李莉
[摘? ? ? ? ? ?要]? 高職院校要進行校企深度融合,必須走體制創(chuàng)新之路,“混合所有制辦學(xué)”應(yīng)運而生。論述高職院校混合所有制辦學(xué)提出的背景,梳理混合所有制辦學(xué)的相關(guān)政策,分析混合所有制辦學(xué)中存在的問題,并提出解決高職院?;旌纤兄妻k學(xué)問題的對策和建議。
[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 混合所有制;體制創(chuàng)新;問題;對策
[中圖分類號]? G710? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標(biāo)志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603(2019)24-0082-04
高等職業(yè)教育是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的基石,是其核心競爭力提升的源泉。回溯歷史,高等職業(yè)教育的發(fā)展從未像今天這樣受到如此廣泛的關(guān)注,高等職業(yè)教育的改革創(chuàng)新也從未如今天這樣波瀾迭起。
一、混合所有制辦學(xué)提出的背景
高等職業(yè)教育不同于普通高等教育,其培養(yǎng)目標(biāo)是為社會培養(yǎng)高素質(zhì)高技能的應(yīng)用型人才,而應(yīng)用技能型人才的培養(yǎng)必須貼近社會經(jīng)濟發(fā)展實際。在其培養(yǎng)過程中,企業(yè)的參與必不可少。但在目前高等職業(yè)教育辦學(xué)中仍存在教育與產(chǎn)業(yè)、學(xué)校與企業(yè)、專業(yè)設(shè)置與職業(yè)崗位對接不夠緊密,辦學(xué)目的定位不清,學(xué)校運行機制不順的現(xiàn)象,這些已經(jīng)成為高等職業(yè)教育辦學(xué)和發(fā)展中的瓶頸問題。多年來,國家始終非常重視校企合作,學(xué)校也積極向企業(yè)尋求合作,但由于企業(yè)的目標(biāo)是追求經(jīng)濟利益最大化,而學(xué)校的目標(biāo)是為社會培養(yǎng)合格的人才,二者在目標(biāo)上存在根本差異,致使校企合作一直浮在表面。如何解決校企合作兩張皮的現(xiàn)象,實現(xiàn)校企深度融合?那就必須走體制創(chuàng)新之路,因此“混合所有制”辦學(xué)應(yīng)運而生。國家試圖通過發(fā)展混合所有制職業(yè)院校,將學(xué)校所有權(quán)進行再分配,通過吸引企業(yè)資金、技術(shù)、設(shè)備、場地、師資等資源,使企業(yè)獲取學(xué)校的部分股權(quán),成為職業(yè)院校的辦學(xué)主體,參與辦學(xué)的全過程。通過辦學(xué)體制的創(chuàng)新真正解決高職院校辦學(xué)主體單一、活力不足、封閉辦學(xué),不能與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合的問題。
二、混合所有制辦學(xué)的政策梳理
混合所有制是一個經(jīng)濟學(xué)概念,是指財產(chǎn)權(quán)分屬于不同性質(zhì)所有者的經(jīng)濟形式。2014年,“混合所有制”這一經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的概念第一次被引入職業(yè)教育領(lǐng)域。2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出:“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校,允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利?!?/p>
2017年,國辦印發(fā)《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》提出“鼓勵企業(yè)以獨資、合資、合作等方式依法參與舉辦職業(yè)教育、高等教育”“深化‘引企入教改革,支持引導(dǎo)企業(yè)深度參與職業(yè)學(xué)校、高等學(xué)校教育教學(xué)改革?!?/p>
2019年1月,國務(wù)院《國家職業(yè)教育改革實施方案》中指出,“支持和規(guī)范社會力量興辦職業(yè)教育培訓(xùn),鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)?!?/p>
在國家政策的大力支持下,近年來,我國高職院校對混合所有制辦學(xué)進行了積極的理論探索和具體實踐,但在實踐過程中還存在許多問題。
三、混合所有制辦學(xué)存在的問題
(一)對“混”的理解存在認(rèn)知上的偏差
目前有很大一部分人甚至是個別高職院校的領(lǐng)導(dǎo)對混合所有制的理解有偏差,認(rèn)為只要是企業(yè)參與教學(xué),企業(yè)對教學(xué)有投資,就是混合所有制辦學(xué),而忽略了產(chǎn)權(quán)界定等多方面的問題。關(guān)于產(chǎn)權(quán)的界定是混合所有制辦學(xué)的核心,但也是難題所在。目前,我國的高等職業(yè)院校大部分屬于公辦性質(zhì),若進行混合所有制辦學(xué)必涉及國有資產(chǎn)對外投資,這是一個極為敏感的問題,學(xué)校一般都不敢輕易嘗試,能做的就是打擦邊球,不考慮產(chǎn)權(quán)。說到底,目前不管是校企合作訂單班,校企共建專業(yè)還是二級學(xué)院,這些都是多形式化的校企合作模式,而非真正意義上的混合所有制辦學(xué)。筆者認(rèn)為,真正的混合所有制高職院校應(yīng)該是由公辦的高職院校、企業(yè)(包括國有企業(yè)和其他類型的企業(yè))、民間資本兩種或兩種以上資金混合,經(jīng)過正式注冊的、具有法人資格的社會組織。
(二)混合所有制辦學(xué)存在法律瓶頸
1.混合所有制辦學(xué)主體性質(zhì)的界定有法律瓶頸
當(dāng)前,混合所有制高職院校的實踐探索面臨這樣一個無法回避的現(xiàn)實問題,那就是它要成為一個依法具有民事權(quán)利能力和民事行為能力并獨立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)的社會組織,即法人,就必須依法進行法人登記。然而,要進行法人登記就會涉及法人屬性問題。由于混合所有制高職院校是一個新生事物,我國還沒有相關(guān)法律對這一新的職業(yè)院校類型的法人屬性進行明確界定,還無法準(zhǔn)確地對其身份進行確認(rèn)。
2.混合所有制辦學(xué)運行機制有法律瓶頸
混合所有制高職院校與股份制企業(yè)有許多相似之處,那么混合所有制高職院校是否完全可以參照股份制企業(yè)的機制運行呢?目前由于對混合所有制高職院校的法人性質(zhì)沒有明確的法律規(guī)定,因此其運行機制也無法可依。
3.混合所有制辦學(xué)的財務(wù)制度有法律瓶頸
由于混合所有制高職院校的法人性質(zhì)無明確的法律依據(jù),即不明確其是企業(yè)單位還是事業(yè)單位,因此,混合所有制高職院校到底應(yīng)執(zhí)行企業(yè)會計準(zhǔn)則還是事業(yè)單位會計準(zhǔn)則自然也就十分模糊,存在嚴(yán)重的法律瓶頸。
(三)各辦學(xué)主體利益訴求不易平衡
混合所有制高職院校的主要參與者是公辦職業(yè)院校、企業(yè)和民間資本。公辦高職院校由于是國家出資,其辦學(xué)目的是為社會培養(yǎng)高素質(zhì)高技能的應(yīng)用型人才,而企業(yè)和民間資本的目標(biāo)則是追求股東利益最大化。這兩者在根本上就是有矛盾的,兩個辦學(xué)主體的利益訴求是極不平衡的。采用混合所有制辦學(xué),就是要把這極為矛盾的兩者混合在同一個法律主體之下,其在內(nèi)部的摩擦是可想而知的。那么混合所有制高職院校作為這一矛盾的載體,如何把公辦的公益性與民辦的逐利性有機地統(tǒng)一起來是辦好學(xué)校的關(guān)鍵所在。
(四)地方政府在混合所有制辦學(xué)中發(fā)揮的作用不夠
混合所有制辦學(xué)是一個復(fù)雜而系統(tǒng)的工程,目前我國還沒有相應(yīng)的法律法規(guī)對其進行嚴(yán)格的規(guī)范。在實踐過程中又會涉及工商、稅務(wù)、勞動與社會保障部門、財政部門、發(fā)展與改革部門、學(xué)校、企業(yè)、民營資金、個人等各個方面。因此,要想建成混合所有制的高職學(xué)校,沒有地方政府的引領(lǐng)與促進是不可能完成的。在目前相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善的情況下,需要地方政府各部門提高對其重要性的認(rèn)識,在此基礎(chǔ)上增強責(zé)任意識、勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任。在不違反現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上,大膽進行理論上的創(chuàng)新和實踐的探索,絕不能畏手畏腳,拖沓不前。然而,現(xiàn)實狀況是,并不是所有的地方政府都對創(chuàng)辦混合所有制高職院校有積極的態(tài)度和正確的認(rèn)識,部分地方政府部門并沒有在這項工作中起到引領(lǐng)、促進、協(xié)調(diào)的作用。個別政府部門包括教育主管部門只以不出事為原則,循規(guī)蹈矩,別人沒做的事自己堅決不率先去做;別人做了的事自己還在不停觀望,完全沒有什么創(chuàng)新精神。
(五)地方教育主管部門對建立混合所有制高職的推力不夠
高職教育的主管部門是地方教育主管部門,即各省教育廳和省級以下各級教育局。作為教育主管部門,應(yīng)在政府與學(xué)校之間為創(chuàng)建混合所有制高職院校架起一座橋梁,在這兩者間起到溝通、協(xié)調(diào)的作用。從目前的狀況來看,像山東、江蘇等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū),教育主管部門對混合所有制辦學(xué)的引領(lǐng)和推動的力度是較大的,不但積極進行試點辦學(xué)還給予許多特殊政策支持。但從全國來看,部分地區(qū)教育主管部門對此項工作的重要性認(rèn)識不夠,推進速度與先進省市差別很大,甚至由于混合所有制辦學(xué)的相關(guān)法律不夠健全,職業(yè)教育的主管部門也是有困難繞著走,多一事不如少一事,更別說幫助職業(yè)院校去政府各部門做宣傳、協(xié)調(diào)等促進工作了,致使本地區(qū)混合所有制辦學(xué)的建設(shè)工作處于停滯狀態(tài)。
四、解決高職院?;旌纤兄妻k學(xué)問題的對策和建議
(一)加快頂層制度設(shè)計
事物的發(fā)展,制度是引領(lǐng),實踐是落實。職業(yè)教育領(lǐng)域混合所有制改革的頂層制度設(shè)計至關(guān)重要。目前,全國多個省市在職業(yè)教育領(lǐng)域混合所有制探索實踐中對混合所有制職業(yè)院校法人屬性的界定都找不到直接、清晰、明確的基本法依據(jù)。為了推動我國混合所有制職業(yè)院校的健康發(fā)展,國家應(yīng)修訂和出臺相關(guān)的法律法規(guī),明確賦予混合所有制職業(yè)院校的法律地位及法人屬性,規(guī)范其法人登記和管理,并就其治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)歸屬、監(jiān)管方式等方面的具體問題進行明確規(guī)范。提出職業(yè)教育領(lǐng)域探索混合所有制的分類原則、扶持政策、實施的基本操作程序以及混合所有制職業(yè)院校的決策機制、監(jiān)督機制和保障機制等的操作規(guī)程和實施辦法,為職業(yè)教育實踐領(lǐng)域混合所有制職業(yè)院校法人屬性歸類提供強有力的制度保障和政策支持。
1.創(chuàng)新及完善相關(guān)法律法規(guī)
我國的社會組織分為三類,即企業(yè)、政府與非營利組織,混合所有制職業(yè)院校屬于其中的哪一類呢?顯然我們首先可以排除的就是該類職業(yè)院??隙ú粚儆谡@一類組織。那么接下來的問題就是它應(yīng)該是企業(yè)還是非營利組織呢?
(1)混合所有制高職院校是股份制企業(yè)還是非營利組織
混合所有制高職院校雖然由公有資本和非公資本共同出資,但由于高職院校從事的是教育事業(yè),所以可以立刻排除它是股份制企業(yè)的可能。再者,雖然混合所有制職業(yè)院校有企業(yè)和民間資本的參與,但歸根到底它還是從事教育事業(yè),即使在運行中有部分利益的取得,其最終目標(biāo)也不是以營利為目的,而是以實現(xiàn)社會效益為宗旨的。因此,混合所有制高職院校應(yīng)屬于非營利組織。
(2)混合所有制高職院校屬于哪一類非營利組織
非營利組織包括行政機關(guān)、事業(yè)單位和民間非營利組織三類?;旌纤兄聘呗氃盒]有公共管理職能,顯然不屬于行政機關(guān)的范疇。民間非營利組織是指由民間出資舉辦的社會服務(wù)組織?;旌纤兄聘呗氃盒km然有民間資本的參與,但它一定是有公有資金介入的,因此它一定不是民間的非營利組織。那么混合所有制高職院校就只剩下一個選擇,那就是“事業(yè)單位”。
(3)建議修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,適當(dāng)拓展“事業(yè)單位”的含義
首先,建議對事業(yè)單位舉辦主體進行拓展。我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定:事業(yè)單位的舉辦主體為國家機關(guān)或其他組織,建議對“其他組織”作擴大解釋,將企業(yè)和自然人納入其中;其次,建議對事業(yè)單位資產(chǎn)來源進行拓展。按條例規(guī)定,事業(yè)單位資產(chǎn)來源為國有資產(chǎn),建議對其作擴大解釋,將原來的“利用國有資產(chǎn)”拓展為“利用(含部分利用)國有資產(chǎn)”,即將其他資產(chǎn)來源納入其中,允許資產(chǎn)來源的多元化。由此可見,適當(dāng)拓展“事業(yè)單位”的含義后混合所有制職業(yè)院校成為真正意義上的“事業(yè)單位”就沒有了障礙。
2.混合所有制職業(yè)院校運行機制的創(chuàng)新
(1)明確混合所有制高職院校的所有權(quán)
按照混合所有制經(jīng)濟的要求,出資多少是決定出資各方所有權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。這一點無論是股份制企業(yè)還是混合所有制職業(yè)院校都必須遵循的(除非在協(xié)議中有其他約定)。因此,混合所有制高職院校的所有權(quán)必須按照參與各方的出資比例確定其所有權(quán)的大小。
(2)明確混合所有制高職院校的決策權(quán)
理論上來講,混合所有制經(jīng)濟出資的比例決定了所有權(quán)的大小,所有權(quán)的大小決定了決策權(quán)的大小。那么混合所有制高職院校是否也應(yīng)該遵循這一原則呢?筆者的答案是否定的。本人認(rèn)為,混合所有制高職院校的所有權(quán)可以按其參與各方的出資比例來決定,但其決策權(quán)卻不能按出資比例來決定。這是因為如果按出資比例的多少確定決策權(quán)的話,若非公資本在某混合制高職院校中的出資比例高,那么該學(xué)校的決策權(quán)中非公資本的權(quán)力就較大。而非公資本的本性就是逐利的,如果其擁有很大的決策權(quán),混合所有制高職院校就有可能失去其教育的公益性。那么混合所有制高職院校的決策權(quán)到底如何確定呢?筆者認(rèn)為無論參與各方出資多少,都應(yīng)該由公辦的高職院校來引領(lǐng)。
是不是無論公辦院校出資多少,都應(yīng)有超過50%的決策權(quán)呢?如果是這樣,企業(yè)投資了卻說了不算,學(xué)校的運作模式還同純粹公辦院校一樣,那么這樣的混合制高職院就會違背國家在職業(yè)院校中引入各方資本,增強職業(yè)院校辦學(xué)實力與活力的初衷。這樣的模式也就無法吸引社會各方資金參與職業(yè)院校的建設(shè),因此必須對混合所有制職業(yè)院校的運行機制進行創(chuàng)新。
(3)混合所有制職業(yè)院校運行機制的創(chuàng)新
混合所有制高職院校在運行時,其基本模式還是應(yīng)該采用股份制公司的模式,由出資各方成立董事會,各方按出資比例行使決策權(quán),但公辦職業(yè)院校一方必須有“一票否決權(quán)”。這個“一票否決權(quán)”是非常重要的,它決定了混合制高職院校的辦學(xué)方向、辦學(xué)宗旨和辦學(xué)目標(biāo),保證了國有資產(chǎn)不流失,保證了教師利益、學(xué)生利益和家長利益。當(dāng)然混合所有制職業(yè)院校的運行機制也必須保障其他出資方的利益不被侵害。
(4)混合所有制職業(yè)院校財務(wù)制度方面的創(chuàng)新
通過前面的討論筆者認(rèn)為混合所有制高職院校應(yīng)定性為事業(yè)單位,那么在進行財務(wù)核算時就應(yīng)遵守事業(yè)單位的財務(wù)制度。但現(xiàn)行的事業(yè)單位財務(wù)制度又不能完全適應(yīng)混合所有制職業(yè)院校的財務(wù)管理和財務(wù)核算。因此,我們建議對事業(yè)單位的財務(wù)制度進行改革與創(chuàng)新。
①參照執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)管理制度
在職業(yè)院校運行過程中應(yīng)按照事業(yè)單位財務(wù)管理制度進行管理,接受財政部門全面領(lǐng)導(dǎo),執(zhí)行預(yù)算法,執(zhí)行國庫集中收付管理制度,實行收支兩條線管理。在利用財政撥款進行固定資產(chǎn)采購時,嚴(yán)格執(zhí)行國家招投標(biāo)管理制度。在會計核算方面,除所得稅和結(jié)余分配制度以外,嚴(yán)格執(zhí)行事業(yè)單位會計準(zhǔn)則。
②實行特殊的所得稅政策和結(jié)余分配制度
按現(xiàn)行事業(yè)單位會計準(zhǔn)則規(guī)定,事業(yè)單位的結(jié)余不需要繳納所得稅。由于我們已經(jīng)將混合所有制高職院校定性為事業(yè)單位,那么參與辦學(xué)的企業(yè)及民間資本有結(jié)余也就不應(yīng)交所得稅了。另外,按現(xiàn)行事業(yè)單位會計制度規(guī)定,事業(yè)單位年終的結(jié)余資金應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用,但考慮到企業(yè)與民間資本的利益,可規(guī)定混合所有制職業(yè)學(xué)校中應(yīng)歸于公辦職業(yè)學(xué)校的結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用,而應(yīng)歸于企業(yè)與民營資本所有者的利潤可向投資者進行分配。因此,應(yīng)對現(xiàn)行的稅法和事業(yè)單位財務(wù)制度進行創(chuàng)新性的改革。
③規(guī)范資本交易程序,允許資本流轉(zhuǎn)
混合所有制高職院校作為高職教育適應(yīng)全面深化改革的嘗試,通過所有制的混合實現(xiàn)資本的合理配置和推動高等教育優(yōu)質(zhì)資源的擴大,因此,應(yīng)允許企業(yè)和民間資本在合理條件下進行流轉(zhuǎn),并通過立法規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。企業(yè)和民間資本可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、利潤分配、股份回購的方式退出,讓投資者在參與混合所有制中可進可退,使高職教育資源根據(jù)市場需求的變化在全社會自由流動,而不局限于公有或民辦的所有制形式范疇,使有限的高等教育資源得到最佳的配置效果。
(二)發(fā)揮地方政府部門的引領(lǐng)作用
1.提高認(rèn)識,統(tǒng)一思想
目前地方政府及政府各部門對《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出的“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校”這一政策的認(rèn)識是參差不齊的,對其探索實踐的推動力度也不同,甚至還有些人對此抱有很大疑義。有些省份能夠積極地進行探索實踐,如2016年1月,山東省教育廳下發(fā)通知,確定山東海事職業(yè)學(xué)院等9個職業(yè)院?;旌纤兄聘母镌圏c項目。而有很多省份則是在觀望,更有個別省份因為怕承擔(dān)風(fēng)險,對要求進行混合所有制辦學(xué)的學(xué)校和企業(yè)完全拒絕,持否定態(tài)度。因此,一定要提高政府部門的認(rèn)識,統(tǒng)一各地區(qū)的思想。
2.出臺相關(guān)保護性政策
當(dāng)然,地方政府官員有一些為難情緒也是正常的,畢竟我國現(xiàn)在還沒有可操作的法律法規(guī)對混合所有制辦學(xué)進行規(guī)范。如果地方政府大膽地對這種辦學(xué)方式進行創(chuàng)新性的實踐,如果某些做法與現(xiàn)行法律相沖突,就有可能被追責(zé)和處分。因此,盡快出臺相關(guān)保護性政策,消除地方政府部門的思想顧慮,讓地方政府部門“甩開膀子加油干”才能加速混合所有制改制的發(fā)展。有了探索性的實踐,才能為混合所有制職業(yè)院校的健康發(fā)展提供法律和政策依據(jù),并為以后法律的制定提供政策和現(xiàn)實依據(jù)。
3.加強地方政府的引領(lǐng)與協(xié)調(diào)作用
如前所述,混合所有制辦學(xué)涉及工商、稅務(wù)、人社部門、財政等多個部門,如果沒有政府部門的引領(lǐng)與協(xié)調(diào),單靠學(xué)校、企業(yè)及民營資本是無法實現(xiàn)的。目前有些地區(qū)政府部門對此項工作推動力度較大,如2016年10月,青島市教育局、青島市財政局、青島市人力資源和社會保障局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于申報職業(yè)院?;旌纤兄聘母镌圏c項目的通知》,通知明確了申報職業(yè)院?;旌纤兄聘母镌圏c項目的指導(dǎo)思想、主要特征、探索路徑、管理機制和激勵機制,對青島市職業(yè)學(xué)院進行混合所有制改革起到了極大的促進作用?;旌纤兄妻k學(xué)推動力度不大的地區(qū)也應(yīng)參照青島市的做法制定相關(guān)政策,推動混合所有制職業(yè)院校的建設(shè)。
(三)政府提供優(yōu)惠政策支持,吸引企業(yè)及民間資本
發(fā)展混合所有制高職院校,吸引企業(yè)及民間資本十分重要。這就要求國家制定各種優(yōu)惠政策,以吸引各種資金的進入。
1.制定辦學(xué)土地使用權(quán)審批的優(yōu)惠政策
如要新建混合所有制高職院校,首先就要使用土地。在目前土地資源嚴(yán)重緊缺的情況下,要想新建混合所有制高職院校,就必須出臺相應(yīng)的土地使用優(yōu)先供給政策,這樣才能使混合所有制辦學(xué)有一個基本的保障。另外,允許公辦高職院校以自己現(xiàn)有的土地為資本參與混合所有制辦學(xué),在實際工作中,這些工作可能涉及國資委、財政部門、發(fā)改委等部門,要想得到相關(guān)部門的批準(zhǔn),必須有國家相應(yīng)的政策作為支撐。
2.制定稅收優(yōu)惠政策
教育是公益事業(yè),企業(yè)和民間資本投入教育事業(yè),要想收回投資必須經(jīng)過長期的運行,這要比他們投入其他行業(yè)收回資本的速度要慢得多。因此,要想吸引企業(yè)和民間資本,就必須從稅收等方面制定優(yōu)惠政策,如規(guī)定企業(yè)和民間資本投入混合所有制辦學(xué)不需要繳納所得稅等。