關(guān)于國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的變遷過程研究

摘要：列寧曾言：“在社會科學(xué)問題上有一種最可靠的方法，……那就是不要忘記基本的歷史聯(lián)系，考察每個問題都要看某種現(xiàn)象在歷史上怎樣產(chǎn)生，在發(fā)展中經(jīng)過了哪些主要階段，并根據(jù)它的這種發(fā)展去考察這一事物現(xiàn)在是怎樣的”。若要研究目前我國國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，需要重新回到歷史中，去追根溯源，去觀察它的整個變遷過程。在本文中，筆者從制度建構(gòu)和關(guān)系形態(tài)兩個方面對傳統(tǒng)時期、近代化時期、人民公社化時期及“鄉(xiāng)政村治”時期的國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系變遷過程進行了梳理，以期對今后學(xué)者的相關(guān)研究有所貢獻。

關(guān)鍵詞：國家? ?鄉(xiāng)村社會? ?制度建構(gòu)? ?關(guān)系形態(tài)? ?變遷過程

一、傳統(tǒng)時期的國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系

（一）制度建構(gòu)

古代中國的鄉(xiāng)村基層組織是由原始宗法聚落演化而來。自國家產(chǎn)生后，鄉(xiāng)村基層組織便遍布于中原大地。至夏商周時期，鄉(xiāng)村基層組織出現(xiàn)“邑里編制”形態(tài)。戰(zhàn)國時期，邑里編制轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)里制度，并基本定型。秦漢已降，鄉(xiāng)里制度發(fā)生了一系列變化，宋朝的保甲制因襲至新中國成立以前。

秦漢時期，鄉(xiāng)里制度以“鄉(xiāng)官制”為特征。秦統(tǒng)一后，郡縣制在全國推行。 除郡、縣兩級正式基層政權(quán)，縣以下還設(shè)“鄉(xiāng)、亭、里”三級建制。漢承秦制，基層網(wǎng)絡(luò)體系更為嚴(yán)密，形成了涵蓋“鄉(xiāng)、亭、里、什、伍”的格局。

魏晉南北朝時期，仍然沿襲秦漢的建制，實行“鄉(xiāng)、里、亭”制。此時的鄉(xiāng)里制度仍然以鄉(xiāng)官制為主要特征。唐初，國家構(gòu)建了“均田——租庸調(diào)——戶籍”三位一體的鄉(xiāng)村控制體系，逐漸削弱鄉(xiāng)官的權(quán)勢地位，并以免除正役、兵役及雜徭的方式利誘鄉(xiāng)村富裕階層承擔(dān)各種色役。至此，鄉(xiāng)里制度的鄉(xiāng)官制特征開始弱化，并逐步向職役制特征轉(zhuǎn)型。

到宋代，隨著王安石變法的實行，鄉(xiāng)里制度轉(zhuǎn)變?yōu)楸＜字贫?，鄉(xiāng)官制特征徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槁氁壑铺卣鳌议_始通過保甲制不斷加強對鄉(xiāng)村社會的控制，鄉(xiāng)里自治色彩日益淡化，鄉(xiāng)和里的地位日益淪落。

無論是鄉(xiāng)里制度還是保甲制度，發(fā)揮的主要是征收賦役、維持國家統(tǒng)治的功能性作用。從嚴(yán)格意義上來說，此時的鄉(xiāng)村制度并不算是國家控制鄉(xiāng)村的有效工具。即使有控制的成分在其中，控制效果也是及其微弱的。在歷朝歷代，鄉(xiāng)村社會主要依靠內(nèi)生權(quán)威和內(nèi)生秩序進行自治。宋朝以前，自治權(quán)威掌握在鄉(xiāng)官手中。宋朝以后，自治權(quán)威開始逐漸轉(zhuǎn)換至宗族首領(lǐng)、紳士等鄉(xiāng)間名流手中。在這種制度安排下，國家與鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)的是一種“二元分離，皇權(quán)至上”的關(guān)系格局。

（二）關(guān)系形態(tài)——“二元分離，皇權(quán)至上”

關(guān)于傳統(tǒng)時期國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系形態(tài)，學(xué)者是存在很大爭議的。一方學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)時期國家與鄉(xiāng)村社會是彼此分離的，傳統(tǒng)時期國家行政機構(gòu)設(shè)置只到縣級，縣級以下則是由宗族、鄉(xiāng)紳統(tǒng)治的地方“自治”共同體。最典型的就是“國權(quán)不下縣”的說法。費孝通先生也指出，“傳統(tǒng)的皇權(quán)政治軌道只能鋪設(shè)到縣衙門口就停了，并不到每家大門前或者大門內(nèi)的”。而另一方學(xué)者則多通過對縣級以下傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理機構(gòu)的考察，對“國權(quán)不下縣”的說法做出反駁。他們認(rèn)為雖然正式的政權(quán)組織只是設(shè)置到縣一級，但是皇權(quán)的觸角還是借助一系列的縣以下的制度設(shè)置延伸至鄉(xiāng)村的每家每戶。在他們看來，皇權(quán)對鄉(xiāng)村社會實行了集權(quán)化控制，并不能說“皇權(quán)止于縣政”。兩種說法均是有道理可言的，不僅在于雙方都有各自的理論支撐，而且因為國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系本身就是不斷發(fā)展變遷的，相應(yīng)的制度安排也是不斷發(fā)展變化的，比如鄉(xiāng)里制度和保甲制度對于鄉(xiāng)村社會的控制成分就有所不同。

在筆者看來，傳統(tǒng)時期國家與鄉(xiāng)村社會形成了一種“二元分離，皇權(quán)至上”的關(guān)系格局?！岸蛛x”指的是國家存在以皇權(quán)為中心的官僚體系和以內(nèi)生權(quán)威為中心的鄉(xiāng)村自治體系兩個不同的系統(tǒng)?；蕶?quán)對于鄉(xiāng)村社會的控制以征收賦役、維持社會統(tǒng)治秩序為主，在滿足這兩項基本需求的前提下，國家一般不直接干預(yù)鄉(xiāng)村社會的生活。鄉(xiāng)村社會更多的是處于一種“自治”狀態(tài)，依靠宗族規(guī)則和鄉(xiāng)規(guī)民約等自生自發(fā)秩序進行自我管理和服務(wù)。“皇權(quán)至上”指的是鄉(xiāng)村社會的自治是以臣服于皇權(quán)為前提的，必須在滿足皇權(quán)的剛性需求之上才可以謀求其內(nèi)部的自治空間?！盎蕶?quán)至上”并不意味著國家對鄉(xiāng)村社會的有效滲透或者完全控制，而是指鄉(xiāng)村社會必須臣服于皇權(quán)，不能企圖推翻皇權(quán)官僚體系。

在傳統(tǒng)時期，國家與鄉(xiāng)村社會形成了“二元分離，皇權(quán)至上”的關(guān)系格局。國家權(quán)威止于縣政，縣以下實行鄉(xiāng)村社會自治。鄉(xiāng)里制度、保甲制度等鄉(xiāng)村制度既有效保證了皇權(quán)對于鄉(xiāng)村社會的資源汲取，也有利地維護了國家的統(tǒng)治秩序。在這種制度安排下，非但沒有損害鄉(xiāng)村社會的自治權(quán)，反而使得鄉(xiāng)村社會的自治色彩更加濃厚。

二、近代化時期的國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系

（一）制度建構(gòu)

傳統(tǒng)封建時期，“皇權(quán)止于縣政”，縣級以下實行“鄉(xiāng)村自治”。這樣的制度安排使得清王朝在面對外部殖民帝國入侵和內(nèi)部此起彼伏的農(nóng)民戰(zhàn)爭時，難以有效整合和動員整個社會力量。為了擺脫這種制度上的匱乏以及有效控制日益失序的鄉(xiāng)村基層，清末統(tǒng)治者推行了“清末新政”。根據(jù)清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式成為縣級以下的基層政權(quán)組織。盡管清王朝極力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但其自治權(quán)仍然受到地方政權(quán)的限制和監(jiān)督。未及地方自治全面展開，清王朝已滅亡。

辛亥革命后，國民政府繼續(xù)推進國家政權(quán)建設(shè)。1921年7月北洋政府頒布《鄉(xiāng)自治》、《市自治》等條例，在縣級以下設(shè)立市、鄉(xiāng)等自治體，并設(shè)置議決機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)。1924年，國民黨通過《改進地方自治原則》，明確規(guī)定地方制度采用縣、鄉(xiāng)兩級制。1928年9月國民政府首次公布《縣組織法》 ，規(guī)定區(qū)、村里、閭、鄰為縣級以下的行政組織。1929年將村里改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1930年則規(guī)定10—50 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成一個區(qū)。1934年國民政府行政院頒布《縣各級組織綱要》，綱要規(guī)定全國普遍實行保甲制，通過聯(lián)保連坐法拘束民眾。1941年頒布了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織條例》，鄉(xiāng)正式成為國家的基層政權(quán)。按照規(guī)定，國民黨政府將保甲制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度相融合，試圖通過這樣的方式加強對鄉(xiāng)村社會的控制。然而，由于戰(zhàn)亂不斷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村民進行資源榨取，各方利益主體矛盾尖銳，地方自治只能流于形式而無法付諸于實踐。

綜上，近代社會以來，國家政權(quán)由縣級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式成為國家一級政權(quán)組織。在這一時期，保甲制度非但沒有衰弱，反而因為聯(lián)保連坐法得到了進一步加強。然而，地方自治最終仍然流于形式，依舊未完成基層政權(quán)建設(shè)。

（二）關(guān)系形態(tài)——“政權(quán)下沉，鄉(xiāng)村內(nèi)崩”

近代化時期，隨著國家政權(quán)建設(shè)的推進，政權(quán)機構(gòu)由縣級延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，國家權(quán)力開始不斷侵入鄉(xiāng)村社會，造成鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序開始土崩瓦解 。

“政權(quán)下沉”是近代化時期國家政權(quán)建設(shè)的最突出的特征。這一時期，國家政權(quán)機構(gòu)由縣級延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。借助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的設(shè)立，國家權(quán)力得以滲透至鄉(xiāng)村基層?！罢?quán)下沉”最直觀體現(xiàn)為兩個方面：一是國家授權(quán)的法理型權(quán)威取代了鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的禮俗型權(quán)威;二是國家開始直面農(nóng)民，參與鄉(xiāng)村建設(shè)。具體展開來，傳統(tǒng)封建時期，“皇權(quán)不下縣”，鄉(xiāng)村社會實行“自治”。隋唐以前，鄉(xiāng)里制度以鄉(xiāng)官制為主要特征。那時候鄉(xiāng)村治理權(quán)主要掌握在鄉(xiāng)官手中，鄉(xiāng)官一般是鄉(xiāng)村社會的“強謹(jǐn)之人”。宋朝以后，鄉(xiāng)里制度轉(zhuǎn)變?yōu)楸＜字贫龋l(xiāng)官制逐步轉(zhuǎn)為職役制，鄉(xiāng)村治理權(quán)逐步轉(zhuǎn)換至以宗族首領(lǐng)、士紳等為代表的鄉(xiāng)間名流手中。即傳統(tǒng)時期，鄉(xiāng)村社會主要依靠內(nèi)生權(quán)威治理。但是，隨著國家政權(quán)建設(shè)的推進，保甲長開始由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)委派，族長、士紳等鄉(xiāng)村精英部分被吸納進正式的官僚組織中，原有的地方行政制度開始呈現(xiàn)國家化、官僚化、理性化的特征。由此，國家授權(quán)的法理型權(quán)威逐步取代了鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的禮俗型權(quán)威。另一方面，傳統(tǒng)社會時期，皇權(quán)于農(nóng)民而言更多的是一種文化象征，農(nóng)民與皇權(quán)的直接聯(lián)系很少。即使是征取賦役，也是由縣官直接派遣差役下達(dá)至一個自治單位，并不會直接下達(dá)至每家每戶。在承擔(dān)公共責(zé)任方面，也主要依賴內(nèi)生權(quán)威來協(xié)調(diào)。但是，隨著國家政權(quán)建設(shè)的推進，政府開始直接將義務(wù)履行命令直接下達(dá)至農(nóng)民，如繳納賦稅、兵役義務(wù)等。同時，政府也開始承擔(dān)更多公共責(zé)任，比如興辦學(xué)校、提倡自治選舉、建立社會救濟制度等。這一時期，國家政權(quán)開始侵入鄉(xiāng)村社會，以各種正式的、非正式的方式滲透到鄉(xiāng)村社會。

國家政權(quán)的下沉對鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)造成了一定的沖擊，使得鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生秩序開始土崩瓦解。首先，國家政權(quán)下沉破壞了鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的禮俗秩序。傳統(tǒng)時期，鄉(xiāng)村社會是一個相對封閉穩(wěn)定的熟人共同體。在這個共同體里，形成了一套以以儒家傳統(tǒng)道德為基礎(chǔ)的具有行為約束力的行為規(guī)則，任何違反規(guī)則的行為都能夠借助共同體的內(nèi)聚力得到相應(yīng)的懲罰。但是，隨著國家政權(quán)的下沉，以法理型權(quán)威主導(dǎo)的法治秩序與內(nèi)生的禮俗型秩序產(chǎn)生了沖擊，傳統(tǒng)的禮治秩序受到了現(xiàn)代化法治秩序的挑戰(zhàn)和破壞。其次，以國家權(quán)力為主導(dǎo)的法理型權(quán)威削弱了以士紳、族長為主導(dǎo)的內(nèi)生權(quán)威。隨著國家權(quán)力下沉，法理型權(quán)威開始成為鄉(xiāng)村社會的主導(dǎo)權(quán)威，原有的內(nèi)生權(quán)威被分散和弱化。其中，相當(dāng)一部分宗族領(lǐng)袖、士紳等地方精英被國家官僚體系所吸納，轉(zhuǎn)而成為國家與鄉(xiāng)村之間的“盈利型經(jīng)紀(jì)”;還有一部分地方精英則遷徙鄉(xiāng)外，成為職業(yè)精英。隨著內(nèi)生權(quán)威的不斷分散和弱化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的共同凝聚力也開始不斷下降，原有的封閉穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)也不復(fù)存在。最后，鄉(xiāng)村社會原有的精英和農(nóng)民之間的庇護關(guān)系日漸式微。傳統(tǒng)地方精英承擔(dān)著“提供基本的社區(qū)需要，提供保護所需的庇護關(guān)系，建立社會領(lǐng)袖之公共身份”的職能。隨著國家法理型權(quán)威介入鄉(xiāng)村社會，原有的地方精英或被吸納進政治官僚體系，或外流成為職業(yè)精英。傳統(tǒng)地方精英的分散和外流，使得原有的庇護關(guān)系變得日漸松散，農(nóng)民之間也日益冷漠。

總之，隨著國家政權(quán)建設(shè)的推進，原有的國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。國家權(quán)力開始不斷侵入鄉(xiāng)村社會，縣級行政組織開始延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，法理型正式權(quán)威開始逐步取代內(nèi)生型非正式權(quán)威，鄉(xiāng)村社會原有的禮俗秩序和封閉結(jié)構(gòu)遭到破壞。

三、人民公社化時期的國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系

（一）制度建構(gòu)

1958年8月，中共中央在北戴河會議上作出了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，標(biāo)志著我國正式進入人民公社化時期。

人民公社化是一種高度集權(quán)的體制，集政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能于一體。該體制實行嚴(yán)格的“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”原則，下級必須服從上級。鄉(xiāng)公社黨委書記以及村黨支部書記均為各級的“一把手”，他們提名鄉(xiāng)長、公社社長、村長以及大隊長的人選。人民公社下設(shè)置生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊，形成“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的治理組織體系。其中，人民公社是在鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上成立的，是各項工作的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，包括公社黨委、公社和社員代表大會。公社黨委是事實上的權(quán)力機關(guān)，對公社事務(wù)具有決定權(quán);公社是主要的執(zhí)行機關(guān)，履行鄉(xiāng)政府的職能;社員代表大會則是一個虛設(shè)機構(gòu)，社員幾乎不參與決策。生產(chǎn)大隊相當(dāng)于原來的行政村，負(fù)責(zé)征稅、督促生產(chǎn)及公社安排的其它事宜。在生產(chǎn)大隊這一級，設(shè)有黨支部和管理委員會，黨支部處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位。大隊干部一般是由公社黨委任命的新的鄉(xiāng)村精英，具體負(fù)責(zé)處理農(nóng)村事務(wù)。他們的權(quán)力來源于自上而下的體制授權(quán)，而非自下而上的農(nóng)民認(rèn)可，因而更容易受到公社的控制。生產(chǎn)隊則相當(dāng)于自然村，享有生產(chǎn)工具和生產(chǎn)物質(zhì)所有權(quán)，每個農(nóng)民依據(jù)“各盡所能、按勞分配、多勞多得、不勞不得”的原則進行生產(chǎn)?！斑@一時期，人民公社對生產(chǎn)大隊實行的是完全的行政性領(lǐng)導(dǎo)，實質(zhì)是國家直接對農(nóng)民的生產(chǎn)、生活進行干預(yù)，以完成政治集權(quán)條件下對群眾的高強度控制?！笨梢哉f，在這一時期，國家通過人民公社體制實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的全方位控制。

（二）關(guān)系形態(tài)——全能主義

人民公社化時期，國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系呈現(xiàn)出鄒讜的“全能主義”特點?！叭苤髁x”指的是：“政治權(quán)力可以侵入社會的各個領(lǐng)域和個人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。”這一時期，國家權(quán)力通過“政黨下鄉(xiāng)”、“行政下鄉(xiāng)”、“政策下鄉(xiāng)”、“法律下鄉(xiāng)”等方式滲透到鄉(xiāng)村社會，實現(xiàn)了對于鄉(xiāng)村社會的全面控制和整合。

人民公社體制最突出的特征是實行“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”原則。從表面看，人民公社是行政單位和生產(chǎn)單位。實際上，處于核心地位的仍是各級黨組織。在“公社——生產(chǎn)大隊——生產(chǎn)隊”三級行政體制中，分別設(shè)有公社黨委、大隊黨支部、生產(chǎn)隊黨小組的基層黨組織系統(tǒng)。公社黨委書記處于領(lǐng)導(dǎo)核心位置，對公社事務(wù)具有決策權(quán)。在生產(chǎn)大隊一級，黨支部也處于核心地位。只有在生產(chǎn)隊這一層，生產(chǎn)隊長的影響力才相對大一些，但仍然要服從生產(chǎn)隊黨小組的工作安排。這樣，通過政黨組織的層層下沉，原子化的農(nóng)民得以被整合和動員，中央的政策得以確保被層層貫徹至鄉(xiāng)村機體內(nèi)部。借助于人民公社體制，國家權(quán)力層層滲透至鄉(xiāng)村社會，控制了農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的經(jīng)濟資源、政治資源，農(nóng)民開始走向集體化生產(chǎn)生活，鄉(xiāng)村社會開始呈現(xiàn)“政治化”特征，國家和社會高度同構(gòu)。

僅僅有政黨下鄉(xiāng)是不夠的，還必須配以一套完整的執(zhí)行機構(gòu)去執(zhí)行國家意志，這就是“行政下鄉(xiāng)”?！靶姓锣l(xiāng)”包括動員、任務(wù)和命令三大主要機制。動員機制是指國家下派工作隊至鄉(xiāng)村社會，由工作隊挑選鄉(xiāng)村內(nèi)部的積極分子建立基層行政組織，然后由基層行政組織通過動員的形式將國家的行政政策貫徹下去。任務(wù)機制是指國家運用政權(quán)力量將行政任務(wù)層層下壓至鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村社會完成行政任務(wù)恰恰證明了國家對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制。命令機制則是指國家政權(quán)利用上下級關(guān)系給鄉(xiāng)村社會下達(dá)各種命令，要求鄉(xiāng)村社會各級機構(gòu)必須服從上級安排。正是通過這三大機制，國家政權(quán)才能夠確保各級行政組織的正常運轉(zhuǎn)，才能夠確保國家的意志得以貫徹執(zhí)行。

此外，國家權(quán)力還通過“政策下鄉(xiāng)”和“法律下鄉(xiāng)”兩種形式滲透至鄉(xiāng)村社會，為鄉(xiāng)村社會提供了一套體現(xiàn)國家意志、符合國家權(quán)力期望的制度安排。雖然遭到了鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)政策和禮俗文化的抵抗，但是依靠高度集權(quán)的人民公社化體制和強大的動員能力，依然形成了一套頗具“官方色彩”的“場面文化”。

總之，國家政權(quán)通過“政黨下鄉(xiāng)”、“行政下鄉(xiāng)”、“政策下鄉(xiāng)”、“法律下鄉(xiāng)”等方式，實現(xiàn)了對于鄉(xiāng)村社會的全面控制和滲透。國家權(quán)力擠壓鄉(xiāng)村社會，造成國家與鄉(xiāng)村社會高度同構(gòu)，幾乎不存在鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)村社會喪失自主性，極大束縛了農(nóng)民的積極性，阻礙了當(dāng)時的農(nóng)村發(fā)展。

四、“鄉(xiāng)政村治”時期的國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系

（一）制度建構(gòu)

改革開放初期，由于缺乏適當(dāng)?shù)募顧C制，廣大農(nóng)民參與社會主義建設(shè)的熱情逐漸降低，“搭便車”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，與社會越來越不適應(yīng)的人民公社體制開始逐步瓦解。同時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速發(fā)展，村莊公共事務(wù)、公共物品、社會治安等方面的需求急劇增加。在這樣多重壓力之下，鄉(xiāng)村基層治理陷入癱瘓狀態(tài)，出現(xiàn)了“權(quán)力真空”。為了彌補鄉(xiāng)村治理的“權(quán)力真空”，部分地區(qū)農(nóng)民開始自發(fā)探索村民自主治理的道路。由此，1980年廣西宜州合寨村村民自發(fā)組織建立起中國第一個村民委員會，開啟了我國村民自治的大門。1998年，《村民委員會組織法》正式開始實施。正式實施的《村組法》在制度文本上發(fā)生了兩個重大變動：“一是村委會候選人必須由村民通過預(yù)選產(chǎn)生，二是村委會必須由村民直接選舉，村民可以罷免他們認(rèn)為不合格的村委會干部?！边@種轉(zhuǎn)變有利于更好地發(fā)揮村民自主性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越難以通過操縱村委會選舉來控制村委會了。

至此，“鄉(xiāng)政村治”治理格局正式形成。“鄉(xiāng)政”是指在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等組織，并依法行使相應(yīng)職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的經(jīng)濟、政治文化和各項社會建設(shè)?！按逯巍笔侵膏l(xiāng)（鎮(zhèn)）以下實行村民自治，由廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。依據(jù)《村組法》的規(guī)定，“鄉(xiāng)政”與“村治”之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但是，在實際政治運作中，雙方關(guān)系依然表現(xiàn)為行政指令型關(guān)系。另外，需要指出的是，“鄉(xiāng)政村治”體制下，黨組織依然是農(nóng)村基層社會的領(lǐng)導(dǎo)核心，鄉(xiāng)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)政府工作，村黨支部直接領(lǐng)導(dǎo)村委會工作。

（二）關(guān)系形態(tài)——“強國家弱社會”

在國家制度供給和農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造力的雙向推動下，鄉(xiāng)村治理格局從高度集權(quán)的人民公社體制逐步過渡到“鄉(xiāng)政村治”體制，國家與社會關(guān)系也相應(yīng)地由人民公社化時期的“全能主義” 一元體系重新回歸國家——社會二元體系。

1998年正式頒布實施的《村組法》明確規(guī)定了代表國家權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與作為基層群眾自治組織的村委會是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系，這就從法律上否定了原來的行政指令型關(guān)系，使得國家與社會的邊界有法可循。人民公社時期國家與社會高度一體的結(jié)構(gòu)開始瓦解，國家逐步從鄉(xiāng)村社會退出至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，將治理權(quán)力交還至鄉(xiāng)村社會。村委會不僅成為鄉(xiāng)村社會實行自治的有效載體，而且成為國家與社會之間的橋梁。

但是，由于中國傳統(tǒng)上就是一個中央集權(quán)的單一制國家，有著深厚的極權(quán)主義傳統(tǒng)，加之我國壓力型體制的存在，“鄉(xiāng)政村治”時期的基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系依然呈現(xiàn)出明顯的“強國家-弱社會”特點。具體表現(xiàn)為：壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)異化和村委會的角色沖突使得基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會關(guān)系失調(diào)。壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過一系列堪稱嚴(yán)密的科層化治理手段，將村級組織發(fā)展為執(zhí)行官僚意志的“一條腿”。這些控制和干預(yù)的手段主要包括：實行村干部目標(biāo)責(zé)任制考核、村干部工資與績效掛鉤、村財鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制及村干部“坐班制”等。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)習(xí)慣于把村級組織當(dāng)作自己的下屬機構(gòu)，采用行政命令的權(quán)威手段加以控制，使得法定的“指導(dǎo)關(guān)系”被虛置。與此相應(yīng)，村委會或出于自身利益考量或畏于權(quán)威，往往會趨附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，尤其在遇到諸如計劃生育、拆遷“釘子戶”等難題時，更需要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的公共權(quán)威作為自己的后盾。由此可見，“鄉(xiāng)政村治”體制依然呈現(xiàn)的是政府主導(dǎo)型的關(guān)系。

總體而言，“鄉(xiāng)政村治”時期，我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)依然以政府為主導(dǎo)，國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系呈現(xiàn)“強國家-弱社會”的總體特點。

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（作者簡介：徐鑫，研究生，同濟大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，研究方向城市治理。）