對推進(jìn)中日韓政治與安全合作的思考

李開盛

[內(nèi)容提要] 鑒于政治與安全議題的復(fù)雜性，中日韓三國合作機制建立20年以來，一直優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會文化合作，然后“以經(jīng)促政”，取得了一定的成績?？傮w來看，政治與安全領(lǐng)域仍然是三國合作的“短板”與發(fā)展的“瓶頸”，對整體合作的制約作用越來越明顯。在當(dāng)前東亞戰(zhàn)略形勢下，中日韓三國合作對于地區(qū)的穩(wěn)定、安全以及中國外交具有特殊的價值，應(yīng)該予以更多的重視。三國間的政治與安全議題仍有一定作為空間，當(dāng)前正處于推動三國合作的“窗口期”，中國及日、韓應(yīng)該利用接下來的第八屆峰會以及在此峰會之后，采取一系列措施逐步突破政治與安全“瓶頸”，推動三國合作機制的提質(zhì)升級。

2019年是中日韓三國合作機制確立20周年。1999年11月，時任中國總理朱镕基、日本首相小淵惠三、韓國總統(tǒng)金大中在菲律賓出席東盟與中日韓(10+3)領(lǐng)導(dǎo)人會議期間舉行早餐會，啟動了中日韓合作進(jìn)程。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、安全挑戰(zhàn)嚴(yán)重但又處于“碎片化”狀態(tài)的東北亞，中日韓三國合作機制作為唯一的地區(qū)性合作平臺，具有特殊價值。但在過去20年中，中日韓三國合作機制所取得的成就并不突出，甚至出現(xiàn)了三國首腦峰會數(shù)度停擺的情況。這與三國間復(fù)雜的政治與安全關(guān)系有著重要的關(guān)聯(lián)。雖然取得了一定進(jìn)展[注]張威威：“論中日韓安全合作”，《和平與發(fā)展》，2011年第4期，第22頁。，但政治與安全議題仍然是三國合作的“短板”，進(jìn)而成為制約整體合作發(fā)展的“瓶頸”。已有學(xué)者意識到，“在未來的發(fā)展中,中日韓合作能否走向深入,關(guān)鍵在于政治合作能否順利開展?！盵注]齊敏：“中日韓合作的務(wù)實戰(zhàn)略”，《東岳論叢》，2009年第7期，第76頁。

顯然，中日韓三國機制已到了反思過去、展望未來的關(guān)鍵節(jié)點。面對政治與安全議題阻礙整體合作進(jìn)展的現(xiàn)實，我們必須對如下問題進(jìn)行系統(tǒng)思考：東北亞是否需要中日韓合作機制以及需要發(fā)展到什么程度的中日韓合作機制？中日韓三國一貫所依賴的“以經(jīng)促政”路徑還能發(fā)揮多大的作用？如果要直面相關(guān)的政治與安全難題，三國能否取得突破？今年可能在中國召開第八屆峰會，中國需要推出何種措施？本文試圖以三國政治與安全合作為分析核心，對上述問題作出初步解答。

一、 新形勢下中日韓合作的重要性

地處東北亞的中日韓三國都是在全球和地區(qū)事務(wù)中舉足輕重的國家。當(dāng)前，三國占了全球人口的20.9%，全球GDP的23.1%，全球貿(mào)易量的18.5%和全球?qū)＠暾垟?shù)量的59.7%。[注]“三國合作數(shù)據(jù)”，中日韓三國合作秘書處網(wǎng)站，http://cn.tcs-asia.org/?g_country=ch.(上網(wǎng)時間：2019年4月4日)因此，不管在什么時期，無論與什么機制相比，中日韓三國合作機制都有其無可替代的重要性。當(dāng)前中日韓合作面臨新的國際和地區(qū)形勢，重要性更加突出，主要體現(xiàn)在以下兩方面。

一方面，從世界范圍看，地區(qū)合作正處于分化重組期，東北亞地區(qū)更加需要中日韓合作這一平臺。歐盟面臨英國脫歐的考驗，北美合作也因特朗普因素而重組，“北美自由貿(mào)易協(xié)定”(NAFTA)被“美國-墨西哥-加拿大協(xié)定”(USMCA)取代。亞太地區(qū)的分化組合對東北亞的撕裂作用更加直接，日本接過美國撂下的擔(dān)子，牽頭推動“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(CPTPP)的生效?！皡^(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”(RCEP)談判正在推進(jìn)之中，一旦成功則中日韓均將成為這一新的跨地區(qū)機制成員。CPTPP、RCEP等與東北亞合作并非完全沖突的關(guān)系，但東北亞作為一個次地區(qū)，如何在這種跨地區(qū)合作框架中保持自己的特性，面臨著挑戰(zhàn)。

另一方面，東北亞地區(qū)戰(zhàn)略與安全形勢正處于十字路口，中日韓三國能否用好這一機制直接影響到地區(qū)甚至全球戰(zhàn)略走向。影響當(dāng)前東北亞戰(zhàn)略與安全形勢的關(guān)鍵問題有兩個：一是朝核問題，在無果而終的第二次“金特會”后，美朝面臨是前進(jìn)一步各自妥協(xié)而還是毫不讓步轉(zhuǎn)而對抗的兩條選擇，中日韓三國是從整個地區(qū)和平與穩(wěn)定的大局出發(fā)協(xié)調(diào)立場、對美朝進(jìn)行勸和促談，還是各自行動、各唱各調(diào)？這在很大程度上影響到美朝的選擇。二是中美戰(zhàn)略競爭，在美國已明確視中國為頭號戰(zhàn)略競爭對手并且在貿(mào)易、臺海和南海等議題上敲打中國的情況下，日韓作為美國的盟國，是加入美國一邊牽制中國，還是維護(hù)三國合作平臺、不為美國火中取栗？這將是影響中美關(guān)系和東北亞穩(wěn)定與安全的關(guān)鍵性因素。

因此，當(dāng)前東北亞如果要實現(xiàn)持久的安全、穩(wěn)定與和平，就需要中日韓三國合作更大發(fā)揮作用，而不是成為可有可無、時斷時續(xù)的清談館。而對中國來說，中日韓合作的提質(zhì)升級更具有特殊價值。

第一，它是踐行人類命運共同體思想、推動?xùn)|北亞命運共同體建設(shè)的實際舉措。中共十八大以來，人類命運共同體的主張被習(xí)近平總書記在不同場合強調(diào)，并作為指導(dǎo)性外交思想被明確寫入了中共十九大報告。在國際政治仍然被現(xiàn)實主義邏輯所主導(dǎo)、美國總統(tǒng)特朗普堅持“美國第一”主義的情況下，人類命運共同體思想可能成為指引中國超越“中國威脅論”、跨越“修昔底德陷阱”并傳播中國軟實力的根本性舉措。但是，這一思想必須要有落地的措施，才會具有真正的說服力與可信度。在東北亞落實這一理念的現(xiàn)成載體就是中日韓三國合作機制，而且也僅有這一機制可能成為地區(qū)合作的平臺。因為這一地區(qū)中的其他機制如美韓、美日同盟有著強烈的對抗性、排他性，不可能被機制之外的國家接受；六方會談曾提議建立地區(qū)合作機制，但受制于復(fù)雜多變的朝核問題，其前景遠(yuǎn)不確定。相對來說，以中日韓三國合作機制為地區(qū)合作平臺更具現(xiàn)實意義。它覆蓋了東北亞主要國家，而且今后還可以通過開放的方式納入朝鮮、俄羅斯等國，從為成為代表整個東北亞、走向命運共同體的多邊合作載體。

第二，它是化解周邊對中國實力增長的疑慮、實現(xiàn)共同崛起的制度化平臺。盡管中國的人均發(fā)展水平還不高，但由于與周邊國家在人口、幅員和總體經(jīng)濟(jì)實力方面差距巨大，一些國家對中國的崛起抱有不同程度的疑慮。根據(jù)國際關(guān)系理論的范式，對這些周邊國家來說，要解決這種疑慮，無非是三種思路。一是實力邏輯，即要么拉攏地區(qū)內(nèi)、外的其他國家甚至與之結(jié)盟，以平衡中國的力量；要么是接受中國的優(yōu)勢地位，奉行追隨政策。[注]追隨—平衡兩分法，參見Chung Jae Ho. “East Asia Responds to the Rise of China: Patterns and Variations,” Pacific Affairs, Vol.82, No.4, Winter, 2009/2010, pp.657-675.二是制度邏輯，即將中國納入一個基于規(guī)則而不是實力的機構(gòu)與制度體系之中，建立一個基于規(guī)則的秩序。三是觀念邏輯，即促進(jìn)相互的交流和理解，促使中國最終成為朋友而非敵人。對中國來說，要解決周邊國家的疑慮，出路無非也是這三種：以實力強制周邊國家追隨或是反制其平衡戰(zhàn)略，以制度的方式同時規(guī)范對方與自己，以多交流的方式贏得其他國家的信任。如果中國與周邊均采取第一種方式，其結(jié)果要么是周邊國家追隨中國，這可能與一些國家的政策相違背；要么就是彼此對抗甚至沖突，這顯然不可取。而在中國與周邊國家間的歷史、文化、民族、宗教等背景十分復(fù)雜的情況下，依賴觀念交流的第三種方式也有“遠(yuǎn)水不解近渴”之感。只有第二點，即通過制度規(guī)范雙方的關(guān)系與行為，才可能為雙方所共同接受，并通過和平的方式實現(xiàn)利益的妥協(xié)，應(yīng)該成為中國與周邊國家共同的理性選擇項。而中日韓三國合作機制就是在東北亞范圍實踐這一制度路徑的現(xiàn)成平臺，如果其效果良好，還可能對中國與其他國家的次區(qū)域制度平臺構(gòu)建或推進(jìn)產(chǎn)生積極的影響。

第三，它是鞏固周邊、反制美國“離岸平衡手”的重要一環(huán)。盡管要致力于超越“修昔底德陷阱”，建立中美關(guān)系新范式，但在中美戰(zhàn)略競爭日益加強、美國主動采取各種措施牽制中國的長期趨勢下，中國必須有反制美國“離岸平衡戰(zhàn)略”的現(xiàn)實選擇。而強化中日韓合作機制有利于鞏固周邊，特別是拉住日韓盡可能少地站到美國一方“平衡”中國，從而在一定程度上起到化解美國壓力的作用。日本、韓國是美國的盟國，對中國的崛起也抱有戒心，從某種意義上講“聯(lián)美制華”是其政策常態(tài)，但日、韓在經(jīng)濟(jì)上、地緣上與中國的密切聯(lián)系使得它們不愿意輕易選邊。因此，其政策與中美的距離就取決于與美同盟拉力和與華合作機制之間拉力的平衡。要使兩國完全不聯(lián)美制華是不可能的，但中國可以通過適當(dāng)?shù)钠脚_及政策減少它們的這種政策傾向、增加中國對他們的拉力，而中日韓合作機制就是現(xiàn)成的平臺。

可見，無論是從地區(qū)安全與和平的角度出發(fā)，還是考慮到當(dāng)前中國外交需要，都應(yīng)該強化中日韓三國合作機制。而如要實現(xiàn)這一機制的提質(zhì)升級，就無法回避橫亙在前面的政治與安全議題的挑戰(zhàn)。

二、政治與安全：中日韓合作的 “瓶頸”

經(jīng)過20年的發(fā)展，目前中日韓已形成包括1個領(lǐng)導(dǎo)人會議、21個部長級會議、70多個協(xié)商機制和1個三國合作秘書處的制度架構(gòu)[注]“三國合作數(shù)據(jù)”，中日韓三國合作秘書處網(wǎng)站，http://cn.tcs-asia.org/?g_country=ch.(上網(wǎng)時間：2019年4月5日)，通過了《中日韓推進(jìn)三國合作聯(lián)合宣言》(2003)、《中日韓三國合作行動戰(zhàn)略》(2004)、《三國伙伴關(guān)系聯(lián)合聲明》(2008)、《2020中日韓合作展望》(2010)、《關(guān)于東北亞和平與合作的聯(lián)合宣言》(2015)等重要文件，并宣布建立了“面向未來的全方位合作伙伴關(guān)系”。但整體來看，三國合作的具體成果有限、合作進(jìn)展緩慢且有反復(fù)。甚至有學(xué)者指出，“本來，中日韓合作應(yīng)該成為推動整個東北亞合作的領(lǐng)頭羊，但是，由于中日韓三國關(guān)系的復(fù)雜性和外部環(huán)境的變化，特別是美國戰(zhàn)略調(diào)整與朝核危機升級，不僅使得三國合作進(jìn)程出現(xiàn)停滯，而且也使東北亞和東亞的合作受到影響?！盵注]焦佩、陳旭、和春紅、李瑋瑋：《中日韓合作面臨的挑戰(zhàn)及對策》，《東亞評論》，2018年第1輯，第111～112頁。在此情況下，有必要對過去的中日韓合作路徑進(jìn)行反思。

“以經(jīng)促政”是過去中日韓三國合作的基本思路。2008年第一次首腦峰會所通過的《三國伙伴關(guān)系聯(lián)合聲明》中提出要“開展政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等領(lǐng)域的全方位合作”[注]《中日韓〈三國伙伴關(guān)系聯(lián)合聲明〉(全文)》，中國外交部網(wǎng)站，2008年12月13日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t526012.shtml.(上網(wǎng)時間：2019年3月6日)，但在過去20年中，中日韓三國合作機制的重點一直是“經(jīng)濟(jì)、社會和文化”等非政治領(lǐng)域。例如，2002年，三方將經(jīng)貿(mào)、信息產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、人力資源開發(fā)、文化確定為五大重點合作領(lǐng)域。[注]《中日韓合作(1999-2012)白皮書(全文)》，中國外交部網(wǎng)站，2012年5月9日，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/zrhhz_682590/zywj_682602/t930269.shtm.(上網(wǎng)時間：2019年3月6日)在2004年11月27日中日韓三方委員會發(fā)表的《中日韓合作進(jìn)展報告》中，經(jīng)貿(mào)合作被放在第一部分，政治與安全被放在最后，其中多數(shù)是對東盟作用的肯定、關(guān)于六方會談的看法等，對三邊之間的政治與安全議題涉及不多。[注]《中日韓合作進(jìn)展報告》，中國外交部網(wǎng)站，2004年12月21日，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/zrhhz_682590/zywj_682602/t175800.shtml.(上網(wǎng)時間：2019年3月6日)2007年，三國又將財金、科技、物流、衛(wèi)生、旅游、青少年交流等六個領(lǐng)域列入重點合作領(lǐng)域。[注]《中日韓合作(1999-2012)白皮書(全文)》，中國外交部網(wǎng)站，2012年5月9日，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/zrhhz_682590/zywj_682602/t930269.shtml.(上網(wǎng)時間：2019年3月6日)

相對而言，在三國機制歷次發(fā)表的合作文件中，涉及政治與安全的內(nèi)容少而且不夠具體。例如，在2010年第三次峰會發(fā)表的《2020中日韓合作展望》中，沒有列政治與安全專條，只是在“機制化與提升三國伙伴關(guān)系”“共同促進(jìn)地區(qū)和國際的和平穩(wěn)定”中提出要設(shè)立三國合作秘書處以及籠統(tǒng)地表明要加強三國合作。[注]《2020中日韓合作展望》，中國外交部網(wǎng)站，2010年5月30日，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/zrhhz_682590/zywj_682602/t705958.shtml.(上網(wǎng)時間：2019年3月6日)對于2015年第六次峰會后發(fā)表的宣言，有學(xué)者評論：“盡管洋溢著樂觀情緒，宣言仍基本上堅持聚焦于那些易于取得的成果，如災(zāi)害管理、環(huán)境議題、人員交流和深化經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等。宣言中有18點與‘?dāng)U展經(jīng)濟(jì)和社會合作、致力于共同繁榮’有關(guān)， 10點與‘促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展’有關(guān)，14點與‘增進(jìn)人民間信任與理解’有關(guān)。僅僅有8點處理安全與政治議題，其中多數(shù)只是簡單承諾在多邊會議中進(jìn)行三方協(xié)調(diào)?！盵注]Shannon Tiezzi, “With Trilateral Summit, China-Japan-Korea Cooperation ‘Completely Restored,’” November 3, 2015, https://thediplomat.com/2015/11/with-trilateral-summit-china-japan-korea-cooperation-completely-restored/.(上網(wǎng)時間：2019年3月9日)總體看，三國過去20年中“在安全合作方面的步伐比較慢”[注]張屹：“中日韓三方合作機制的理論困境及前景展望”，《延邊大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2017年第1期，第41頁。，在領(lǐng)土爭端與海域劃界、歷史爭議、朝核問題等方面均沒有達(dá)成有實質(zhì)意義的具體共識與成果，政治與安全議題構(gòu)成了三國合作中的“短板”。

之所以如此，根本的原因當(dāng)然還是中日韓間涉及的政治與安全議題比較復(fù)雜，要實質(zhì)推進(jìn)有相當(dāng)難度。各項合作文件即使涉及政治與安全議題，提出的措施要么停留在“構(gòu)建政治互信”等抽象層面，要么就未有效落實。如2010年峰會通過的《2020中日韓合作展望》中提出探討建立“三國防務(wù)對話”機制的可能性，但這一可能性至今仍未成為現(xiàn)實。2011年峰會決定在每年三國外交高官磋商期間舉行亞洲政策磋商，但事實上越是涉及到中日韓自身政治與安全問題的工作就越難以推動。例如，據(jù)筆者搜索，三國之間的亞洲政策磋商僅僅進(jìn)行過兩次，非洲政策磋商倒是進(jìn)行過五次，甚至拉美政策磋商也能夠定期進(jìn)行。如果要說有所成績的話，也僅僅體現(xiàn)在非傳統(tǒng)安全方面，如“2008 年三國啟動中日韓核安全監(jiān)管高官會機制，2009 年三國召開首屆災(zāi)害管理部門負(fù)責(zé)人會議，2011 年三國聯(lián)合舉辦東亞地震研討會，2011 年三國舉行首次反恐磋商，這些均屬于非傳統(tǒng)安全。而在傳統(tǒng)安全方面，中日韓的合作并無進(jìn)展，日韓仍將把與美國的軍事同盟置于優(yōu)先地位。”[注]焦佩、陳旭、和春紅、李瑋瑋：“中日韓合作面臨的挑戰(zhàn)及對策”，《東亞評論》，2018年第1輯，第117頁。

政治與安全議題不但是三國合作中的“短板”，還是制約其整體發(fā)展的“瓶頸”，阻礙甚至打斷了中日韓合作進(jìn)程。

第一，阻礙中日韓峰會的召開。例如，從2008年起一直到2012年，中日韓三國連續(xù)每年舉行峰會，共舉行了五屆。2012年5月第五屆峰會后，9月就因為日本對釣魚島實施所謂的“國有化”而導(dǎo)致中日關(guān)系緊張，結(jié)果2013年未舉行峰會。2013年12月底，日本首相安倍參拜靖國神社，韓國決定取消一系列兩國的防務(wù)官員會晤和軍事交流計劃。中國外交部也用“悍然”一詞來形容其參拜，并強調(diào)日方必須承擔(dān)一切后果。[注]“中方：安倍悍然參拜靖國神社，日方必須承擔(dān)一切后果”，鳳凰網(wǎng)，2013年12月26日，http://news.ifeng.com/world/special/anbejingguo/content-3/detail_2013_12/26/32491255_0.shtml。(訪問時間：2019年3月19日)在中日、韓日關(guān)系遇阻的情況下，第六屆峰會在推遲三年多后的2015年才在韓國舉行，峰會的《聯(lián)合宣言》強調(diào)“本次領(lǐng)導(dǎo)人會議的舉行標(biāo)志著三國合作全面恢復(fù)”[注]《關(guān)于東北亞和平與合作的聯(lián)合宣言》，新華網(wǎng)，2015年11月1日，http://www.xinhuanet.com/world/2015-11/01/c_1117004595.htm。(上網(wǎng)時間：2019年3月19日)，但接下來中韓之間因為“薩德”反導(dǎo)系統(tǒng)部署問題而關(guān)系緊張，結(jié)果2016年和2017年的峰會又未能舉行，第七屆峰會直到2018年才在日本召開。

第二，制約中日韓達(dá)成三邊自貿(mào)協(xié)定(FTA)。中日韓一直沒有達(dá)成FTA，背后固然有著經(jīng)濟(jì)自身方面的原因，但也與日本的對華戰(zhàn)略考慮有關(guān)。單純從經(jīng)濟(jì)層面看，“三國貿(mào)易依存度高于世界平均水平，擴大及加強中日韓三國經(jīng)濟(jì)關(guān)系不僅對三國及亞太地區(qū)，而且對其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長都會產(chǎn)生良性效果?！盵注]張屹：“中日韓三方合作機制的理論困境及前景展望”，《延邊大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2017年第1期，第40頁。但“中日韓政治信任降低，給推進(jìn)FTA帶來不確定性。中日韓FTA帶給各方的經(jīng)濟(jì)效益是顯而易見的，但2009年以來中日韓FTA談判進(jìn)展遲緩，主要受政治阻力影響?！盵注]“中日韓合作機遇與挑戰(zhàn)”課題組：“日本推進(jìn)中日韓自由貿(mào)易區(qū)與區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系的態(tài)度考量”，《中國智庫經(jīng)濟(jì)觀察(2017)》，第255頁。尤其是日本，它“對中國的和平崛起還不適應(yīng)，擔(dān)心中國在東北亞、東亞的合作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，導(dǎo)致了日本對中日韓自由貿(mào)易區(qū)的消極態(tài)度?！盵注]齊敏：“中日韓合作的務(wù)實戰(zhàn)略”，《東岳論叢》，2009年第7期，第76頁。

第三，削弱中日韓合作氛圍。例如，當(dāng)前韓日一直因為韓國火控雷達(dá)照射日本巡邏機、二戰(zhàn)勞工賠償問題等而頻頻發(fā)生外交摩擦，甚至有上升為更嚴(yán)重事態(tài)的可能。為了反制韓國，日本在指導(dǎo)其安全政策的《2018年防衛(wèi)計劃大綱》中將韓國的等級從原來的第二位降到了第五位，[注]“日本將韓國安全合作伙伴等級從第二降至第五”，[韓]中央日報中文網(wǎng)，2018年12月31，https://chinese.joins.com/gb/article.aspx?art_id=186457&category=002002.(上網(wǎng)時間：2019年3月19日)日本自民黨內(nèi)部要求禁止出口支撐韓國經(jīng)濟(jì)的半導(dǎo)體制造必需的“氟化氫”等核心材料和零部件的呼聲越來越高。[注]“日本再掀雷達(dá)輿論戰(zhàn) 只公開聲音不公開頻率”，[韓]中央日報中文網(wǎng)，2019年1月21日，https://chinese.joins.com/gb/article.aspx?art_id=186925&category=002002.(上網(wǎng)時間：2019年3月19日)2019年2月20日，外相河野太郎更是表示，一旦韓方變賣日企在韓資產(chǎn)以賠償二戰(zhàn)勞工，(日本)已做好采取各種對抗措施的準(zhǔn)備。[注]“日外相就韓國二戰(zhàn)勞工訴訟案稱已準(zhǔn)備好對抗措施”，人民網(wǎng)，2019年2月21日，http://korea.people.com.cn/n1/2019/0221/c407881-30852582.html.(上網(wǎng)時間：2019年3月19日)

綜合上述分析來看，“中日韓以經(jīng)貿(mào)合作帶動全方位合作的方式已經(jīng)遭遇瓶頸問題”，[注]焦佩、陳旭、和春紅、李瑋瑋：“中日韓合作面臨的挑戰(zhàn)及對策”，《東亞評論》，2018年第1輯，第120頁。至少是“在政治氣候不佳的情況下，‘以經(jīng)促政’的效果并不理想。”[注]“中日韓合作機遇與挑戰(zhàn)”課題組：“日本推進(jìn)中日韓自由貿(mào)易區(qū)與區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系的態(tài)度考量”，《中國智庫經(jīng)濟(jì)觀察(2017)》，第257頁。但是，東亞國家一直對“以經(jīng)促政”的新功能主義思維有著強烈的迷戀。自20世紀(jì)70年代以來，歐盟的成功、經(jīng)濟(jì)全球化的興起使得強調(diào)經(jīng)濟(jì)合作“外溢”的新功能主義大行其道，在東亞這些注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家中可能影響尤深。[注]白云真、賈啟辰：“新功能主義視域下的東亞區(qū)域治理”，《太平洋學(xué)報》，2013年第1期。與其他國家相比，東亞國家可能更容易相信經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作能夠外溢到政治與安全領(lǐng)域，在這些國家的相關(guān)政策文件與學(xué)術(shù)研究中，不難發(fā)現(xiàn)不同程度地散發(fā)著強烈的新功能主義氣息。在此情況下，中日韓三國如要進(jìn)一步推進(jìn)合作，就必須擺脫對“以經(jīng)促政”思維的過度依賴，充分正視政治與安全領(lǐng)域的難題與挑戰(zhàn)。當(dāng)然，這樣做必須考慮相關(guān)政治與安全癥結(jié)是否可在當(dāng)前現(xiàn)實所允許的新思路下得以解決或至少管控的問題?！坝补穷^”不能總是繞著走，但如果真的啃不動也沒有辦法。這就需要對影響中日韓三國合作機制的主要政治與安全癥結(jié)被管控或解決的可能性進(jìn)行理性分析。

三、推進(jìn)政治與安全合作的可能性

對中日韓合作構(gòu)成消極影響的政治與安全議題主要是那些三方或兩方之間立場與利益有重大分歧甚至沖突的議題。有學(xué)者指出，“中日韓三國合作機制之所以會出現(xiàn)時斷時續(xù)的局面，……其根源在于歷史認(rèn)識問題與領(lǐng)土糾紛問題?！盵注]龐中鵬：“中日韓合作機制特點、機遇與挑戰(zhàn)及其走向的分析”，《東北亞學(xué)刊》，2018年第5期，第32頁。除此之外，中日間的地區(qū)權(quán)力競爭、美國因素的干擾等，也對三國合作產(chǎn)生了消極影響。這些議題影響不一，其解決前景也各不一樣，有的可能被解決，有的只能實現(xiàn)管控。只有對這些議題的性質(zhì)及其是否可被管控或解決做出理性、客觀的判斷，才能在突破中日韓政治與安全合作“瓶頸”方面作出有效的努力。下面對這些主要議題解決或管控前景分別進(jìn)行分析：

(一)領(lǐng)土爭端。正如前述，中日之間的釣魚島主權(quán)爭端曾導(dǎo)致中日關(guān)系緊張，結(jié)果2013、2014年都未舉行峰會。韓日間也經(jīng)常就獨島(竹島)爭端產(chǎn)生外交摩擦，但尚未對峰會機制產(chǎn)生影響。這主要是因為韓國對獨島(竹島)的控制已成常態(tài)，沒有重大變化或事態(tài)出現(xiàn)。但是這一爭端的存在對韓日間政治信任關(guān)系的影響仍然是根深蒂固的?？傮w來看，由于領(lǐng)土爭端涉及利益重大而且敏感，最可能對三國合作產(chǎn)生沖擊。而且由于領(lǐng)土爭端本身的零和性質(zhì)、三國都存在強烈的民族主義[注]郭銳：“民族主義與地區(qū)合作：對深化中日韓合作關(guān)系的思考”，《世界民族》，2012年第4期。等因素決定了這可能是一個長期存在的問題。但是要管控領(lǐng)土爭端并非不可能。事實上，2012年日本“購島”事件后，中日就雙邊關(guān)系達(dá)成四項原則共識，這也成為后來三國峰會機制重啟的重要推力。而這一進(jìn)展也表明，能否建立起有效管控機制，主要取決于相關(guān)國家的政治決心、外交智慧以及是否有暢通的溝通渠道、形成共識的現(xiàn)場處理規(guī)則等。

(二)歷史認(rèn)知沖突。這方面日本是矛盾的焦點與事件的主要挑起方。如前所述，2013年安倍參拜靖國神社造成了嚴(yán)重后果。2008年之前三國在“10+3”框架內(nèi)舉行峰會時，日本首相2005年參拜靖國神社事件也一度使得領(lǐng)導(dǎo)人會議和三方委員會會議被迫中斷，只是部長級會議沒有受到大的影響，民間交流也未間斷。[注]王濤：“中日韓合作機制的形成與演進(jìn)”，《國際資料信息》，2012年第10期，第7頁。由于事涉民族感情，與具體的利益沖突比較，歷史認(rèn)知沖突處理起來可能更加麻煩。要從根本上消解歷史沖突，只能寄希望于彼此間的歷史觀逐漸趨同，但這需要一個長期的過程。三國曾共同組成中日韓三國共同歷史編纂委員會，出版了《超越國境的東亞近現(xiàn)代史》一書，在這方面邁出一步。[注]參見中日韓三國共同歷史編纂委員會：《超越國境的東亞近現(xiàn)代史》(上、下)，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年。就當(dāng)下而言，主要還是寄希望于三國的政治家們能夠在歷史議題上采取謹(jǐn)慎、理性的方式，不主動挑起事態(tài)(而不是像日本那樣修改教科書)，在事態(tài)發(fā)生后能夠冷靜處理，最好是能夠采取一些創(chuàng)造性的解決辦法(如將二戰(zhàn)戰(zhàn)犯移出靖國神社)。也就是說，歷史沖突議題的管控，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人的政治考量、決策智慧以及社會的理性認(rèn)識。另外，從整體上看，隨著慰安婦和二戰(zhàn)勞工的逐漸離世，歷史沖突議題被觸發(fā)的可能性相對減少。

(三)中日地區(qū)權(quán)力競爭。其主要體現(xiàn)是日本不甘心被中國超越，對華牽制成為長期戰(zhàn)略。正如有學(xué)者所指出的那樣，日本“一方面爭奪主導(dǎo)權(quán)，一方面又限制中國作用的發(fā)揮,對中日韓的合作產(chǎn)生了消極影響?！盵注]齊敏：“中日韓合作的務(wù)實戰(zhàn)略”，《東岳論叢》，2009年第7期，第76頁。其主要表現(xiàn)方式是：在安全上，將日美同盟的重要性置于中日韓合作機制之上，以拉美制華。日本首相中除了鳩山由紀(jì)夫曾以中日韓峰會為重要舞臺，強調(diào)東亞共同體的“核心是三國”外[注]李秀石：“解析日本的東亞外交——從鳩山到菅直人的東亞合作政策”，《國際展望》，2011年第3期，第61頁。，多數(shù)均以對美外交為核心。在經(jīng)濟(jì)與其他事務(wù)上，推行更大范圍的東亞合作甚至是亞太合作，以利用更多的力量平衡中國。如日本曾力主“東盟+”機制由“10+3”擴版為“10+6”，熱炒“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)，使得本來更易操作的中日韓合作等出現(xiàn)停滯甚至面臨功虧一簣的危險。[注]唐永亮、白如純：“新東亞地區(qū)主義：探索、挫折與出路——兼論日本在東亞區(qū)域合作進(jìn)程中的政策搖擺”，《東北亞學(xué)刊》，2014年第6期，第20頁。總體看，中日地區(qū)權(quán)力競爭在較長一段時期內(nèi)都只能管控而無法解決。但日本外交中有實用主義靈活性的一面，正如2014年雙方達(dá)成四項原則共識所表明的那樣：只要雙方意識到對抗得不償失，管控中日權(quán)力競爭至少在短期內(nèi)和局部領(lǐng)域是可以實現(xiàn)的。

(四)美國因素的干擾?！懊绹鵀榱碎L期維持自己在東亞地區(qū)的主導(dǎo)地位、追求自身的經(jīng)濟(jì)利益以及應(yīng)對中國的崛起，一方面對把美國排除在外的、傳統(tǒng)意義上的東亞區(qū)域合作形式傾向于采取冷淡、不歡迎甚至是阻礙的態(tài)度，特別是反感排他性的東亞共同體建設(shè)；另一方面則積極推動包括美國的、寬泛意義上的東亞區(qū)域合作，或者‘大東亞’區(qū)域合作，尤其倡導(dǎo)‘亞太共同體’、‘太平洋共同體’建設(shè)。”[注]張小明：“美國是東亞區(qū)域合作的推動者還是阻礙者?”《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2010年第7期，第10頁。所以，對于中日韓三國合作機制，美國并不樂見。更關(guān)鍵的是，由于美國是韓國、日本的盟國，要阻撓中日韓三國合作機制就變得相當(dāng)容易。例如，第七屆峰會之所以延遲至2018年，與2016年的中韓“薩德”爭端密切相關(guān)，而部署“薩德”系統(tǒng)就是美韓聯(lián)合作出的決定?？紤]到中美走向戰(zhàn)略競爭已成為大趨勢，而東北亞也是美國牽制中國的一個重要區(qū)域，美國因素將成為長期影響中日韓三國合作機制的深層次因素，其解決或管控有相當(dāng)難度。但考慮到當(dāng)前韓國在三國合作機制方面與美國想法并不總是一致(特別是在對美有較強獨立傾向的進(jìn)步派當(dāng)政時期)，而且美國特朗普政府面臨朝核、伊核、敘利亞等多個安全議題的同時沖擊，在東亞的精力又集中在朝核問題上，中國在削減美國負(fù)面影響方面仍有一定的努力空間。

總體上看，制約中日韓三國合作機制的政治與安全議題很難從根本上解決，但其中不少是可以被管控的，特別是在一定的時空條件下有可能取得進(jìn)展，關(guān)鍵是相關(guān)各方要有相應(yīng)的政治認(rèn)識、意志與智慧，并對客觀條件予以充分利用。三國需要改變在相關(guān)政治與安全議題上的陳舊想法與做法，至少是部分突破政治與安全的“瓶頸”、進(jìn)入更高發(fā)展階段。

四、當(dāng)前三國合作形勢與建議

當(dāng)前東北亞局勢微妙復(fù)雜，但卻存在一個推動中日韓合作的“窗口期”。

首先，中日韓三國都有加強地區(qū)合作的意愿。如前所述，聯(lián)美制華將是日本長期的戰(zhàn)略，但是面對美國特朗普政府開多邊主義倒車、連盟國也要一起敲打的做法，迫使日本在維系與美國關(guān)系的同時，不得不重視東北亞地區(qū)合作，以避免把雞蛋放在一個籃子里的風(fēng)險。正如有學(xué)者指出，“2017 年以來，諸多有利于中日關(guān)系改善的因素出現(xiàn)，包括朝鮮半島有望實現(xiàn)無核化，日美同盟或面臨削弱；美國強烈的貿(mào)易保護(hù)主義和反全球化趨向；中國“一帶一路”建設(shè)成績斐然等都讓日本別無選擇，只能重新審視自身與中國的脆弱關(guān)系?！盵注]劉玉麗、沈海濤：“安倍東亞外交重構(gòu)的動因與挑戰(zhàn)探析”，《和平與發(fā)展》，2018年第5期，第100頁。韓國由于國力相對較弱而且處于大國爭奪的核心地帶，一直希望以地區(qū)合作維系自身地位。文在寅總統(tǒng)甚至希望與朝鮮、美國、中國、日本、俄羅斯和蒙古建立一個東北亞鐵路共同體，并最終發(fā)展為東北亞多邊和平安全機制。[注]“文在寅倡議‘東亞鐵路共同體’，推進(jìn)東亞經(jīng)濟(jì)合作”，鳳凰網(wǎng)，2018年8月15日，http://finance.ifeng.com/a/20180815/16451565_0.shtml.(上網(wǎng)時間：2019年4月5日)

其次，主要雙邊關(guān)系基本穩(wěn)定。中日關(guān)系自2014年達(dá)成四點原則共識以來，沒有出現(xiàn)大的波動，體現(xiàn)了雙方對當(dāng)前局勢的戰(zhàn)略把握。盡管日本2018年版防衛(wèi)白皮書仍然渲染“中國威脅”[注]“日本2018年防衛(wèi)白皮書不改陳詞濫調(diào) 再將中朝列為 ‘威脅’”，環(huán)球網(wǎng)，2018年8月28日，http://world.huanqiu.com/exclusive/2018-08/12854699.html.(上網(wǎng)時間：2019年4月4日)，其對華政策中也仍然會有小動作，但近期內(nèi)應(yīng)該不大可能出現(xiàn)嚴(yán)重沖擊雙邊關(guān)系政治基礎(chǔ)的事件。中韓關(guān)系自文在寅總統(tǒng)上任以后穩(wěn)步恢復(fù)與推進(jìn)，也為三邊合作提供了條件與保障。比較不足的是日韓關(guān)系如前所述受制于慰安婦、二戰(zhàn)勞工等問題，出現(xiàn)了一些波折。這些波折可能會有負(fù)面后果，但主要限于雙邊層面，一般不會對三國合作層面造成大的沖擊。另外，未來“不能排除受中日、中韓關(guān)系改善的牽動，日韓關(guān)系未來有望獲得一定程度的改善?！盵注]劉玉麗、沈海濤: “安倍東亞外交重構(gòu)的動因與挑戰(zhàn)探析”，《和平與發(fā)展》,2018年第5期，第101頁。

再次，如無意外，第八屆中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會議今年將在中國舉行，中國因素有利于為三國合作進(jìn)程注入強大動力。作為三國中總體實力最強的國家，也是東北亞許多政治與安全議題的當(dāng)事國，中國如果能夠更有擔(dān)當(dāng)、作為，特別是利用好自己東道國的身份，能夠為中日韓三國合作機制的提質(zhì)升級注入強大動力。

正因為如此，筆者建議中國在繼續(xù)推進(jìn)各項經(jīng)濟(jì)、社會、文化合作的同時，主動通過政治與安全領(lǐng)域的合作，推動中日韓三國合作機制全面提升合作水平。如前所述，歷史爭議、領(lǐng)土爭端、大國權(quán)力競爭等不可能通過一次峰會解決，但中國可以通過主辦第八屆峰會，采取一些當(dāng)前能夠為日韓所接受、又可逐步打通政治與安全“瓶頸”的措施，最終推動中日韓三國合作機制的提質(zhì)升級。這些措施可包括：

第一，強化對中日韓三國合作的目標(biāo)定位與戰(zhàn)略引領(lǐng)。2008年第一屆中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會議將中日韓三國關(guān)系界定為“伙伴關(guān)系”，2012的第五次峰會提升為“面向未來的全方位合作伙伴關(guān)系”。建議將第八屆領(lǐng)導(dǎo)人會議辦成一次三國合作機制成立20周年的紀(jì)念峰會，在將三國關(guān)系提升為“面向未來的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，表明三國高度重視中日韓合作、長期致力于三邊合作的決心，同時也有利于為提升三國整體合作水平提供戰(zhàn)略引領(lǐng)，為在政治與安全議題上取得進(jìn)展提供動力。

第二，建立三邊的部長級防務(wù)對話機制。目前，中日韓間建立了包括外交、科技、信息通信、財政、人力資源、環(huán)保、運輸及物流、經(jīng)貿(mào)、文化等在內(nèi)的21個部長級會議機制，但國防領(lǐng)域不在其中。中日、中韓、日韓之間已有雙邊的安全對話機制，但這主要用于管控雙邊安全議題，而不能為地區(qū)安全建設(shè)探討規(guī)范、建立共識。三邊防務(wù)對話有利于三國超越具體的議題(這往往是雙方安全對話所聚焦的)，從地區(qū)規(guī)則的角度對?？者吔缪卜馈踩R別區(qū)、島嶼爭端等方面進(jìn)行探討。一旦地區(qū)規(guī)則或是相關(guān)意識樹立，雙邊間的相關(guān)安全爭端也就更容易被規(guī)范。

第三，從政治上強化三國合作的地位、功能與作用，通過培育這一次區(qū)域平臺的“自主性”，減少地區(qū)內(nèi)外大國對于合作機制的影響甚至是“綁架”。如：將中日韓外長會改為由三國外長組成的“中日韓合作協(xié)調(diào)理事會”，其任務(wù)主要為負(fù)責(zé)落實峰會共識與確定的合作目標(biāo)，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域部長級會議，并應(yīng)定期就三國合作事項進(jìn)行討論和審議；提升秘書處的功能，要求秘書長對經(jīng)合作協(xié)調(diào)理事會確定的合作事項的落實承擔(dān)協(xié)調(diào)的責(zé)任，就落實情況對理事會報告工作，并可以就與三國合作相關(guān)的事項隨時提請理事會予以注意等等。

總的來看，中日韓應(yīng)該利用三國合作機制成立20周年特別是第八屆峰會這一契機，但其視野與努力不應(yīng)該限于這次峰會。特別是在接下來的一段時間里，三國有必要認(rèn)真探討如下問題：在朝核問題上協(xié)調(diào)三國的意愿，推動美朝會談并取得進(jìn)展；探討三國在政治與安全領(lǐng)域采取相互信任措施(CBM)的可能性及其具體安排；以政治意愿推動中日韓FTA早日達(dá)成協(xié)議、鞏固三國命運共同體；落實并鞏固有關(guān)主權(quán)爭端管控的共識與溝通機制，逐步做到領(lǐng)土問題處理“去政治化”，以免受民族主義、國內(nèi)政治變動等因素的干擾等等。中日韓只要關(guān)系總體保持穩(wěn)定，能夠有意識、有步驟地在上述問題上取得進(jìn)展，相互合作突破政治與安全“瓶頸”、提質(zhì)升級的前景可期?！?/p>