當(dāng)代中國(guó)媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系發(fā)展的障礙及其突破

肖生福 曾冬冬

當(dāng)代中國(guó)媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系發(fā)展的障礙及其突破

肖生福 曾冬冬

（廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

在現(xiàn)代民主社會(huì)，媒體、民意與公共決策的良性互動(dòng)，有利于提高公共決策的科學(xué)化與民主化水平，這也成為民主政治的重要象征。當(dāng)前我國(guó)媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系在發(fā)展的同時(shí)，也面臨諸多現(xiàn)實(shí)障礙，主要包括互動(dòng)主體的互動(dòng)意愿不強(qiáng)、互動(dòng)信息的不對(duì)稱、互動(dòng)議題的局限性以及互動(dòng)機(jī)制的不健全，等等，要突破上述障礙，則應(yīng)從互動(dòng)意愿的加強(qiáng)、互動(dòng)信息的公開(kāi)與平衡、互動(dòng)議題的完善和互動(dòng)機(jī)制的優(yōu)化來(lái)促進(jìn)我國(guó)媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)關(guān)系發(fā)展。

媒體；民意；公共決策；政府回應(yīng)；互動(dòng)關(guān)系

一、問(wèn)題的提出

在現(xiàn)代社會(huì)，媒體、民意與公共決策的良性互動(dòng)是民主政治的重要象征。媒體通常被視為“社會(huì)公器”，具有傳播社會(huì)信息、引導(dǎo)公眾輿論和監(jiān)督政治權(quán)力等三大功能；民意是社會(huì)公共利益的聚合，對(duì)公共決策具有重要影響；公共決策吸納民意，能夠提高決策質(zhì)量和公眾對(duì)決策的認(rèn)可度。現(xiàn)代民主政治理論認(rèn)為，只有將民意作為公共政策制定的邏輯起點(diǎn)，才能對(duì)公共政策過(guò)程起到指針和監(jiān)督的作用，也才能保證合民意性的公共政策從政策系統(tǒng)輸出，使公共政策走向公平與正義[1]。誠(chéng)然，在一個(gè)媒體占據(jù)信息交流中心地位的現(xiàn)代社會(huì)，民意的表達(dá)與聚合在大多數(shù)時(shí)候離不開(kāi)媒體的參與。媒體在公共決策中之所以占據(jù)重要地位，有學(xué)者認(rèn)為：“一方面它是潛在利益訴求的催化劑，微弱的利益訴求經(jīng)過(guò)大眾傳媒的渲染會(huì)成為響亮的呼聲，甚至?xí)|發(fā)為行動(dòng)，引起公眾及政策制定主體的注意；另一方面，大眾傳媒作為信息傳播的有效工具，具有議程設(shè)置的功能、‘沉默的螺旋’等傳播效果，是實(shí)現(xiàn)各種利益主體互動(dòng)的重要工具?！盵2]因此，我們討論民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系時(shí)不得不引入媒體，由此就引出媒體、民意與公共決策的互動(dòng)關(guān)系。

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著國(guó)家與媒體、公眾與媒體關(guān)系的變化，我國(guó)媒體、民意與公共決策三者之間也形成了一定程度的互動(dòng)。例如，《南方周末》啟動(dòng)并主導(dǎo)的電信資費(fèi)問(wèn)題大討論，成功推動(dòng)了電話初裝費(fèi)政策的調(diào)整與終止；《南方都市報(bào)》首先對(duì)“孫志剛事件”的報(bào)道引發(fā)了全國(guó)媒體討論，推動(dòng)了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除及新的政策出臺(tái)，成為民意通過(guò)媒體推動(dòng)政府議程設(shè)置的典型案例；類似的案例還有廈門市民反對(duì)PX項(xiàng)目事件、廣州市番禺居民反對(duì)垃圾焚燒處理廠項(xiàng)目選址事件等環(huán)境議題，都體現(xiàn)了媒體、民意對(duì)公共決策的影響，并被譽(yù)為是“民意的勝利”。然而，通過(guò)這些案例我們也可以從中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展還存在諸多障礙，尚未形成三者的良性互動(dòng)關(guān)系。因此，如何破解媒體、民意與公共決策之間的互動(dòng)障礙，促進(jìn)三者之間的良性互動(dòng)，形成三者之間的長(zhǎng)效互動(dòng)格局，理應(yīng)成為媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系研究的重要課題。

二、媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系發(fā)展的主要障礙

所謂媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系，是指媒體、公眾、公共決策主體（主要指政府）在某一特定時(shí)間內(nèi)針對(duì)某一公共政策議程設(shè)置、政策方案規(guī)劃制定、政策執(zhí)行、政策調(diào)整和政策終結(jié)等議題展開(kāi)對(duì)話與溝通而形成的相互聯(lián)系與相互作用的關(guān)系。媒體、民意與公共決策的良性互動(dòng)關(guān)系能否形成，取決于各主體之間的互動(dòng)關(guān)系和相互作用，媒體、公眾與政府任何一方的缺位，都有可能導(dǎo)致互動(dòng)效果大打折扣。雖然近些年來(lái)我國(guó)媒體、民意與公共決策互動(dòng)的案例屢見(jiàn)不鮮，并在一定程度上對(duì)公共決策產(chǎn)生了影響，但這種互動(dòng)關(guān)系仍然面臨諸多挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)障礙，制約了我國(guó)媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展，不利于三方之間長(zhǎng)效互動(dòng)關(guān)系格局的形成。

（一）互動(dòng)主體互動(dòng)意愿不強(qiáng)

就政府而言，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府實(shí)行高度集權(quán)、行政命令的控制型模式，金字塔般的組織結(jié)構(gòu)，迷宮似的行政運(yùn)作程序，社會(huì)民眾必須受制于政府權(quán)力中心的管制，政府與外界的溝通十分困難，于是形成了“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)[3]。在政治體制的障礙下，決策層很難與媒體和公眾進(jìn)行零距離互動(dòng)，因?yàn)椤拔覈?guó)政府決策更多的是一種精英決策，權(quán)力精英特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人往往將個(gè)人的價(jià)值觀念、長(zhǎng)官意志和行為方式融入決策過(guò)程中，決策過(guò)程充其量也只是在決策層內(nèi)不同精英階層及群體的政治互動(dòng)”[4]。政府熱衷于“關(guān)門模式”、“動(dòng)員模式”、“內(nèi)參模式”等較為封閉型的決策模式，在決策過(guò)程中較少將決策信息公之于眾，導(dǎo)致公眾和媒體往往被排斥在決策系統(tǒng)之外，這些因素都影響政府與媒體、公眾之間良好互動(dòng)關(guān)系的形成。

就媒體而言，媒體市場(chǎng)化與媒體政治化并存是伴隨我國(guó)媒體發(fā)展的主要特征。一方面，隨著媒體市場(chǎng)化改革的深入以及網(wǎng)絡(luò)媒體的興起，媒體的公共性得到提升，特別是1992年以來(lái)我國(guó)媒體的市場(chǎng)化改革進(jìn)程加快，媒體作為“黨和政府的喉舌”角色開(kāi)始弱化，“社會(huì)公器”角色逐漸顯現(xiàn)。但是，媒體市場(chǎng)化在帶來(lái)活力的同時(shí)，也帶來(lái)了一些負(fù)面影響，媒體以市場(chǎng)為導(dǎo)向使得媒體內(nèi)容越來(lái)越走向生活化和娛樂(lè)化，“娛樂(lè)性、消費(fèi)性信息的泛濫必然對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生影響，擠占政策宣傳資源空間，降低公共政策宣傳的影響力度”[5]，由此引發(fā)媒體對(duì)公共決策的報(bào)道意愿降低，對(duì)公共決策的報(bào)道減少。另一方面，雖然近些年我國(guó)媒體的市場(chǎng)化改革客觀上降低了媒體對(duì)行政權(quán)力的依附，但主要媒體從屬于黨政機(jī)關(guān)或官方社會(huì)團(tuán)體所有的“事業(yè)單位”性質(zhì)并沒(méi)有改變，其帶來(lái)的影響是我國(guó)大眾媒體對(duì)行政權(quán)力產(chǎn)生較高的依賴性，導(dǎo)致媒體的輿論監(jiān)督功能受到極大的制約。這種行政隸屬關(guān)系嚴(yán)重影響媒體介入公共決策的領(lǐng)域以及介入程度。媒體對(duì)公共決策報(bào)道缺乏一定自主性，也導(dǎo)致了媒體參與公共決策缺乏積極性。

就公眾而言，由于受政治體制、決策模式等制度對(duì)公眾參與公共決策的限制的影響，極大地降低了公眾有序參與公共決策互動(dòng)的積極性。雖然我國(guó)政府為公眾參與公共決策創(chuàng)設(shè)了一系列制度渠道，如政治協(xié)商會(huì)議、信訪制度、聽(tīng)證會(huì)以及各種不定期的座談會(huì)等，但是由于其相關(guān)配套制度不完善，很多時(shí)候公眾參與處于消極的“被代表”的地位，互動(dòng)結(jié)果難以進(jìn)入政策議程，當(dāng)公眾認(rèn)為自己的參與行為并不能對(duì)公共決策產(chǎn)生一定影響時(shí)就會(huì)對(duì)公共決策參與持冷漠態(tài)度。此外，公眾的民主參與意識(shí)還比較薄弱，往往習(xí)慣于“搭便車”心理，而不愿付出參與決策所需的成本。在現(xiàn)實(shí)中，即使一些地方政府機(jī)構(gòu)給予其參與公共決策的機(jī)會(huì)，許多人對(duì)公共決策參與沒(méi)有興趣，從觀念上并不認(rèn)為參與政府公共決策是自己的權(quán)利，公眾參與互動(dòng)的意愿并不強(qiáng)烈。

（二）互動(dòng)信息的不平衡

互動(dòng)信息包括政府決策信息和公眾反饋信息兩個(gè)部分，兩種信息的雙向互動(dòng)傳播構(gòu)成媒體、公眾與政府的互動(dòng)關(guān)系。政府決策信息的傳播是由政府向媒體擴(kuò)散，再由媒體向公眾傳播，而公眾反饋信息則恰好相反，由公眾向媒體表達(dá)，再由媒體向政府傳播。然而，當(dāng)前我國(guó)媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系中互動(dòng)信息分布極其不平衡，政府對(duì)決策信息的壟斷導(dǎo)致媒體、公眾獲取有關(guān)決策信息困難，公眾反饋信息也因政府不注意收集反饋意見(jiàn)、媒體的民意聚集功能不足而導(dǎo)致公眾反饋信息難以傳輸?shù)秸疀Q策系統(tǒng)，從而嚴(yán)重制約媒體、公眾與政府互動(dòng)的有效性。

首先，政府決策信息公開(kāi)機(jī)制并不健全完善。在很多公共決策過(guò)程中，政府決策信息封閉、傳播渠道不暢，媒體、公眾不能有效掌握決策信息，信息的不對(duì)稱使得參與討論的各方不能準(zhǔn)確理解政策的價(jià)值目標(biāo)，不能正確地發(fā)表意見(jiàn)和建議，必然導(dǎo)致認(rèn)知錯(cuò)誤和決策風(fēng)險(xiǎn)，使得公共決策與公共利益出現(xiàn)偏離。雖然《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》自2008年5月1日起施行，但現(xiàn)實(shí)中的政務(wù)公開(kāi)仍帶有十分明顯的形式主義特征[6]。比如，“目前大多地方政府的信息公開(kāi)尚處于公開(kāi)靜態(tài)內(nèi)容的階段，如公開(kāi)辦事組織、辦事制度、辦事程序以及辦事結(jié)果等，而對(duì)于動(dòng)態(tài)的過(guò)程如決策等，并未進(jìn)行規(guī)范”[7]。政府信息公開(kāi)的范圍很大程度上成為各級(jí)政府的“良心工程”，媒體、公眾對(duì)政府決策信息的知情權(quán)無(wú)法得到保障。

其次，互動(dòng)信息的單向流動(dòng)性突出。公共決策中互動(dòng)信息的流動(dòng)往往是自上而下地由政府以通知、命令等形式傳輸給媒體、公眾，而不注意收集自下而上的媒體、公眾的反饋結(jié)果，即使有所反饋，也會(huì)因下級(jí)或?qū)ι霞?jí)心存畏懼心理該報(bào)不報(bào)或報(bào)喜不報(bào)憂甚至歪曲事實(shí)、隱蔽真相[8]。

（三）互動(dòng)議題的局限性

互動(dòng)議題是指媒體、公眾參與公共決策而與政府互動(dòng)的公共議題。在實(shí)踐中并非所有的互動(dòng)議題都能形成良好的互動(dòng)關(guān)系，互動(dòng)議題往往受到多方面因素的制約，互動(dòng)議題的局限性也是導(dǎo)致媒體、民意與公共決策互動(dòng)障礙的重要因素。

首先，媒體、公眾或政府出于利益相關(guān)、興趣相關(guān)、議題屬性等多方面因素考慮，對(duì)不同互動(dòng)議題的互動(dòng)意愿有所不同。比如，公眾往往更愿意關(guān)注與他們有著利益相關(guān)或興趣相關(guān)的互動(dòng)議題，其參與互動(dòng)的可能性較高；如果公眾對(duì)互動(dòng)議題不感興趣或互動(dòng)議題與公眾沒(méi)有直接利益影響，公眾參與互動(dòng)的可能性則大大降低。此外，媒體參與互動(dòng)主要表現(xiàn)為媒體的議程設(shè)置、輿論引導(dǎo)以及促成公共討論，其參與公共決策互動(dòng)也具有一定選擇性，出于自身利益考慮，媒體往往選擇有一定報(bào)道價(jià)值或滿足受眾偏好的互動(dòng)議題來(lái)實(shí)現(xiàn)媒體功能。媒體、公眾甚至政府對(duì)不同互動(dòng)議題的偏好，使得公共決策互動(dòng)過(guò)程中互動(dòng)主體往往出現(xiàn)其中一方互動(dòng)意愿不強(qiáng)或缺席，嚴(yán)重影響互動(dòng)效果甚至難以形成互動(dòng)關(guān)系。

其次，互動(dòng)議題仍然受到政府的諸多限制。政府往往根據(jù)互動(dòng)議題的屬性、議題的敏感度等考量而有選擇性地進(jìn)行互動(dòng)。比如，對(duì)于帶有一定專業(yè)性、技術(shù)性特征的互動(dòng)議題，政府往往以決策需要專業(yè)性和保密性為由拒絕互動(dòng)，既不愿公開(kāi)決策信息，也較少對(duì)媒體、公眾進(jìn)行回應(yīng)。而對(duì)于較敏感的互動(dòng)議題，媒體促成的公共討論甚至有可能受到政府宣傳部門的干預(yù)和壓制?！澳男﹩?wèn)題能夠成為公共議題，媒體能夠在哪些議題上開(kāi)辟公共討論空間仍然受制于國(guó)家”[9]。

（四）互動(dòng)機(jī)制的不健全

媒體、民意與公共決策互動(dòng)機(jī)制是指政府在公共決策過(guò)程中，通過(guò)征求意見(jiàn)、回應(yīng)民意等形式，將媒體、公眾的利益表達(dá)或意見(jiàn)納入到公共決策中來(lái)，換言之，該互動(dòng)機(jī)制就是公共決策中媒體、公眾與政府展開(kāi)互動(dòng)的穩(wěn)定方式。從互動(dòng)過(guò)程來(lái)看，媒體、民意與公共決策互動(dòng)機(jī)制包括民意表達(dá)機(jī)制、政府回應(yīng)機(jī)制與政府決策機(jī)制，當(dāng)前我國(guó)媒體、民意與公共決策互動(dòng)機(jī)制還不完善、不健全，使得媒體、公眾與政府之間的互動(dòng)尚未形成常態(tài)化、制度化的良性機(jī)制。

首先，民意表達(dá)渠道不暢。一般來(lái)講，民意表達(dá)渠道分為制度化和非制度化兩種渠道。制度化表達(dá)渠道包括人民代表大會(huì)議案、政協(xié)提案、聽(tīng)證會(huì)等正式途徑，雖然近些年來(lái)政府積極拓寬制度化民意表達(dá)渠道，如聽(tīng)證會(huì)制度、征求公眾意見(jiàn)制度等多種互動(dòng)形式，但由于執(zhí)行不到位，往往流于形式。在非制度化表達(dá)渠道方面，媒體是民意與公共決策互動(dòng)的重要平臺(tái)之一。我國(guó)媒體雖然提供了重要的民意表達(dá)渠道，但也時(shí)常表現(xiàn)出明顯的阻塞不暢，一方面，正如前文所說(shuō)，媒體以市場(chǎng)為導(dǎo)向使得媒體內(nèi)容越來(lái)越生活化、娛樂(lè)化，對(duì)公共決策的報(bào)道減少，擠占政策宣傳資源空間，降低公共政策宣傳的影響力度，進(jìn)而影響公眾對(duì)公共政策的知曉度；另一方面，相對(duì)于強(qiáng)勢(shì)群體而言，弱勢(shì)群體的民意表達(dá)容易被媒體忽視，因不能被“顯性化”更難以進(jìn)入到?jīng)Q策系統(tǒng)。

其次，政府回應(yīng)機(jī)制不健全，成為政府與媒體、公眾之間的互動(dòng)障礙。政府回應(yīng)是媒體、公眾與公共決策互動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府如果不回應(yīng)民意，媒體、公眾與政府的互動(dòng)就沒(méi)有任何實(shí)際意義。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)政府在公共決策過(guò)程中回應(yīng)機(jī)制存在的主要問(wèn)題有：回應(yīng)主體的“缺位”、回應(yīng)的責(zé)任意識(shí)淡薄、回應(yīng)的手段簡(jiǎn)單匱乏、回應(yīng)的監(jiān)督評(píng)價(jià)無(wú)力四個(gè)方面[10]。政府回應(yīng)機(jī)制的不健全，導(dǎo)致政府回應(yīng)不及時(shí)、不到位甚至錯(cuò)誤回應(yīng)，往往使事態(tài)朝不利的方向發(fā)展。

再次，政府決策機(jī)制不健全，導(dǎo)致媒體、公眾參與互動(dòng)程度低。當(dāng)前我國(guó)政府公共決策機(jī)制仍然存在諸多問(wèn)題，在決策觀念上，公共決策者“官本位”思想嚴(yán)重，在決策過(guò)程中重視上級(jí)行政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)，輕視公眾的意見(jiàn)；在決策程序上，政府熱衷于“關(guān)門模式”、“內(nèi)參模式”[11]等公眾參與程度較低的決策模式，在決策過(guò)程中也較少將決策信息公之于眾，導(dǎo)致媒體、公眾參與往往被排除在決策系統(tǒng)之外，這些問(wèn)題都制約著媒體、公眾與公共決策互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展。

三、促進(jìn)媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)關(guān)系發(fā)展的有效策略

我國(guó)公共決策過(guò)程中媒體、公眾與政府的互動(dòng)雖然取得了一定成就，但由于面臨前文所述的諸多現(xiàn)實(shí)障礙，媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)關(guān)系格局還遠(yuǎn)未形成。筆者以為，要促成三者之間的良性互動(dòng)關(guān)系，需要加強(qiáng)互動(dòng)主體的互動(dòng)意愿、公開(kāi)與平衡互動(dòng)信息、完善互動(dòng)議題以及健全優(yōu)化互動(dòng)機(jī)制，從而建立媒體、民意與公共決策的良性互動(dòng)關(guān)系。

（一）互動(dòng)意愿的加強(qiáng)

互動(dòng)意愿是媒體、民意與公共決策的良性互動(dòng)關(guān)系形成和發(fā)展的前提條件。在公共決策互動(dòng)過(guò)程中，媒體、公眾與政府任何一方缺乏強(qiáng)烈的互動(dòng)意愿時(shí)，互動(dòng)效果都會(huì)大打折扣?；?dòng)意愿的加強(qiáng)，離不開(kāi)媒體、公眾與政府三者之間的共同努力。

一是要轉(zhuǎn)變政府“以自我為中心”的互動(dòng)觀念，主動(dòng)與媒體、公眾展開(kāi)互動(dòng)。一方面，要樹(shù)立“政策協(xié)商”的決策意識(shí)。政策協(xié)商是指多元行動(dòng)主體對(duì)于公共政策的商談、對(duì)話與討論[12]，政府要促成公共決策過(guò)程中的多主體參與，將公眾、媒體、社會(huì)組織等主體納入決策系統(tǒng),讓政策問(wèn)題得到充分討論，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度；另一方面，政府要樹(shù)立積極互動(dòng)意識(shí)。政府要以平等溝通的方式對(duì)媒體、公眾、社會(huì)組織等參與主體的民意表達(dá)進(jìn)行及時(shí)有效的回應(yīng)，而且要在回應(yīng)中尊重民意、吸納民意，讓民意表達(dá)成為公共決策的邏輯起點(diǎn)和最終的歸宿點(diǎn)。

二是要增強(qiáng)媒體參與公共決策互動(dòng)的自主性。媒體、公眾與政府良性互動(dòng)關(guān)系的達(dá)成，媒體在其中發(fā)揮著重要作用，而媒體是否充當(dāng)公共決策中公眾意見(jiàn)表達(dá)的“公共領(lǐng)域”以及公共性如何，與媒體的自主性有很大的關(guān)系。因此，我國(guó)媒體要擔(dān)當(dāng)公共決策領(lǐng)域的職責(zé)，就必須增強(qiáng)媒體自主性。首先，要完善新聞媒體管理體制，提高媒體報(bào)道的自主性，從而提高媒體參與公共決策互動(dòng)的積極性；其次，要健全媒體法治，通過(guò)新聞立法，明確新聞傳播主體的權(quán)利和義務(wù)，提高媒體行業(yè)的自律性，為媒體參與公共決策提供制度保障；最后，要改善媒體行業(yè)的整體環(huán)境，加強(qiáng)新聞從業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)，優(yōu)化新聞行業(yè)大環(huán)境。

三是要培育公眾參與公共決策互動(dòng)的自覺(jué)意識(shí)。構(gòu)建媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府決策的民主化與科學(xué)化，不僅需要政府和媒體的共同努力，更有賴于公眾自身的參與意識(shí)和互動(dòng)意識(shí)。首先，政府要提供經(jīng)濟(jì)且便利的參與渠道，便于公眾參與公共決策；其次，要加強(qiáng)公眾的媒體素養(yǎng)教育，培育公眾積極接觸和使用媒體的意識(shí)，提高公眾對(duì)媒體信息的思考、解讀和辨別能力以及利用媒體參與政府決策的能力，規(guī)范公眾行為，杜絕以訛傳訛，凈化輿論環(huán)境。

（二）互動(dòng)信息的公開(kāi)與平衡

在公共決策互動(dòng)中，媒體、公眾只有在知曉一定的政府決策信息基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)與政府的平等對(duì)話并展開(kāi)積極互動(dòng)，沒(méi)有政府決策信息的透明和公開(kāi)，就沒(méi)有媒體、公眾的信息知情權(quán)，更談不上媒體、公眾與公共決策的互動(dòng)，因此，互動(dòng)信息的公開(kāi)與平衡是媒體、民意與公共決策良性互動(dòng)的重要前提和基礎(chǔ)。

第一，政府要完善信息公開(kāi)制度。首先，政府應(yīng)明確決策信息公開(kāi)的領(lǐng)域或范圍。政府不僅要主動(dòng)公開(kāi)政府決策信息，在信息公開(kāi)的領(lǐng)域或范圍上也需作出明確規(guī)定，并向公眾解釋公共決策的具體內(nèi)容以及預(yù)期產(chǎn)生的政策影響，防止政府決策部門將本應(yīng)公布的重要政策信息不予公布或模糊公布。其次，要完善信息公開(kāi)方式。只有將信息公開(kāi)的內(nèi)容和程序簡(jiǎn)單化、通俗化,與人民群眾的整體文化水平和素質(zhì)相適應(yīng),公眾才不會(huì)被排斥在政務(wù)活動(dòng)之外,才能切實(shí)地參與到政策制定活動(dòng)中去,實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求和利益表達(dá)[13]。再次，要逐漸拓寬信息公開(kāi)渠道。政府不僅要完善決策信息公示制度，讓公眾有機(jī)會(huì)知曉決策信息，而且要提高公眾接觸信息的便利性和信息的傳播效果，比如通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)，通過(guò)多種傳播渠道使決策信息盡可能覆蓋更廣泛的目標(biāo)群體，增強(qiáng)決策信息的傳播效果。

第二，增強(qiáng)媒體信息傳播功能。在決策信息的傳播中，媒體不僅是“黨和政府的喉舌”，向民眾傳遞政府的聲音，幫助政府宣傳和解釋政策，而且更應(yīng)該為公眾利益表達(dá)提供話語(yǔ)空間，改造哈貝馬斯所說(shuō)的“公共領(lǐng)域”功能，向政府傳遞公眾對(duì)政策的利益訴求、看法和立場(chǎng)，換言之，媒體應(yīng)該充當(dāng)公共決策中政府與公眾對(duì)話的“中介與橋梁”。

（三）互動(dòng)議題的完善

媒體、民意與公共決策互動(dòng)過(guò)程中的障礙形成原因是多方面的，既與決策互動(dòng)主體相關(guān)，也與互動(dòng)議題相關(guān)?；?dòng)主體對(duì)互動(dòng)議題的興趣程度、利益相關(guān)程度以及對(duì)議題的了解程度，都會(huì)對(duì)互動(dòng)效果產(chǎn)生重要影響，因此，互動(dòng)議題的完善，有利于促進(jìn)媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系的良性發(fā)展。

首先，政府要拓寬互動(dòng)議題范圍，且減少互動(dòng)限制。公共決策議題能否成為互動(dòng)議題以及互動(dòng)的程度與效果在很大程度上仍然受制于政府，完善互動(dòng)議題，一方面，政府要擴(kuò)寬互動(dòng)議題范圍，主動(dòng)與媒體、公眾展開(kāi)互動(dòng)，除帶有一定保密性的公共決策外，對(duì)于一般性公共決策都應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確地向媒體和公眾公布決策信息，對(duì)于媒體和公眾自發(fā)形成的公共討論及意見(jiàn)反饋應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)；另一方面，政府在進(jìn)行政策宣傳和輿論引導(dǎo)的過(guò)程中,要“尊重新聞媒體的迅速及時(shí)客觀傳遞信息和監(jiān)測(cè)環(huán)境的基本功能”,有意識(shí)地降低新聞媒體的官方色彩,使之真正發(fā)揮信息雙向互動(dòng)的平臺(tái)效用[14]。

其次，媒體要積極發(fā)揮其在議題互動(dòng)中的議程設(shè)置功能。議程設(shè)置理論認(rèn)為，媒體可以通過(guò)公開(kāi)報(bào)道的方式反映真實(shí)的社情民意，并通過(guò)媒體的議程設(shè)置揭露一部分社會(huì)問(wèn)題，使這些社會(huì)問(wèn)題顯性化，從而更有可能進(jìn)入政府議程，充當(dāng)“守門人”和“議程建構(gòu)者”的角色。一方面，媒體作為“黨和政府的喉舌”，幫助政府宣傳、解釋政策，向民眾傳遞政府的聲音；另一方面，媒體也應(yīng)該充當(dāng)公共決策中政府與公眾對(duì)話的“溝通橋梁”，通過(guò)對(duì)互動(dòng)議題的選擇和設(shè)置，向政府傳遞公眾對(duì)政策的利益訴求、看法和立場(chǎng)，從而拓寬互動(dòng)議題的廣度和深度。

再次，要提高公眾參與公共決策互動(dòng)的素質(zhì)和能力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的發(fā)展,公眾的公共決策參與熱情逐漸凸顯，且體現(xiàn)出高度的政治自覺(jué)和主人翁意識(shí)。可以說(shuō)，媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展，需要政府、媒體及公眾各方的共同推動(dòng)，政府和媒體有責(zé)任培育公眾參與公共決策互動(dòng)的能力，加強(qiáng)對(duì)公共決策相關(guān)知識(shí)的宣傳。

（四）互動(dòng)機(jī)制的優(yōu)化

公共決策的科學(xué)化、民主化是推動(dòng)現(xiàn)代民主政治建設(shè)的需要和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求。而要在公共決策過(guò)程中做到科學(xué)化與民主化的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)媒體、民意與公共決策的良性互動(dòng)，必須構(gòu)建政府與媒體、公眾的良性互動(dòng)機(jī)制。

首先，要拓寬民意表達(dá)渠道，采用多元化互動(dòng)形式。民意表達(dá)渠道的暢通與否，關(guān)系到媒體、公眾向政府決策系統(tǒng)輸入民意的效率和質(zhì)量，除完善傳統(tǒng)民意表達(dá)渠道之外，還應(yīng)該創(chuàng)新媒體、公眾與政府之間的互動(dòng)形式，采用多樣化的公共決策互動(dòng)形式。例如，民意調(diào)查、決策協(xié)商會(huì)議、專家咨詢論證、公眾咨詢委員會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等形式。值得一提的是，完善民意表達(dá)的組織化渠道是提高媒體、公眾民意表達(dá)效度及效率的重要途徑，通過(guò)社會(huì)組織的集體表達(dá)或行動(dòng)達(dá)到整合與聚集部分群體民意的目的，不僅可以使媒體、公眾更加有序和理性參與，使民意表達(dá)更具效率和更加集中，而且使民意更有可能輸入到?jīng)Q策系統(tǒng)并被采納。

其次，要增強(qiáng)政府回應(yīng)性。公眾意見(jiàn)只是一種軟約束，其在多大程度上能夠被政府決策系統(tǒng)所吸納主要取決于政府的態(tài)度，因此，政府回應(yīng)是媒體、民意與公共決策互動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要提高政府回應(yīng)能力。政府回應(yīng)不僅表現(xiàn)在是否對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行了回應(yīng)，而且還應(yīng)該采取有效的回應(yīng)策略，注意回應(yīng)的方式及方法，此外，政府回應(yīng)必須通過(guò)有效的回應(yīng)載體才能更好地實(shí)現(xiàn),通過(guò)加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)提升政府回應(yīng)能力無(wú)疑是一條重要途徑。二是要完善政府回應(yīng)機(jī)制。政府應(yīng)開(kāi)通公眾了解政府信息的綠色通道，推行“陽(yáng)光政務(wù)”，加強(qiáng)政府回應(yīng)的制度建設(shè)，從而提高公眾參與的積極性，讓更多的公眾愿意參與到公共決策過(guò)程中來(lái)。

再次，要完善政府公共決策機(jī)制。傳統(tǒng)的公共決策系統(tǒng)往往處于封閉狀態(tài)，公眾意見(jiàn)很少被納入到公共決策過(guò)程中加以考量，導(dǎo)致公共決策往往不合民意，給政策執(zhí)行帶來(lái)諸多阻力。因此，政府要實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化和民主化，必須改變傳統(tǒng)的“以自我為中心”的決策觀，允許公民參與到公共政策的制定過(guò)程中[15]。此外，要規(guī)范媒體、公眾參與公共決策的范圍和程序，通過(guò)立法和建立規(guī)章制度等方式，明確公共決策過(guò)程中媒體、公眾參與的范圍和程序，從而確立媒體、公眾參與公共決策的地位和作用，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)媒體、公眾參與公共決策互動(dòng)的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。

四、結(jié)論與展望

綜上所述，當(dāng)代中國(guó)媒體、民意與公共決策之間雖然存在一定的互動(dòng)，但因?yàn)榛?dòng)主體的互動(dòng)意愿不強(qiáng)、互動(dòng)信息的不平衡、互動(dòng)議題的局限性以及互動(dòng)機(jī)制的不健全等諸多互動(dòng)障礙，尚未形成媒體、民意與公共決策之間的良性互動(dòng)關(guān)系。而要突破上述互動(dòng)障礙，主要取決于四個(gè)方面因素：互動(dòng)意愿、互動(dòng)信息、互動(dòng)議題和互動(dòng)機(jī)制?；?dòng)意愿是媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系形成的主要?jiǎng)恿?，公眾則是這股動(dòng)力形成的“引擎”，而媒體在其中起“催化劑”作用促成民意的表達(dá)與聚合。在媒體、公眾與政府的互動(dòng)關(guān)系中，政府處于主導(dǎo)地位，媒體和公眾相對(duì)處于弱勢(shì)地位，因此，政府對(duì)媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用。

同時(shí)，媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展本質(zhì)上是國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展，受國(guó)家與社會(huì)環(huán)境多重因素的制約。我們相信，隨著民主政治的發(fā)展和公民社會(huì)的成長(zhǎng)，公共決策中公眾民意表達(dá)訴求將呈現(xiàn)越來(lái)越多元化的特征，公共決策參與主體將越來(lái)越多元化，媒體的公共性越來(lái)越凸顯，政府的回應(yīng)也將不斷改善。總之，社會(huì)公共生活的活躍，將有利于媒體、民意與公共決策互動(dòng)關(guān)系朝良性方向發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 彭國(guó)慶]

2016-10-29

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（編號(hào)：12CZZ013）.

肖生福，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，主要從事公共管理與公共政策研究.

D035

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.02.012