黨政機(jī)關(guān)合署辦公體制的探索與思考

江雪薇

【摘 要】從公共行政的視角來(lái)看，合署辦公往往是行政體制改革的結(jié)果。合署辦公體制與當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理的價(jià)值、能力與體系要求有著密不可分的聯(lián)系。合署辦公作為一種政治與行政體制，是優(yōu)化黨政關(guān)系的一種路徑選擇，有助于整合資源提升治理的績(jī)效和降低公務(wù)運(yùn)行成本。但在黨政機(jī)構(gòu)合署辦公體制改革的過(guò)程中，要充分考慮到機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同問(wèn)題、職能深度融合問(wèn)題、改革的合法性問(wèn)題以及改革的前瞻性問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】黨政機(jī)關(guān);合署辦公體制;職能融合

【中圖分類號(hào)】D62? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1001-0475（2019）09-0064-03

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，為適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化，要進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革?！霸谑∈锌h對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！比绾握J(rèn)識(shí)黨政合署辦公，特別是如何看待合署辦公在現(xiàn)代國(guó)家治理中的功能角色，探討未來(lái)改革與發(fā)展的走向，具有非常重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)黨政合署辦公體制的探索

合署辦公是中國(guó)黨政機(jī)構(gòu)一種編制組織形式。指兩個(gè)具有不同編制、職責(zé)的黨政機(jī)構(gòu)由于工作對(duì)象、工作性質(zhì)相近或其它原因而在同一地點(diǎn)辦公，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的人員、資源可統(tǒng)一調(diào)度、靈活運(yùn)用。它是集探索職能有機(jī)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)效能、規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)管理模式。1952年2月9日，在《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》中明確指出：“各級(jí)黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)可酌情實(shí)行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強(qiáng)聯(lián)系，做好工作?！?953年，安徽省響應(yīng)中央號(hào)召最先試行省委紀(jì)律檢查委員會(huì)與省人民監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，開(kāi)創(chuàng)了地方黨政合署的先河。但是，這一做法當(dāng)時(shí)并沒(méi)有在全國(guó)鋪開(kāi)。1955年，成立了獨(dú)立性、權(quán)威性更高的黨的監(jiān)察委員會(huì)以代替原有的紀(jì)委，并在中共十二大通過(guò)的黨章中正式確立了黨的紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。同樣，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，新中國(guó)成立初就設(shè)立了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)廉政建設(shè)。1959年二屆全國(guó)人大一次會(huì)議決定撤消監(jiān)察部，其職能改由黨的監(jiān)委負(fù)責(zé); 1986年12月六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議正式?jīng)Q定恢復(fù)國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建制。1987 年，黨的十三大確立了黨政分開(kāi)的改革總思路，紀(jì)委部門和監(jiān)察部門開(kāi)始了分而治之的過(guò)程，由此也產(chǎn)生了職能重疊、力量分散等弊端。1992 年 10 月，中共中央、國(guó)務(wù)院決定，中央紀(jì)委、監(jiān)察部從 1993 年 1 月開(kāi)始合署辦公。1993年，根據(jù)黨的十四大提出的“加強(qiáng)黨的紀(jì)律和紀(jì)律檢查工作”“要強(qiáng)化行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能”的精神，并依據(jù)當(dāng)時(shí)反腐敗斗爭(zhēng)依然嚴(yán)峻的形勢(shì)，黨中央決定，中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，把分散的反腐敗力量集合起來(lái)，由中央紀(jì)委行使黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，由中央紀(jì)委對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)，中紀(jì)委和國(guó)務(wù)院監(jiān)察部再次嘗試合署。隨后，黨委紀(jì)檢機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的形式在地方各級(jí)普遍實(shí)行。

多年來(lái)，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察部門基本上一直都是合署辦公。2017年10月24日，十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在十九大作工作的報(bào)告中指出，未來(lái)5年“實(shí)現(xiàn)紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公”。2018年3月，中共中央發(fā)布的《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》進(jìn)一步明確：“組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公”。除了較為典型的紀(jì)委部門和監(jiān)察部門外，還有許多其他黨的工作部門和行政部門合署辦公。2000年前后，合署辦公的形式擴(kuò)展到黨委和政府的其他部門。在 2009 年地方大部制改革中，廣東順德區(qū)探索實(shí)行的“合署辦公”超出了黨政部門“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的組織形式，實(shí)行大部門式黨政合署，這一特殊的黨政和署形態(tài)成為2009年廣東順德黨政機(jī)構(gòu)改革的最大特色。該區(qū)分別將紀(jì)委監(jiān)察、政法司法、宣傳文體、統(tǒng)戰(zhàn)外事社會(huì)民政等四個(gè)方面的機(jī)構(gòu)合署辦公，形成“大紀(jì)檢”“大政法”“大宣傳”“大社工”的新局面。由此，形成了一種特殊的大部制形態(tài)——“黨政合署型大部制”。[1]該模式被認(rèn)為是我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革的創(chuàng)新之路。

二、合署辦公是優(yōu)化黨政關(guān)系的合理選擇

從公共行政的視角來(lái)看，合署辦公往往是行政體制改革的結(jié)果。但從當(dāng)代中國(guó)黨政機(jī)關(guān)合署辦公的實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，主要是基于中國(guó)特色的黨政關(guān)系，解決兩個(gè)具有不同編制、職責(zé)，但工作對(duì)象、工作內(nèi)容相近的黨政機(jī)構(gòu)工作關(guān)系問(wèn)題，實(shí)際上是一種黨政型合署辦公，既可以視為行政體制改革，亦可以視為是政治體制的改革。

合署辦公體制與當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理的價(jià)值、能力與體系要求有著密不可分的聯(lián)系。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，更加需要理順黨政關(guān)系。合署辦公，作為一種政治與行政體制，顯然是優(yōu)化黨政關(guān)系的一種路徑選擇。

（一）合署辦公有利于理順和協(xié)調(diào)黨政部門關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)

合署辦公既有黨政部門的互補(bǔ)機(jī)制，又有黨政分工的形式。這不僅有利于理順和協(xié)調(diào)黨政部門關(guān)系，而且有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。“黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革，不僅不是黨政合一、黨政不分，而且解決了長(zhǎng)期以來(lái)存在的二元管理主體結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的問(wèn)題?！盵2]目前，黨的一些工作部門同國(guó)家機(jī)關(guān)之間仍然存在著職能重疊、權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。正如習(xí)近平總書記所指出的： “黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠健全有力，黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，仍存在疊床架屋問(wèn)題”。[3]由于二元管理主體的存在，使得有的機(jī)構(gòu)重疊，造成機(jī)構(gòu)膨脹，職能交叉，人浮于事，不同的黨政機(jī)關(guān)，在面對(duì)具體工作時(shí)會(huì)加劇扯皮、推諉、不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，從而可能造成黨政關(guān)系一定程度的緊張。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，在客觀上要求理順黨政關(guān)系。那么，作為政治體制與行政體制改革的探索，黨政統(tǒng)籌改革，理順黨政關(guān)系，合署辦公是實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)構(gòu)的深度融合，優(yōu)化黨政關(guān)系的路徑選擇。合署辦公有助于化解體系性障礙，優(yōu)化治理體系，有助于解決職能重疊、職責(zé)不明的問(wèn)題。2017年3月1日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第5條第2款規(guī)定：“根據(jù)工作需要，黨的工作機(jī)關(guān)可以與職責(zé)相近的國(guó)家機(jī)關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公。合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管。”探索黨政機(jī)關(guān)合署辦公，是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重要舉措，是優(yōu)化黨政關(guān)系、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)方法。[4]

（二）黨政合署辦公有助于形成合力，提升治理績(jī)效

從治理能力的維度來(lái)分析，黨政機(jī)關(guān)合署辦公有助于形成兩個(gè)，甚或多個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)間的合力，有助于提升治理的績(jī)效。實(shí)際上，大部門式黨政合署是一種扁平化組織結(jié)構(gòu)，這種體制不僅可以打通政府職能部門之間的組織界限，而且還可以突破黨委工作部門和政府職能部門之間的組織邊界。通過(guò)合并某些功能以及整合某些組織，可以降低組織之間的摩擦，有效地解決組織之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，化解組織之間協(xié)調(diào)困難的問(wèn)題，“大部門可以制定自己的策略和決定自己的工作重點(diǎn)，也能自行解決問(wèn)題，而不用通過(guò)部門之間的委員會(huì)長(zhǎng)時(shí)間討論而自行解決問(wèn)題?！盵5]正因?yàn)樵趨f(xié)調(diào)黨政關(guān)系、優(yōu)化治理體系、增強(qiáng)協(xié)同合力、提升治理績(jī)效上的優(yōu)勢(shì)，合署辦公在當(dāng)代中國(guó)政治生活中有其合理性與現(xiàn)實(shí)意義。

（三）黨政合署辦公有助于降低成本，節(jié)約公共資源

黨的十九大報(bào)告提出應(yīng)當(dāng)“推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”“開(kāi)展創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)”。探索黨政機(jī)構(gòu)合署辦公是創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)、建設(shè)節(jié)約型國(guó)家的具體體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一些黨政機(jī)關(guān)職能重疊，機(jī)構(gòu)臃腫，還產(chǎn)生了多頭管理、推諉扯皮、重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題，一方面不利于保障公民的合法權(quán)益，另一方面又大大浪費(fèi)了行政成本。在深化行政體制改革和建設(shè)法治政府的大背景下，實(shí)行黨政合署辦公，通過(guò)整合職能相近部門的人力資源、辦公場(chǎng)所資源，可以大大降低公務(wù)活動(dòng)成本，減少不必要的開(kāi)支。

三、黨政合署辦公體制改革應(yīng)注意的問(wèn)題

黨政合署辦公，對(duì)于優(yōu)化黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理體系，提升治理能力與績(jī)效，具有重要的理論意義與實(shí)踐意義。在推動(dòng)黨政合署辦公進(jìn)程中，應(yīng)注意以下問(wèn)題：

（一）合署辦公機(jī)構(gòu)上下協(xié)同問(wèn)題

我國(guó)幅員遼闊，各地情況不同，各級(jí)政府的職能定位和側(cè)重點(diǎn)也差異較大。鑒于各地各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的本身屬性和特點(diǎn)，因地制宜地設(shè)置機(jī)構(gòu)，是構(gòu)建更加合理高效的政府組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。目前，許多省份都探索市縣政府機(jī)構(gòu)改革，合并職能相近的黨政機(jī)關(guān)，減少部門數(shù)量，并通過(guò)合署辦公等方式促進(jìn)職能優(yōu)化和強(qiáng)化協(xié)同，有效地避免了“政出多門”的情況，同時(shí)也大大降低了部門之間的協(xié)調(diào)成本。但是，地方機(jī)構(gòu)改革所面臨的挑戰(zhàn)是，合并設(shè)立或合署辦公的機(jī)構(gòu)難以同上級(jí)部門一一對(duì)應(yīng)，這往往會(huì)出現(xiàn)一個(gè)下級(jí)部門向多個(gè)上級(jí)部門匯報(bào)工作的情況。在黨政合署辦公機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，應(yīng)關(guān)注在上下級(jí)政府部門不對(duì)應(yīng)的情況下，如何加強(qiáng)上下級(jí)之間的互動(dòng)和協(xié)同，避免“一對(duì)多”的組織溝通遇到梗阻。

（二）合署辦公要做到職能深度融合、無(wú)縫銜接

黨政機(jī)構(gòu)合署辦公與政府大部制改革不同，合署辦公的對(duì)象，往往是在兩個(gè)或兩個(gè)以上性質(zhì)不同、職能相近的黨政機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行。一方面，它們的工作性質(zhì)不同，不適宜進(jìn)行簡(jiǎn)單的合并; 另一方面，它們的職能又相近，從職責(zé)明確、功能互補(bǔ)、優(yōu)化資源、提升績(jī)效的視角，黨政合署辦公又是一種合理的選擇。然而，黨政合署辦公不是兩個(gè)或多個(gè)機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單合并和職能的機(jī)械相加。從國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角，既要看到黨政合署辦公體制中兩個(gè)機(jī)構(gòu)職能的相近性，同時(shí)還要認(rèn)識(shí)到它們之間的明顯區(qū)別，合署不能等同于合并，不能等同于黨政不分，要正確處理好各自的職責(zé)定位與互動(dòng)關(guān)系，才能達(dá)到合署辦公所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在機(jī)構(gòu)合并或合署辦公推進(jìn)的過(guò)程中，要整合資源、形成合力、協(xié)調(diào)共進(jìn)，將兩個(gè)或多個(gè)部門的職能進(jìn)行深度融合，避免職責(zé)交叉、職責(zé)真空、職責(zé)停滯等問(wèn)題出現(xiàn)，做到職能精準(zhǔn)落地，無(wú)縫銜接，發(fā)揮效能的最大化。讓便民惠民在合并或合署辦公中獲得實(shí)實(shí)在在的獲得感。

（三）合署辦公機(jī)構(gòu)設(shè)置的合法性問(wèn)題

依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。任何改革都應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，機(jī)構(gòu)合并或黨政機(jī)關(guān)合署辦公，同樣需要法律的保護(hù)和規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，是一種團(tuán)體組織的內(nèi)部規(guī)定，而國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行要依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定。目前有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的一些黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律條文，仍然是黨政機(jī)關(guān)合署辦公的制度障礙，如果不對(duì)相應(yīng)的法律進(jìn)行調(diào)整，必然會(huì)影響合并機(jī)構(gòu)或合署辦公機(jī)構(gòu)的合法性，不利于相關(guān)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，削弱機(jī)構(gòu)合并或合署辦公體制改革的成效。為了保障合署辦公改革的合法性和有效性，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，防止職責(zé)出現(xiàn)“真空”，改革后應(yīng)當(dāng)及時(shí)立法，有效鞏固改革成果。應(yīng)盡快制定和完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的相關(guān)法律法規(guī)，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法體系，使合署辦公改革于法有據(jù)。正如習(xí)近平總書記指出： “要同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題，需要制定或修改法律的要通過(guò)法定程序進(jìn)行，做到在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治?！盵3]

（四）黨政合署辦公機(jī)構(gòu)設(shè)置要具有前瞻性

組織本身是一個(gè)多要素有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，系統(tǒng)各要素之間是相互作用、相互依賴和相互協(xié)調(diào)的。黨政合署辦公是組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必然會(huì)對(duì)組織相關(guān)要素產(chǎn)生一定的影響。同時(shí)，黨政合署辦公機(jī)構(gòu)設(shè)置具有高度的敏感性，不適宜在實(shí)踐中反復(fù)試驗(yàn)。任何一項(xiàng)改革都會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，黨政合署辦公改革相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)大部制改革來(lái)說(shuō)，涉及的面更為廣泛，改革更具有復(fù)雜性和全局性。在改革已步入深水區(qū)的新時(shí)代背景下，不能操之過(guò)急，要穩(wěn)步有序推進(jìn)。黨政合署辦公并不適合所有領(lǐng)域，只是在“職能相近”的機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行合并或合署辦公，工作性質(zhì)較為專業(yè)的部門并不適宜開(kāi)展合并或合署改革。那么，在改革調(diào)整之前要做好充分的論證，對(duì)哪些機(jī)構(gòu)職能相近可以合并或合署辦公，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，進(jìn)行科學(xué)的論證和評(píng)估，避免在機(jī)構(gòu)調(diào)整或改革過(guò)程中出現(xiàn)隨意性和反復(fù)性等問(wèn)題，影響改革的成效。

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[責(zé)任編輯：馬雅蘭]