撤鎮(zhèn)設(shè)市，激起一池春水

文丨■ 李 萬

近日，浙江省溫州市蒼南縣“龍港鎮(zhèn)”正式升級(jí)為“縣級(jí)龍港市”。龍港市不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，由浙江省直轄，溫州市代管。這意味著，繼2017年“撤縣設(shè)市”重啟后，輿論熱議已久的“撤鎮(zhèn)設(shè)市”終于開閘。

全國首個(gè)“鎮(zhèn)改市”

作為全國首個(gè)“鎮(zhèn)改市”，龍港市自誕生伊始，就被賦予了巨大的標(biāo)志意義。龍港設(shè)市，不僅開創(chuàng)了行政區(qū)劃調(diào)整的嶄新范式，更探索了行政管理體制改革的一系列可行路徑。龍港市掛牌，讓一批經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)看到了向上突破天花板的希望。

提起龍港，不得不提起它當(dāng)年的一段往事。

30 年多前，龍港還只是5 個(gè)小漁村，幾千人口。但很快，它就因勇于改革，變得全國聞名。

1984 年，中央一號(hào)文件中有“允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”的內(nèi)容，龍港鎮(zhèn)以此為依據(jù)，在蒼南縣委支持下發(fā)文：凡在龍港鎮(zhèn)購地建房、經(jīng)商辦企業(yè)的農(nóng)民，都可自理口糧遷戶口進(jìn)龍港鎮(zhèn)。這是全國第一個(gè)嘗試戶籍制度改革創(chuàng)舉，而且當(dāng)時(shí)龍港鎮(zhèn)還提出“誰建設(shè)，誰投資，誰受益”，進(jìn)行了土地有償使用的實(shí)踐。僅30 天，“歡迎農(nóng)民進(jìn)城辦公室”就收到了5000 多戶農(nóng)民的申請(qǐng)。造城最高峰，是在1985 年。當(dāng)時(shí)3000 多間樓房同時(shí)興建，每天1萬多人上工地。1989 年，龍港人口就增加到4萬人。因?yàn)檫@件事，龍港得了個(gè)稱號(hào)：“中國第一農(nóng)民城”。再經(jīng)過30 年的發(fā)展后，龍港鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到38.2萬人，和很多城市相比，一點(diǎn)也不遜色。

龍港市位于浙江省溫州市南部，地處八大水系之一鰲江入?？谀习叮埜郜F(xiàn)轄3 個(gè)社區(qū)、19 個(gè)居民區(qū)、171個(gè)行政村，轄區(qū)面積183.99平方公里，常住人口37.87 萬，2018 年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值305 億元，財(cái)政總收入達(dá)24.6 億。龍港是溫州市和浙江省的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)、浙江省教育強(qiáng)鎮(zhèn)、浙江省文明鎮(zhèn)、全國小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、全國群眾體育先進(jìn)鎮(zhèn)、浙江省體育強(qiáng)鎮(zhèn)、全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)鎮(zhèn)。逐漸“長大”的龍港鎮(zhèn)遇到了明顯的發(fā)展瓶頸：鎮(zhèn)級(jí)體制機(jī)制逐漸無法與逐漸龐大的經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模匹配。

龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”在2014 年已開始啟動(dòng)。2014 年底，國家發(fā)改委等十一部委印發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》，首批新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案包括江蘇、安徽兩省和寧波等62個(gè)城市（鎮(zhèn)），含計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市（縣區(qū)）、部分建制鎮(zhèn)，其中涉及的兩個(gè)鎮(zhèn)是龍港鎮(zhèn)和吉林安圖縣二道白河鎮(zhèn)。龍港被賦予“鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)”的任務(wù)。

方案顯示，龍港須厘清政府、市場和社會(huì)職能分工，明確縣級(jí)單列管理基本定位，加快推行大部門制，完善社區(qū)服務(wù)與治理，調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和編制，壓縮行政成本，探索多元化公共服務(wù)供給模式，建立完善城鎮(zhèn)治理體系，配套推進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)制度改革；通過努力，探索建立職能分工合理、行政層級(jí)優(yōu)化、管理機(jī)構(gòu)精簡、行政成本降低、行政效能提高、公共服務(wù)改善、治理能力提升的新型設(shè)市模式，為全國提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

2016 年8月，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)文介紹龍港稱：位于東海之濱的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)，是改革開放浪潮中先富起來的農(nóng)民自費(fèi)建起的一座城。從建鎮(zhèn)之初的5 個(gè)小漁村、8000 多人口，發(fā)展至今已是常住人口43萬、財(cái)政總收入23.2億元的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。但隨著人口規(guī)模的擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)增長加快，龍港也不例外地陷入責(zé)任大、權(quán)利小的發(fā)展窘境。

文章稱，龍港存在的限制有四點(diǎn)，一是財(cái)權(quán)小，財(cái)政資金大部分上繳，與事權(quán)不匹配，建設(shè)資金、城鎮(zhèn)化成本難以負(fù)擔(dān)；二是事權(quán)小，比如執(zhí)法權(quán)限等管理權(quán)限不夠；三是“地權(quán)”小，土地管理權(quán)限小，建設(shè)用地不足；四是“人權(quán)”小，人員編制不夠，難以吸引人才。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為，特大鎮(zhèn)作為新生中小城市最主要的對(duì)象和來源，鎮(zhèn)改市能補(bǔ)上我國目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的短板。當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最短缺的就是中小城市，原有的小城鎮(zhèn)長大了，但是新的小城市還沒有出現(xiàn)?！靶律行〕鞘械呐嘤矫?，我國與發(fā)達(dá)國家相比確實(shí)存在巨大的差距，這也正說明還有非常大的潛力。”

2018 年12月，新華社發(fā)文《“中國第一座農(nóng)民城”溫州龍港正向現(xiàn)代化新生城市跨越》，報(bào)道稱，2014 年底，龍港作為全國首批僅有的兩個(gè)鎮(zhèn)級(jí)國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點(diǎn)之一，在國家有關(guān)部委和浙江各級(jí)黨委政府的支持下，積極探索特大鎮(zhèn)的新型設(shè)市模式，目前已取得明顯的實(shí)踐成效。

2019 年1月，浙江省十三屆人大二次會(huì)議開幕，省長袁家軍作的省政府工作報(bào)告中，提到了“推動(dòng)龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市”。

2月的《溫州日?qǐng)?bào)》刊發(fā)了蒼南縣委書記黃榮定的訪談文章。黃榮定在談到龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市改革時(shí)說：“今年，推動(dòng)龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市被寫進(jìn)了省、市兩級(jí)的政府工作報(bào)告。對(duì)于這項(xiàng)改革，蒼南必須有大局意識(shí)、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，只要對(duì)大局有利、對(duì)發(fā)展有利、對(duì)人民有利，我們就要支持這項(xiàng)改革，爭取早日成功?，F(xiàn)在相關(guān)申報(bào)工作已經(jīng)進(jìn)入國家層面審核審批階段，相信很快就有新進(jìn)展，請(qǐng)大家靜候佳音?！?/p>

9月25日，被譽(yù)為“中國第一座農(nóng)民城”的浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)正式掛牌撤鎮(zhèn)設(shè)市。這是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要事件，龍港市也成為全國第一個(gè)不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的新型縣級(jí)市。

國家發(fā)展改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在采訪時(shí)認(rèn)為，龍港撤鎮(zhèn)建市是水到渠成。在國外，人口規(guī)模一般達(dá)到幾千人的城市就可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立城市。國外的城市管理體制與中國有很大的差別。至少在萬人規(guī)模的城市大多都是納入城市的范疇。而在中國，鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬以上的特大鎮(zhèn)有321個(gè)，超過20萬人口的特大鎮(zhèn)有54 個(gè)，這樣的鎮(zhèn)，在國外相當(dāng)于中等城市。意大利總?cè)丝?000 多萬，卻有10000 多個(gè)城市，中國14 億人口，才670 個(gè)城市。

所以，從城市數(shù)量上講和城市化進(jìn)程上講，我們8 億多城鎮(zhèn)人口，僅僅有670 個(gè)設(shè)市城市，城市數(shù)量與城鎮(zhèn)化的人口也是嚴(yán)重不匹配的。例如在美國，有3000人口就可以成立一個(gè)城市，我們現(xiàn)在鎮(zhèn)區(qū)人口有10萬人都成立不了城市。由于體制和政策的原因，中國城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了設(shè)市審批的速度。從1997年開始停止新設(shè)市以來，幾乎20 年沒有再設(shè)市，最近雖然進(jìn)程加快，也只是增加了十幾個(gè)縣級(jí)城市。在英語里，small town 就是小城鎮(zhèn)。當(dāng)我們20 世紀(jì)九十年代初進(jìn)行國際合作和交流提出中國的小城鎮(zhèn)問題時(shí)，國際專家十分詫異。我曾經(jīng)陪著他們?nèi)パ睾５貐^(qū)的大鎮(zhèn)去調(diào)查，那個(gè)時(shí)候所謂中國的小城鎮(zhèn)，在沿海地區(qū)鎮(zhèn)區(qū)基本上都是十幾萬人口，只是行政等級(jí)最低。當(dāng)這些外國專家看到這些如此規(guī)模巨大的“小城鎮(zhèn)”，他們驚呼，這哪里是小城鎮(zhèn)，這就是城市！因此，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市意義重大，重點(diǎn)在于如何在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的過程中激發(fā)中小城市的活力。

從鎮(zhèn)到市，不只是名字變了

在中國，鎮(zhèn)級(jí)市并不是一個(gè)陌生的概念，只不過在中國新型城鎮(zhèn)化的下半程，城鎮(zhèn)化的中心已從“中小城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)向“中心城市、都市圈和城市群”，“撤鎮(zhèn)設(shè)市”便具有了新的改革意義和現(xiàn)實(shí)意義。

在目前的行政體系下，鎮(zhèn)級(jí)擁有的職權(quán)比較有限，大多數(shù)行政管理權(quán)限集中在縣市級(jí)。通過“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，可以下放事權(quán)、財(cái)權(quán)以及保障用地等方面的職權(quán)，使得大型城鎮(zhèn)可以在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、體制改革方面實(shí)現(xiàn)重大突破。

從鎮(zhèn)到縣級(jí)市，變化究竟有多大？在一些人看來，從城鎮(zhèn)到城市，無非只是名稱變了、行政級(jí)別高了、可以炒作的概念多了，實(shí)則換湯不換藥，帶不來多少實(shí)質(zhì)性的利好。這種論斷不僅過于偏狹，而且根本不理解“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的真正意圖。

其一，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣級(jí)市，表面上看只有幾字之差，但這是從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”到“城市”的跨越。在我國的區(qū)域行政層級(jí)中，有“?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）—地級(jí)市（州）、縣（縣級(jí)市）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的四層架構(gòu)。在這四層架構(gòu)中，城市位于中間。城市包括“直轄市—副省級(jí)城市—地級(jí)市—縣級(jí)市”四重架構(gòu)。

撤鎮(zhèn)設(shè)市，意味著我國又多了一個(gè)“城市”。

其二，相比于行政區(qū)劃的調(diào)整，撤鎮(zhèn)設(shè)市最大的利好在于“擴(kuò)權(quán)”。這一次浙江龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市，不僅讓龍港與原來的蒼南縣獲得同等層級(jí)，而且龍港7作為縣級(jí)市，由省政府直管，管理權(quán)限大幅提升。根據(jù)報(bào)道，龍港在撤鎮(zhèn)設(shè)市后，擁有1575 項(xiàng)縣級(jí)管理事項(xiàng)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無論經(jīng)濟(jì)多么發(fā)達(dá)，都只是基層行政單位。沒有獨(dú)立的規(guī)劃審批和房產(chǎn)等事務(wù)的管理權(quán)，土地供應(yīng)受到限制，財(cái)政分配也受到縣級(jí)政府的約束，而即便有了城市的體量，行政編制也只能按照城鎮(zhèn)對(duì)待。

同時(shí)，在我國的城鎮(zhèn)化體系中，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都以農(nóng)業(yè)為主，而市則以工商業(yè)或服務(wù)業(yè)為主，這種定位之變，能帶來城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之變。換言之，財(cái)權(quán)小，事權(quán)小，地權(quán)小，人事權(quán)小，這是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)面臨的四大困境。如今撤鎮(zhèn)設(shè)市，這一切問題都不復(fù)存在。

其三，撤鎮(zhèn)設(shè)市，影響最大的當(dāng)屬原來的縣城。能列入撤鎮(zhèn)設(shè)市候選陣營的，一般都屬于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，多數(shù)都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心。將強(qiáng)鎮(zhèn)設(shè)為縣級(jí)市，固然能促進(jìn)整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但對(duì)于原來的縣城卻未必是好事。

以龍港為例，龍港原屬于蒼南縣。2018 年GDP 超過300 億、財(cái)政收入為24.6 億，均占據(jù)整個(gè)蒼南縣的半壁江山。離開龍港，對(duì)于蒼南經(jīng)濟(jì)的影響可想而知。

國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長周南說，特大鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展面臨不少瓶頸和制約，形象地講就是“小馬拉大車、大腳穿小鞋”。這些特大鎮(zhèn)主要是依靠市場力量發(fā)展起來的，是民營經(jīng)濟(jì)聚集的地區(qū)，因地制宜、持續(xù)深入地推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步挖掘激發(fā)特大鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)有條件的特大鎮(zhèn)逐步成長為中小城市，符合現(xiàn)代化城市建設(shè)規(guī)律，也順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。

國家戰(zhàn)略不會(huì)著眼于一城一地的得失，而立足于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。撤鎮(zhèn)設(shè)市，既符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，也是新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的不二選擇。

龍港模式對(duì)于新型城鎮(zhèn)化意義何在？

龍港的試點(diǎn)實(shí)踐，為豐富完善國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系探索了新路徑，為深化全國基層管理體制改革提供了新方法，為農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化積累了新經(jīng)驗(yàn)，是踐行新發(fā)展理念的全新探索。

值得注意的是，“撤鎮(zhèn)設(shè)市”的城鎮(zhèn)化絕不是為了盲目擴(kuò)大城市規(guī)?；虼蟾愎I(yè)建設(shè)，改變農(nóng)民戶籍并不是城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)。

多層級(jí)、多模式并存的漸進(jìn)式設(shè)市制度體系，可以在一定程度上減少假性城鎮(zhèn)化的發(fā)生，比如采取撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市、縣下轄市這三種模式的漸進(jìn)轉(zhuǎn)化。但值得注意的是，這種漸進(jìn)的“擴(kuò)權(quán)”模式，必須以不限制城市發(fā)展為前提，這不僅需要具有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的相關(guān)政策來界定，更需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)一步合理判斷。

浙江省發(fā)展改革委副主任翁建榮表示：“國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)為龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，這一點(diǎn)是其他地方無可比擬的?！饼埜鄢锋?zhèn)設(shè)市，將進(jìn)一步完善城市化發(fā)展體系，為拓展城市化新路徑提供浙江經(jīng)驗(yàn)、溫州實(shí)踐。

國家發(fā)改委《2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提出，“穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市”。由此可以看出，國家正在全國范圍內(nèi)深化新型城鎮(zhèn)化，浙江龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”試水成功后，有望作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)模板被不斷復(fù)制，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更多的成功經(jīng)驗(yàn)，為新興城鎮(zhèn)化發(fā)展打造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

龍港設(shè)市模式有哪些特點(diǎn)？周南說，一是遵循精簡、統(tǒng)一、高效要求，強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用，構(gòu)建簡約精干的黨委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子。二是推行大部制改革，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。三是實(shí)行扁平化管理，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，減少行政層級(jí)、提升管理效率、強(qiáng)化村居自治。四是下沉工作力量，基層工作委員會(huì)統(tǒng)一調(diào)配職能部門條線人員下沉，推進(jìn)條塊整合。

浙江省發(fā)改委副主任翁建榮介紹，龍港市設(shè)置的15 個(gè)黨政部門中，有6 個(gè)黨委部門和9 個(gè)政府部門，比浙江省內(nèi)同類縣市機(jī)構(gòu)數(shù)量少60%?！按蟛块T制改革和縣級(jí)權(quán)限下放的經(jīng)驗(yàn)做法被國家發(fā)改委向全國復(fù)制推廣。”

浙江省民政廳廳長王劍侯說，龍港設(shè)市不僅僅是行政區(qū)劃的調(diào)整，也是行政管理體制改革的一個(gè)重要探索。比如，把41個(gè)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)整合成15個(gè)大部門，承接蒼南縣下放的縣級(jí)權(quán)限。并且，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，實(shí)行‘市管村（居），分片服務(wù)’的新模式，強(qiáng)調(diào)高效、低成本，這在中國縣級(jí)行政區(qū)域是獨(dú)一無二的。

龍港鎮(zhèn)首任黨委書記陳定模說，讓離開土地的農(nóng)民首先進(jìn)入小城市，地緣相近，語言相同，習(xí)俗相似，朋友圈子沒有多大的變化，不會(huì)產(chǎn)生陌生感。此外，小城市房價(jià)相對(duì)較低，農(nóng)民進(jìn)可以向中大城市進(jìn)軍，退可以回到農(nóng)村種地。有利于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就地、就近城鎮(zhèn)化，降低人口轉(zhuǎn)移成本，有利于減輕大城市壓力。龍港市的誕生，為豐富完善國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系探索了新路徑。

華東師范大學(xué)中國行政區(qū)劃研究院專家林拓認(rèn)為，當(dāng)前，全國各地形成一批特大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)重鎮(zhèn)，龍港改革將為這些大鎮(zhèn)建立現(xiàn)代城市架構(gòu)和轉(zhuǎn)型發(fā)展探路。

周南表示，龍港的有益經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法，有利于為其他特大鎮(zhèn)設(shè)市提供參考與借鑒。下一步將加大擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的力度，逐步推動(dòng)有條件的特大鎮(zhèn)成長為中小城市。

龍港經(jīng)驗(yàn)在其他地方能否復(fù)制？周南表示，龍港的有益經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法，有利于為其他特大鎮(zhèn)設(shè)市提供參考與借鑒。下一步，一是加大擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的力度，以下放事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、改革人事權(quán)及強(qiáng)化用地指標(biāo)保障為重點(diǎn)，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限。二是繼續(xù)探索特大鎮(zhèn)的新型設(shè)市模式，逐步推動(dòng)有條件的特大鎮(zhèn)成長為中小城市。三是積極探索城市的新型管理模式，方向應(yīng)該是“小政府、大服務(wù)”的模式。同時(shí)，要全面提升特大鎮(zhèn)品質(zhì)。主要是補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，加強(qiáng)建設(shè)美麗宜居環(huán)境；大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。主要是做優(yōu)做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，提高特大鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，提高特大鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力和經(jīng)濟(jì)活力。