羅爾斯公平觀視角下的美國城市更新策略研究
——以亞特蘭大環(huán)線再開發(fā)為例

甘 偉 巫溢涵 周 鈺

1 美國城市更新的背景

美國城市更新運動最早由1949年國會授權的《聯(lián)邦住宅法案》(Federal Housing Act)推動[1]，該法案核心在于貧民窟的清除與低成本住宅的推廣。雖然住房法案有改善居民生活條件的良好初衷，但其大規(guī)模推倒重建的模式仍造成了社會秩序不可逆的破壞，由此引發(fā)大量的社會公平性問題，主要體現(xiàn)為2點。

1.1 社會資源的不公平分配

由于對公共利益的界定模糊，造成美國憲法第五修正案賦予政府的治安權利(police power)被濫用，很多城市更新項目在未經仔細評估的情況下就被賦予了法理正當性。同時，城市更新的大部分資金用于貧民窟的清除而非安置搬遷居民。在居民流離失所的背后，開發(fā)商卻可輕易地以低價獲得清除貧民窟后的土地從而進行開發(fā)，反映出美國城市更新過程中的規(guī)劃收益失衡。

1.2 社會弱勢群體的失聲

美國城市的貧民窟內聚居著大量的社會弱勢群體，如少數(shù)族裔和非法移民。這類族群在美國社會長期被邊緣化，缺乏政治上的發(fā)聲渠道。20世紀50—70年代，美國城市規(guī)劃學界的主流理論為迎合城市的增長需求，主要關注規(guī)劃效率，而這種以結果為導向的思考模式和對社會整體經濟利益的過度強調，造成弱勢群體的主體意愿和利益訴求總是被忽視[2]。

2 羅爾斯公平理論

在社會矛盾日益尖銳的背景下，美國哲學界開始關注并反思社會公平性問題，這其中的領軍人物便是約翰·羅爾斯(John Rawls)。他發(fā)表的《正義論》(A Theory of Justice)不僅系統(tǒng)演繹和推導了社會公平的產生以及公平規(guī)則的制定，還為規(guī)劃理論提供了客觀的道德基礎和規(guī)范，為公共規(guī)劃如何更好實現(xiàn)公共利益提供了佐證、支持與希望[3]。

羅爾斯的學說把公平的正義觀念作為核心和焦點，以此指導社會基本結構和相關原則的設計和完善。他將社會構想為一個公平協(xié)作體系，并假設社會中的每個人都有自覺的道德約束。這樣的道德約束包括追求正義感的能力以及追求修正人生計劃的能力[4]。同時，社會里的人也被賦予了社會基本價值，它們包括社會中常見的權利與義務，這些價值構成了羅爾斯所構想的“良序社會”(well-ordered society)的要素。在秩序良好的社會中，每個理性公民都希望自身的權益得到合理的保障以及由合作所產生的價值得到公平的分配。然而由于每個人對于公平都有不同見解，羅爾斯認為需要一個社會契約來規(guī)定一個被所有人認同的公平觀念。羅爾斯因此擬定了如下2條正義原則[4]。

第一條原則稱為自由原則，即每個人都應被賦予平等的權利，去享有最廣泛的基本自由權。而其所享有的基本自由權應與其他人所享有的同類自由權相容，因此第一條原則要求公平地分配基本的政治權利和義務。

第二條原則被定義為平等原則，主要包含差別原則與機會均等原則2個子原則：1)只能允許那種能給最少受惠者帶來補償利益的不平等分配(差別原則)；2)各項職位及地位必須在機會平等下，對所有人開放(機會平等原則)。第二條原則主要涉及社會和經濟利益的分配。

羅爾斯的公平倫理學與社會公平中核心的利益分配問題聯(lián)系尤為緊密[5]。這種聯(lián)系主要可被概括為3點[6](圖1)。1)分配的程序正義，即如何進行公平分配。這主要涉及規(guī)劃相關的公眾參與制度的建設，即如何運用公平原則構建公平規(guī)劃的規(guī)范性框架，并以此指導規(guī)劃實踐。2)分配的公眾認同，即分配目標是否達成集體認同。羅爾斯的理論在肯定私人追求幸福的正當性的同時，也被證明可用于合理引導追求集體普遍認同的社會公共福利。3)分配結果的正義，即分配結果是否實現(xiàn)社會公平。羅爾斯的理論體系提出了衡量分配結果的價值判斷，以此評價規(guī)劃是否實現(xiàn)客觀社會關系下的相對公平。

2.1 規(guī)劃需要滿足程序正義

羅爾斯在《正義論》一書中強調“作為公平的正義”是一種程序正義[4]，它使得社會成員透過公共規(guī)范形成公平協(xié)作的關系。但什么是合乎程序正義的公共規(guī)范呢？在規(guī)劃實踐中，基于羅爾斯的理論，秦紅嶺等學者認為程序正義的核心在于公眾參與機制的完善[7-8]。近年來，公眾參與機制在國內有愈來愈多的討論，但大部分理論對什么是完善的規(guī)劃程序正義定義比較模糊、片面，少見系統(tǒng)性論述。本文因此借鑒阿格爾(Annika Agger)和洛夫格倫(Karl L?fgren)的理論對環(huán)線的公眾參與機制進行評析?；谟裰髀犝鹘y(tǒng)，在希利(Healey)、英尼斯(Innes)、達爾(Dahl)等人的理論基礎上，他們提出了5項衡量參與機制完善與否的準則，分別是：1)渠道(參與過程是否開放、規(guī)劃產出是否透明、相關利益方訴求是否得到表達、參與方法的選擇是否實現(xiàn)決策公平)；2)公眾辯論(公眾辯論是否實現(xiàn)互惠與容忍、辯論對決策是否有實質影響)；3)參與的調適性(相關利益方的經驗和背景是否造成規(guī)劃結果的偏差、公眾參與是否真正解決不同類型的爭端)；4)公信力(現(xiàn)行制度是否能保證規(guī)劃的公信力)；5)政治認同(公眾參與是否有助于公民增權和改善制度資本)[9]。

圖1 羅爾斯公平理論與規(guī)劃理論的邏輯聯(lián)系(作者繪)

2.2 規(guī)劃需要尋求重疊共識

現(xiàn)代西方哲學思想承認社會價值的多元化，盡管公正的規(guī)劃形式總是試圖增加各方對話來達成共識，但是客觀的價值沖突仍不可避免。因此規(guī)劃需要尋求最低限度的社會整合，即在保留人們對于政治制度、憲法原則的基本理性共識同時，摒棄私人訴求的分歧。這類基本共識被羅爾斯稱為“重疊共識”(overlapping consensus)[10]。具體而言，羅爾斯認為首先應當將公共利益與私人領域的利益訴求加以區(qū)分，其次應將公共的正當性置于個人的“善”之上。其中，個人的“善”是指賦予個體生命意義或亞文化構建過程中所形成的各類宗教、道德、哲學的價值觀(如霍布斯的自由主義、密爾的功利主義、康德的道德形而上學)[11]，而公共領域的正當性則被理解為社會一致認可的公平規(guī)范或人們對未來目標的共識[12]。根據(jù)羅爾斯的觀點，提煉“重疊共識”的過程是一個將多元利益和價值主張以及理論和實踐結果反復比較、互相修正、充分討論的“反思均衡”①過程[10]?！爸丿B共識”在規(guī)劃中主要有2層重要意義：一是程序正義雖然訂立了規(guī)劃的秩序，但其穩(wěn)定性、合法性由“重疊共識”支撐，二者起相輔相成的作用；二是“重疊共識”構建了規(guī)劃的公共價值觀，將不同規(guī)劃決策方引向中立、趨同的價值判斷[13]。

2.3 規(guī)劃需要實現(xiàn)結果正義

羅爾斯提出的平等原則實質上關乎如何實現(xiàn)社會和經濟利益分配的結果正義，又被解讀為公共利益的分配應如何“合乎最少受惠者的最大利益”。要達成這一目標，首先需要定義的是“最少受惠者”的標準，其次需明確最少受益者的合法期望(最大利益)[14]。羅爾斯認為可通過選擇個體在社會中的特定地位，或根據(jù)個體的教育、技能和知識水平來判斷“最少受惠者”，例如不熟練的工人，或沒有達到中位收入水平的家庭[4]。而對于不利者的合法期望，羅爾斯認為合法期望等于“基本善”(primacy of good), 它們包含權利和自由、機會、收入和財富以及自尊的社會基礎[3]。規(guī)劃(尤其是交通、環(huán)境規(guī)劃)會極大影響社會保障性資源在分配上的結果正義。而在實際規(guī)劃過程中，利益分配不可能做到完全平等。因此根據(jù)羅爾斯的差別原則，規(guī)劃的政策與制度設計需要適當引導公共福利向弱勢群體傾斜，以期在尊重個人自由與自尊以及不影響其他更有利者的合法期望前提下，盡量縮小由自然差異而產生的人與人、階層與階層之間的社會差距。

3 亞特蘭大環(huán)線項目介紹

圖2 亞特蘭大環(huán)線總平面圖(作者改繪自參考文獻[15])

圖3 亞特蘭大環(huán)線(3-1 亞特蘭大環(huán)線步道；3-2 環(huán)線上的公共藝術作品；3-3 歷史第四區(qū)公園；3-4 環(huán)線規(guī)劃的保障性住房)(作者攝)

亞特蘭大環(huán)線(Atlanta BeltLine)是一個總長35km、歷時25年的城市廊道改造項目。項目最初構想來源于佐治亞理工學院研究生瑞安·格拉維爾(Ryan Gravel)于1999年完成的畢業(yè)設計。為增加城市開放空間、改變居民以汽車代步的生活方式，瑞安提出將廢舊鐵路改造成串聯(lián)多個社區(qū)的步行綠廊，并以此打造一個集公共交通、休閑步道和公園于一體的大型公共項目。該倡議最終在2004年得到亞特蘭大市政府的官方支持。隨后亞特蘭大政府設立多個小組研究項目在財政、交通、公共綠地等方面的可行性，并于2005年11月正式公布了環(huán)線重建計劃的初步草案(圖2)。環(huán)線被細分為10個子規(guī)劃區(qū)，分4個階段進行施工[15]?？⒐ず蟮沫h(huán)線將跨越45個社區(qū)，并為亞特蘭大帶來5 600套經濟適用房、1 300hm2公園和30 000個工作機會，并拉動100億～200億美元的經濟投資。

在10多年的發(fā)展歷程中，亞特蘭大環(huán)線已逐漸從一個將景觀基礎設施作為核心的城市中心區(qū)再開發(fā)項目成功蛻變?yōu)榧菜囆g、本地經濟振興、保障性住房建設、歷史遺產保護等領域為一體的宏偉計劃(圖3)。由于項目具有建設周期長、投資巨大、影響范圍廣等特點，因此無論是政府還是參與規(guī)劃的職業(yè)團隊，都力求在環(huán)線更新的設計、決策、實施過程中保證規(guī)劃的公平性。

4 基于羅爾斯公平理論的規(guī)劃方法評析

4.1 環(huán)線規(guī)劃的程序正義與公眾監(jiān)督

亞特蘭大環(huán)線的規(guī)劃編制工作以信息公開為基礎，聽證活動作為重要公眾參與渠道，政府監(jiān)督作為輸出結果的主要保障。以環(huán)線開發(fā)項目甄選為例，環(huán)線的主要建設項目按大類分為軌道交通、城市公園和綠道。在公眾討論過程中，環(huán)線子項目開發(fā)的優(yōu)先次序和時間軸主要由2輪討論決定[16]。在第一輪討論中通過全市對話、8個研究小組會議和1項在線調查，由專家總結并篩選出決定項目優(yōu)先次序的評價標準，然后再由參與公眾就各標準的重要性進行排序(表1)；第二輪討論主要以研究小組會議形式展開，在多輪會議中與會成員對各個子項目是否符合由第一輪討論產生的各項標準進行評價，符合越多標準的項目將被優(yōu)先執(zhí)行(表2)。

環(huán)線的公眾參與機制基本符合安格爾和洛夫格倫理論中關于參與渠道、公眾辯論、制度公信力的標準，但在提升底層階級對權力議題的意識和增加對話機制的深度等方面仍需作進一步改善，以激勵公民增權，達成實質的程序正義②。

4.2 環(huán)線規(guī)劃的價值中立與重疊共識

“重疊共識”來源于多元化事實，相較于精英式的一元價值觀(如?？碌臋嗔﹃P系理論)，羅爾斯更贊同理性公民在公共辯論中有達成共識的可能，而這解決了規(guī)劃中公共價值判斷的“黑箱”問題[17]。

2010年9月，由亞特蘭大環(huán)線公司倡導并經過多輪社會討論，最后由市議會批準頒布了具有法律效應的《社區(qū)福利導則》(Community Benefit Guiding Principles)[18]，該導則意在確立統(tǒng)一且具體的公共福利協(xié)議，從而保障參與環(huán)線開發(fā)的社區(qū)和私有公司的合法權益。導則始于2009年的全城對話，對話成果經過整理后遞交至公眾組成的研究小組進行多輪討論，最后由金融、法律、房地產相關人士經過專業(yè)研判初步確立了社區(qū)福利協(xié)議框架。環(huán)線社區(qū)福利導則共包含12項條文，內容涵蓋混合收入住房、混合土地開發(fā)利用、公共安全、智慧城市應用、無障礙設施等核心公共利益。導則被亞特蘭大環(huán)線公司確定為其主要的行動綱領，環(huán)線所有項目的設計、實施、運行和管理都必須按照導則規(guī)定予以執(zhí)行。

環(huán)線更新中達成“重疊共識”的過程與溝通型規(guī)劃的辯論過程非常相似，政府、規(guī)劃師和專家以中立的態(tài)度，并分別以監(jiān)督者、協(xié)調人和建議人的身份介入共識的討論，而各利益方在專家的建議基礎上，以對話、合作的方式達成對未來目標的一致決定。亞特蘭大環(huán)線體現(xiàn)出美國城市更新由“自上而下”統(tǒng)籌管理向“自下而上”執(zhí)行反饋模式的轉型，在這一過程中，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)規(guī)劃權力受到一定限制，從而避免不符合當?shù)貙嵡椤⑽唇涍^公眾慎議(public deliberation)的方案主導城市更新的開發(fā)；另一方面，通過大量溝通、滿足“重疊共識”的方案更易得到公眾認可，從而維護和鞏固了規(guī)劃的合法性。

4.3 環(huán)線規(guī)劃的弱勢保護與結果正義

規(guī)劃的結果正義主要指居民受憲法保護的“生存基本權”的公平分配，包括居民受教育、就業(yè)、住房和健康等基本權利[19]。亞特蘭大環(huán)線對社會保障性資源的分配主要體現(xiàn)在提供保障性住房、維護環(huán)境正義2個維度上。

歷史上，亞特蘭大政府曾聯(lián)合由白人商業(yè)精英成立的亞特蘭大中心振興組織(Central Atlanta Progress)，通過區(qū)劃法和高速路建設，以“清除貧民窟”的名義強制將一部分非裔社區(qū)拆遷并重新安置于城市的南側和西側[20]。種族隔離的遺毒造成截至2016年底，居住在亞特蘭大市西部地區(qū)的非裔比例仍接近9成，其中大部分地區(qū)家庭中位年收入不足40 000美金(圖4)。為防止紳士化擴大，2016年亞特蘭大政府通過的包容性區(qū)劃規(guī)定開發(fā)商在環(huán)線內的新項目需要至少提供10%的經濟適用房給低于地區(qū)中位收入60%的人群，或提供15%的福利住房給低于地區(qū)中位收入80%的人群[21]。另一方面，為維護居民享有的健康權利，在環(huán)線項目實施之前，相關專家、學者、政府及非政府組織針對環(huán)線的潛在影響進行了多輪環(huán)境影響評估和論證。例如《亞特蘭大環(huán)線健康影響報告》圍繞年長者、殘疾人和低收入家庭等弱勢群體探討了食品荒漠、公共交通及公園可達性等問題。此外，報告還通過地理信息系統(tǒng)等數(shù)理分析手段評估了受到空氣污染、噪聲污染和工業(yè)棕地影響的人群數(shù)量，為實施具體更新項目前的污染治理提供了數(shù)據(jù)支持[22]。

表1 第一輪討論得出的公園優(yōu)先發(fā)展次序評價標準[16]

表2 第二輪討論中對每個公園的評價(評價指標依重要性從左到右排列)[16]

自2017年10月起，環(huán)線公司向社會以網(wǎng)上調研、隨機電話采訪等方式發(fā)放問卷，調查市民對環(huán)線的滿意度，最終收集了近6 000份有效問卷。從對環(huán)線的整體滿意度看，居住在城市西部、東南部區(qū)域的民眾對環(huán)線的滿意度相較于80%的整體滿意度略微偏低，其不滿主要來源于環(huán)線可達性問題以及保障性住房、步道、公共交通的建設速度(圖5)。但同時受訪者普遍對環(huán)線步道和公園的質量以及環(huán)線對經濟的推動持積極的看法[23]。而帕拉迪(Nathan Palardy)等人進行的社會調研表明，居民使用環(huán)線的頻率、環(huán)線帶來的經濟發(fā)展和固定資產價格升值、居民自尊和自豪感的提升、環(huán)線促進的社區(qū)合作和融合這4個因子解釋了居民對環(huán)線建設的正向反饋。但居民支持度與政治增權③呈負相關，且不顯著[24]。

帕拉迪團隊的研究結果與環(huán)線公司進行的社會調查結果基本保持一致，反映出環(huán)線周邊居民對經濟發(fā)展加速、社會融合加深、戶外活動機會增加、環(huán)境質量提升等環(huán)線帶來的積極影響的肯定。結合2項研究成果，筆者推論，環(huán)線更新基本實現(xiàn)了其結果正義的初衷，而民眾對于環(huán)線的負面反饋主要來源于保障性住房的供需矛盾，以及公交、步道的建設進度。然而由于美國公共項目本身具有較長的建設周期，隨著規(guī)劃既定的基礎設施逐步完善、住房供需矛盾逐漸緩解，居民對環(huán)線的滿意度亦有大幅上升的可能。

5 對中國城市更新的啟示

5.1 城市更新的制度創(chuàng)新

隨著我國城市更新進入常態(tài)化，制度的精細化和地方化成為更新研究的重要課題，公平問題亦引起關注[25-26]。亞特蘭大環(huán)線作為美國罕見的大規(guī)模更新項目，其資金籌措、項目落地等問題一直備受各方關注。環(huán)線規(guī)劃提出的稅收分配區(qū)、城市發(fā)展公司等制度或可為我國的更新制度設計帶來相應啟示。環(huán)線設立的稅收分配區(qū)制度(Tax Allocation District)是稅收增量融資手段(tax increment financing)的一種，屬于特殊的稅收區(qū)劃政策。稅收分配區(qū)資金的主要運行模式是一種以“債券融資—支持先期開發(fā)建設—稅收增量返還—再開發(fā)投入—再產生稅收增量”為特征的循環(huán)投資模式。環(huán)線稅收分配所獲稅金一般用于公共服務項目的再建設、償還債券、修建保障住房以及維持機構運行。

近年來，美國許多城市常以成立城市發(fā)展公司的形式來確保規(guī)劃的落實，如亞特蘭大政府授權成立的環(huán)線公司。環(huán)線公司在組織結構、調度資源上具有靈活性，能夠應對宣傳推廣、社區(qū)調研、場地規(guī)劃、會議組織、活動策劃和項目管理等更新實施階段的多元任務，而公司同時在工作績效、財政支出上受政府監(jiān)督，保證了其行為既不偏離“公益性”，又兼具“市場性”。我國的城市更新與環(huán)線面臨相似的問題，進行制度的適當創(chuàng)新或可帶來新的契機和動力。例如把政府權力適當分散，將公共空間管理權投放到市場與民間，并將民間資本的準入標準公開公平化。

5.2 公眾參與的機制完善

我國學界已在公眾參與環(huán)節(jié)做了眾多探索工作[27]，但大多數(shù)規(guī)劃編制的公眾參與仍停留于“告知”或“咨詢”④程度[28]。而環(huán)線項目通過10多年實踐，無論是信息公示、公眾監(jiān)督權的保障，還是其他公眾參與機制都日趨成熟。迄今，亞特蘭大環(huán)線的信息發(fā)布渠道已包含官方網(wǎng)站、海報、宣傳手冊、社交媒體、電子郵件、電話訪問等。而公眾參與渠道則包含上門走訪、公共會議、問卷調查、會議回訪、研究小組討論。此外，一些專業(yè)人士還可通過邀請或志愿的形式參加中立的咨詢委員會，為環(huán)線更新的資金籌措、保障性住房建設提供技術和行動建議。另一方面，環(huán)線的規(guī)劃成果公開過程也多元而透明，形式涵蓋季度簡報、年度報告、行動計劃、專項規(guī)劃以及總體規(guī)劃。在公眾監(jiān)督層面，環(huán)線規(guī)劃所采取的聽證制度包括聽取一般公眾意見的咨詢型聽證以及需要對具體的、有針對性的規(guī)劃異議進行調解、審查和裁決的準司法行為和行政行為的聽證。由此可見，要真正產生重疊共識、實現(xiàn)社會資源分配的公平，規(guī)劃項目公示什么、如何公示、公眾反饋如何采納以及公眾的監(jiān)督權如何執(zhí)行，都是我國在實現(xiàn)城市更新的程序正義道路上必須細化的重要方向。

圖4 2016年環(huán)線周圍區(qū)域的家庭中位收入情況(作者繪)

圖5 居民對環(huán)線滿意度調查結果[23](5-1 居民對環(huán)線的總體滿意度；5-2 居民對環(huán)線是否帶來經濟增長的評價；5-3 居民對環(huán)線質量的滿意度；5-4 居民對保障性住房實施情況的滿意度；5-5 居民對綠道建設速度的滿意度；5-6 居民對環(huán)線可達性的滿意度)

5.3 保障住房的供給改革

由于亞特蘭大過往的更新活動被認為分化了城市，因此整個社會對環(huán)線住房問題的處理格外審慎。具體措施體現(xiàn)在：首先，在公園和綠道的選址上，環(huán)線項目盡量避免動用治安權利收購建設土地，而多利用鐵路公司土地、工業(yè)棕地和荒地；其次，根據(jù)地區(qū)家庭收入情況制定租住或購買保障性住房的標準，該標準隨每年中位收入的變動而作相應調整；針對符合要求的居民，為其提供首付貸款補貼、房產稅減免、房屋翻新補貼等多種優(yōu)惠。

環(huán)線公司在進行保障房實施戰(zhàn)略檢討時還指出，環(huán)線項目帶動的土地溢價使得保障性住房的建設成本在短時間內成倍增長，因此應在開發(fā)前建立土地儲備機制來保證住房的持續(xù)供應。面對嚴峻的供需矛盾，我國的保障性住房建設應加強對居民收入的普查、房產價格的預測和評估以及嚴格的法規(guī)管制，并充分認識到城市更新項目的周期性特點，以此建立長效機制來保障弱勢群體的合法權益。

羅爾斯公平理論本身起源于政治制度設計，本文對其觀點在城市規(guī)劃中的延伸應用進行了深度探討。近年來，以亞特蘭大環(huán)線、紐約高線為代表的大型景觀設計項目在美國不斷涌現(xiàn)并引起矚目。環(huán)線的實踐表明，大型景觀項目需首先在規(guī)劃上形成一套嚴密的公平體系，在尊重公平分配、環(huán)境正義等基本公共權利的前提下，再實行個性化、差異化的改造設計策略。在當前我國城市更新導致社會矛盾激化的背景下，期望“他山之石”可為此帶來借鑒與啟示。

注釋：

① 羅爾斯認為反思平衡是一系列信念之間的平衡或一致性狀態(tài)，這種信念是通過一般原則和特定判斷之間的不斷協(xié)商、相互調整而得出的，即通過對一種正義觀的反復比較、修正達到與社會流行的、人們所考慮的判斷相接近的狀態(tài)。

② 根據(jù)阿格爾和洛夫格倫的理論，應基于5個標準在規(guī)劃的前、中、后期對規(guī)劃的程序正義進行逐條檢視。

③ 增權一詞來源于英文empowerment，意思是增加權力。在帕拉迪的研究中，政治增權指給予公民和社區(qū)更多能動性和自主性，讓他們能盡可能自己決定未來社區(qū)將如何發(fā)展。

④ “告知”式參與指向公眾提供客觀的信息以幫助他們對存在的問題、機遇和解決辦法有所了解?！白稍儭笔絽⑴c則指獲得公眾關于分析、解決辦法和決策的反饋意見。這2項參與方式主要保障公眾的知情權。