協(xié)同治理：新時(shí)代服務(wù)型政府的道路探索

藍(lán)茜

改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)生活領(lǐng)域的迅速變化，這些變化必然會(huì)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變工作和協(xié)同治理工作不斷提出新的要求。新時(shí)期，我國(guó)明確提出建設(shè)公共服務(wù)型政府。十七大明確提出把“建設(shè)服務(wù)型政府”作為行政管理體制改革的重要目標(biāo)。這在很大程度上與政府職能轉(zhuǎn)變、協(xié)同治理密切相關(guān)，也為在新的歷史基點(diǎn)上深化對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能和協(xié)同治理的認(rèn)識(shí)提供了新的實(shí)踐平臺(tái)。但是在現(xiàn)代化階段到來(lái)之前，政府的社會(huì)職能與階級(jí)職能相比一直處于次要地位，政府的公共服務(wù)職責(zé)未能充分展開(kāi)，政府間的協(xié)同治理工作也相對(duì)較弱。

一、協(xié)同治理：服務(wù)型政府治理模式的必經(jīng)之路

1.協(xié)同治理的要義。協(xié)同治理是指在公共生活過(guò)程中政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等子系統(tǒng)構(gòu)成開(kāi)放的整體系統(tǒng)，貨幣、法律、知識(shí)、倫理等作為控制參量，借助系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調(diào)、共同作用，調(diào)整系統(tǒng)有序、可持續(xù)運(yùn)作所處的戰(zhàn)略語(yǔ)境和結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒(méi)有的新能量，實(shí)現(xiàn)力量的增值，使整個(gè)系統(tǒng)在維持高級(jí)序參量的基礎(chǔ)上共同治理社會(huì)公共事務(wù)，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的。

2.服務(wù)型政府的價(jià)值理念。服務(wù)型政府致力于建構(gòu)一個(gè)以公民權(quán)和公共利益為軸心的公共行政價(jià)值體系，這個(gè)多維的價(jià)值空間體系使不同價(jià)值取向和目標(biāo)需求的行政主體在多元的價(jià)值取向中找到共同的需要和價(jià)值目標(biāo)，在尊重差異個(gè)體的個(gè)性與自主價(jià)值的同時(shí)規(guī)避人際摩擦和組織內(nèi)耗，減少了行政組織在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中因差異個(gè)體的存在而生成的“摩擦成本”，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為行政生活中的“精神存量資本”，并將極大地推進(jìn)公共利益的擴(kuò)展。首先，服務(wù)型政府提供的公共服務(wù)，是公民與政府之間的一種互動(dòng)、合作過(guò)程。通過(guò)政府對(duì)公民的積極回應(yīng)和前瞻，真正做到“民主政府是為它們的公民服務(wù)而存在”。其次，服務(wù)型政府是一個(gè)“為公民提供服務(wù)”的責(zé)任政府，這種責(zé)任并不簡(jiǎn)單。它主要包含兩方面：一是政府不僅要及時(shí)回應(yīng)公民需求，而且對(duì)公民的需求要具有前瞻性，積極履行政府責(zé)任;二是政府機(jī)關(guān)及其行政人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，從而更好地向他獲得權(quán)力的主體負(fù)責(zé)，即對(duì)公民負(fù)責(zé)。再其次，社會(huì)公平正義是服務(wù)型政府的明示要求，在服務(wù)型政府中，服務(wù)作為理念和信念是一種價(jià)值實(shí)體，其傳輸?shù)囊?guī)則是通過(guò)公共權(quán)力的道德行使，使服務(wù)上升為行政主體不懈追求的境界。

3.協(xié)同治理：服務(wù)型政府建設(shè)之路的合理性。協(xié)同治理作為服務(wù)型政府的治理模式，一方面是政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)形成一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，通過(guò)非線性的互動(dòng)演繹整體的合作效應(yīng)，產(chǎn)生擴(kuò)大的生產(chǎn)力，創(chuàng)造行政現(xiàn)代性所追尋的服務(wù)中心主義和責(zé)任至上主義，使?jié)M足公共需要的政策和項(xiàng)目得到有效、負(fù)責(zé)和公平的實(shí)施;另一方面是服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的多元化和有效政府的功能角色定位，將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向致力于解決公共問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。可見(jiàn)，協(xié)同治理的實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力的回歸。

二、當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)中協(xié)同治理的現(xiàn)狀

1.政府獨(dú)家壟斷著公共服務(wù)的供給，負(fù)擔(dān)過(guò)重。當(dāng)前我國(guó)政府公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，市場(chǎng)處于供不應(yīng)求的不平衡狀態(tài)，為防止市場(chǎng)混亂，產(chǎn)生私人壟斷，危害公共利益，政府承擔(dān)了提供公共服務(wù)的全部職責(zé)，并為此設(shè)立了諸多政府機(jī)構(gòu)，政府控制的公共服務(wù)范圍過(guò)寬，會(huì)造成市場(chǎng)失靈，甚至引起某種程度上的政府壟斷，從而加重了政府的負(fù)擔(dān)，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相符。此外，由于經(jīng)濟(jì)水平的提高，消費(fèi)者的基本需求已經(jīng)可以得到充分滿(mǎn)足，并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了得到最優(yōu)服務(wù)的需要。在這種狀況下，國(guó)家對(duì)于公共服務(wù)管得過(guò)寬、統(tǒng)得過(guò)死，就不可避免的出現(xiàn)許多弊端。造成的生產(chǎn)效率低下、服務(wù)質(zhì)量低劣，已成為公共服務(wù)領(lǐng)域的疑難病癥。

2.社會(huì)公共服務(wù)呈全方位膨脹趨勢(shì)，政府未能做好協(xié)同治理。在我國(guó)整個(gè)體制和社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，社會(huì)公共服務(wù)呈全方位膨脹趨勢(shì)。首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立并逐步完善，使我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能型“單位制”的社會(huì)組織管理體制面臨解體。許多原來(lái)由企業(yè)和社會(huì)各單位自行管理的社會(huì)公共服務(wù)由相關(guān)政府部門(mén)管理。其次，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，人們對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越多，并趨于多樣化和個(gè)性化，為滿(mǎn)足這些復(fù)雜多樣的需求，必須努力提高我國(guó)政府公共服務(wù)管理水平和政府的協(xié)同治理能力，盡量滿(mǎn)足廣大群眾不斷提出的更高要求。

3.社會(huì)組織發(fā)育不健全，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力弱。政府將有意識(shí)地從社會(huì)中介組織能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，從企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理領(lǐng)域退出來(lái)，充分發(fā)揮社會(huì)中介組織在管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)等方面應(yīng)有的功能。然而目前社會(huì)中介組織存在種種問(wèn)題，牽制著政府治理改革，最為突出的有兩點(diǎn)。一是社會(huì)中介組織社會(huì)化程度低，官辦色彩濃厚。許多中介組織從經(jīng)費(fèi)和組織管理上依附于政府機(jī)關(guān)，這極大地妨礙了中介組織的獨(dú)立性、公正性，妨礙了政府自身職能的真正剝離和治理模式的轉(zhuǎn)變。二是社會(huì)中介組織缺乏自我約束、自我管理機(jī)制。目前，中介服務(wù)行為不規(guī)范，影響了中介組織的服務(wù)質(zhì)量，損害了它在公眾心目中的形象和在事務(wù)管理中的地位。政府在中介組織難以擔(dān)當(dāng)重任的情況下，只好再承擔(dān)起一些管不好、管不了，也不應(yīng)管的事。

三、走向服務(wù)型政府——協(xié)同治理的道路探索

1.建設(shè)服務(wù)型政府走協(xié)同治理道路要有明確的總體思路。首先，政府要逐步做到以公共服務(wù)為主要職能，自如地處理國(guó)家的階級(jí)職能與社會(huì)職能的辯證關(guān)系。其次，加大政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入，并努力做到公共服務(wù)體系設(shè)計(jì)和財(cái)力在不同地區(qū)使用的基本均等化。再其次，以政府為主導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，形成“雙向互動(dòng)”的公共服務(wù)供給方式。強(qiáng)調(diào)以政府主動(dòng)作為和社會(huì)全面參與為基本特征的公共服務(wù)型政府建設(shè)是一個(gè)“雙向互動(dòng)”的過(guò)程，具有重要意義。最后，在政府體制機(jī)制建設(shè)方面，以有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)為導(dǎo)向。在中國(guó)，由于特定的國(guó)情，“服務(wù)型政府 ”就是“為人民服務(wù)”的工作宗旨。在這種情況下可以在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中大力改善公務(wù)員的工作作風(fēng)，并以此為契機(jī)在一定程度上改善官民關(guān)系。

2.政府和社會(huì)協(xié)同治理，合理劃分政府間公共服務(wù)職責(zé)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使發(fā)展成果惠及全體人民是當(dāng)前我國(guó)政府工作的重要指導(dǎo)思想。但是，當(dāng)前的政府間職責(zé)分工，已難以適應(yīng)流動(dòng)性日趨復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，難以完成公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。調(diào)整政府間關(guān)系，合理劃分各層級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)，是確保政府公共服務(wù)職能得到有效落實(shí)的重要制度基礎(chǔ)。其中，政府間公共服務(wù)職責(zé)的重新劃分，主要包含各層級(jí)政府職能重構(gòu)和財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整兩個(gè)方面。對(duì)這些公共服務(wù)而言，高層級(jí)政府主要承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，以服務(wù)均等化為目標(biāo)，為實(shí)際履行職能的地方政府提供轉(zhuǎn)移支付，從而保持效率和均等化之間的平衡。

3.福建政府：從“管理型政府”走向“服務(wù)型政府”。目前，福建構(gòu)建“服務(wù)型政府”面臨的主要問(wèn)題就是政府仍然一定程度上扮演著“管理型政府”的角色，“管理型政府”色彩濃重，向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變存在一定難度。學(xué)者賀豪威、任曉林指出，服務(wù)型政府的構(gòu)建要求各級(jí)政府和官員應(yīng)本著 “民本位、社會(huì)本位、權(quán)力本位”的理念，即應(yīng)樹(shù)立人民是國(guó)家的主人，政府是為人民利益而存在的，政府應(yīng)該也必須全心全意為人民服務(wù)。因此，“服務(wù)型政府”強(qiáng)調(diào)的是政府必須以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化作為根本目標(biāo)，不斷增強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)的意識(shí)，加大為人民服務(wù)的力度。反觀當(dāng)前中國(guó)各級(jí)政府的行政管理體制，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)當(dāng)前的行政管理體制仍然殘留著“管理型政府”的影子。

中國(guó)新一輪改革正處于深水區(qū)，由地方政府推進(jìn)的自下而上的改革，是構(gòu)建有效率的服務(wù)型政府的要求。因此，福建作為改革的試點(diǎn)之一，應(yīng)利用改革試點(diǎn)的有利條件，結(jié)合福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵契機(jī)，加快深化行政管理體制，建設(shè)以公共利益為根本目標(biāo)的有效率的服務(wù)型政府。具體如下：一是加速政府放寬管制，降低政府行政成本;二是福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立對(duì)福建深化行政審批制度改革提出了要求，即加快行政審批制度改革，促進(jìn)審批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化;三是加快政府市場(chǎng)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。在深化行政審批制度的基礎(chǔ)上，為確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行，福建還必須加快轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管模式。

（作者單位：福建師范大學(xué)）