)現(xiàn)問題、補(bǔ)齊短板、糾正偏差。要堅持條塊結(jié)合、協(xié)調(diào)聯(lián)動原則，以4個監(jiān)督檢查室所聯(lián)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，把全縣17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分成4 個聯(lián)片辦案區(qū)，成立4 個由縣紀(jì)委監(jiān)委分管常委（委員）分別任組長的聯(lián)片辦案協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)4 個片區(qū)協(xié)作辦案的督促指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)工作。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍內(nèi)的案件因礙于情面不便查處、因人員和能力不足不好查處、因涉及對象管轄權(quán)限問題不能查處的，經(jīng)聯(lián)片辦案協(xié)調(diào)小組協(xié)調(diào)，采取交叉辦案、聯(lián)合辦案、提級辦案、指定辦案等方式，加大案件查辦力度。協(xié)調(diào)小組每月要聽取一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)片辦案區(qū)的工作匯報，總結(jié)當(dāng)月工作，安排下月工作，從而有效彌補(bǔ)基層監(jiān)督力量不足的短板。

方式方法需要再創(chuàng)新。要結(jié)合農(nóng)村基層工作實(shí)際，注重增強(qiáng)程序性操作性規(guī)定，與時俱進(jìn)探索全程可控的高效監(jiān)督模式。下一步，我們將針對形式主義官僚主義和干部“庸懶散拖奢”等頑疾，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察室建立完善“三個清單”（即監(jiān)督對象清單，重點(diǎn)崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)廉政風(fēng)險點(diǎn)清單，承擔(dān)年度重點(diǎn)工作、重大工程項目責(zé)任清單），一方面對所有行使公權(quán)力的監(jiān)察對象開展全方位、多層次、常態(tài)化監(jiān)督；另一方面針對權(quán)力運(yùn)行中的風(fēng)險和監(jiān)督管理中的薄弱環(huán)節(jié)，主動預(yù)防，超前預(yù)防，推動關(guān)口前移，從源頭上預(yù)防腐?。煌瑫r也督促廣大干部擔(dān)當(dāng)作為，不斷提高服務(wù)群眾、服務(wù)基層、服務(wù)發(fā)展的意識和水平。針對村級監(jiān)督流于形式、形同虛設(shè)的問題，要通過創(chuàng)新監(jiān)督方式來保障村民的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)。我們將借助移動互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村的普及，通過人手一臺智能機(jī)，人手一個微信號，組織村一級建起“三個微信群”（即全體黨員“審議群”、村民代表“決議群”、一戶一代表“公示群”）。通過將村民、村黨員干部、村級監(jiān)察聯(lián)絡(luò)（信息）員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員納入一個“朋友圈”，暢通了外出務(wù)工村民參與村務(wù)監(jiān)督渠道，既實(shí)現(xiàn)對村級小微權(quán)力進(jìn)行全程、實(shí)時、無縫的數(shù)字化監(jiān)督，也激發(fā)了群眾參與村務(wù)、監(jiān)督村務(wù)的熱情。

“兩個責(zé)任”需要再壓實(shí)。一是壓實(shí)主體責(zé)任。要督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委正確履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加大對派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室工作的支持力度。明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是推進(jìn)改革的“第一責(zé)任人”，對監(jiān)察全覆蓋改革承擔(dān)牽頭抓總的引領(lǐng)作用，同時把監(jiān)察職能延伸工作納入黨委主體責(zé)任考核指標(biāo)。二是壓緊監(jiān)督責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委多請示多匯報，當(dāng)好黨委的參謀助手，協(xié)助黨委加快推進(jìn)改革；同時加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，把政策吃準(zhǔn)吃透，在政策允許范圍內(nèi)，拿出務(wù)實(shí)有效的舉措助推改革。三是強(qiáng)化考核問責(zé)。注重考核結(jié)果的運(yùn)用，對推進(jìn)不力、“三轉(zhuǎn)”不到位、不擔(dān)當(dāng)不作為的單位和個人，該約談的約談，該問責(zé)的問責(zé)，以嚴(yán)格監(jiān)督檢查倒逼責(zé)任落實(shí)；對優(yōu)秀的干部，積極向組織推薦重用，激發(fā)基層監(jiān)察干部履職盡責(zé)的積極性和主動性。