北京市社會(huì)治理政策走向及其邏輯

文/孫柏瑛 武俊偉 周保民

北京市作為國家“首善之區(qū)”，承載著“都”與“城”的雙重治理目標(biāo)。近年來，按照新時(shí)代黨中央提出的“四個(gè)全面”、“五位一體”要求，北京市致力于打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。圍繞社會(huì)治理，北京市走出一條區(qū)別于其他地方的“首善”治理道路，取得令人矚目的成就。我們選取了北京市連續(xù)11年的“折子工程”（2009—2019）文本，來觀察北京市社會(huì)治理長(zhǎng)期變化趨勢(shì)、重點(diǎn)任務(wù)，并總結(jié)了社會(huì)治理的機(jī)制。

總體上看，北京市對(duì)社會(huì)治理的注意力不斷強(qiáng)化，呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，且歷年的社會(huì)治理主題具有一定的延續(xù)性和創(chuàng)新性。在社會(huì)治理實(shí)踐中，北京市靈活運(yùn)用傳統(tǒng)和現(xiàn)代的治理方式，既重視黨建引領(lǐng)，又注重群眾動(dòng)員；既堅(jiān)持政府主導(dǎo)，又倡導(dǎo)多元共治；既進(jìn)行體制改革，又積極推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新。從社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新來看，目前形成了“以人民為中心”的執(zhí)政黨整合機(jī)制、任務(wù)驅(qū)動(dòng)機(jī)制、行政分權(quán)機(jī)制以及面向社區(qū)服務(wù)的合作治理機(jī)制。據(jù)此，社會(huì)治理的“北京經(jīng)驗(yàn)”為理解我國社會(huì)治理的一體化與差異化特征提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。

“折子工程”與北京市社會(huì)治理

1996年，北京市“折子工程”首次啟動(dòng)，迄今已逾20余年。“折子工程”是政府將年度中心工作以政府正式文件形式加以確定，并由市政府領(lǐng)導(dǎo)分工牽頭，相關(guān)委、辦、局予以承辦的政府重點(diǎn)項(xiàng)目。北京市每年的“折子工程”項(xiàng)目數(shù)量基本穩(wěn)定在200項(xiàng)左右，包含經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、深化改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城市管理服務(wù)、保障改善民生、首都和諧穩(wěn)定、政府自身建設(shè)等內(nèi)容，基本上覆蓋政府各個(gè)職能領(lǐng)域，涉及到民眾生活各個(gè)方面，故被稱為“民心工程”。

“折子工程”是北京市特有的年度性規(guī)劃，是引導(dǎo)城市治理重點(diǎn)工作的工具，也是反映社會(huì)治理導(dǎo)向的權(quán)威性政策文本。它完整地記錄了自1996年以來北京社會(huì)治理信息與軌跡，是理解北京市社會(huì)治理的重要載體。因此，通過對(duì)“折子工程”社會(huì)治理部分的分析，我們可以全面地了解北京市社會(huì)治理“首善”之路，更好地理解中國大城市的治理之道。

2014年北京城市功能戰(zhàn)略定位轉(zhuǎn)變，為此我們選取2014年前后各5年的“折子工程”，共計(jì)2204個(gè)項(xiàng)目作為材料，借助文本分析軟件對(duì)社會(huì)治理文本內(nèi)容進(jìn)行提取、編碼、計(jì)數(shù)、并繪圖，得到社會(huì)治理關(guān)鍵詞匯總表與政府注意力趨勢(shì)圖。

趨勢(shì)圖顯示，2009—2019年北京市社會(huì)治理注意力不斷強(qiáng)化，整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2013年以前，社會(huì)治理注意力上升幅度較緩。黨的十八大以來，新的執(zhí)政理念影響社會(huì)治理走向。此后，社會(huì)治理逐漸成為政府關(guān)注的焦點(diǎn)。2014年，首都城市戰(zhàn)略定位變化，疏解非首都功能成為北京市社會(huì)治理中心工作，社會(huì)治理出現(xiàn)上升拐點(diǎn)，于2015年達(dá)到峰值30.81%。2016—2019年社會(huì)治理注意力有所回落，雖發(fā)生小幅度波動(dòng)，但整體注意力均高于26%。2017年黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的重要性，到2018年，社會(huì)治理注意力再次攀升至最高峰。

由此表明：社會(huì)治理深受黨的十七大和黨的十八大的影響，社會(huì)治理注意力的波動(dòng)，反映了不同時(shí)期中央的治理理念和偏好。同時(shí)，城市中心任務(wù)的調(diào)整對(duì)北京市社會(huì)治理亦產(chǎn)生一定影響。

2.北京市社會(huì)治理的特征與規(guī)律

從歷年“折子工程”社會(huì)治理議題和詞語變動(dòng)情況來看，維護(hù)首都和諧穩(wěn)定、改善民生、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城市管理是社會(huì)治理的重點(diǎn)。但由于中央政策導(dǎo)向、專項(xiàng)任務(wù)以及中心工作調(diào)整，北京市會(huì)適時(shí)微調(diào)社會(huì)治理的重點(diǎn)與方向，積極改革治理體制，創(chuàng)新社會(huì)治理方式。“折子工程”話語、詞頻的轉(zhuǎn)變?cè)谀撤N程度上顯示出北京社會(huì)治理的新特征與規(guī)律。

一是從最初強(qiáng)調(diào)“城市可持續(xù)發(fā)展”到“城市精細(xì)化治理”，凸顯超大型城市社會(huì)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。針對(duì)城市化帶來的治理挑戰(zhàn)，北京市于2011年首提“城市精細(xì)化服務(wù)與管理”，開啟城市精細(xì)化治理之路。圍繞精細(xì)化治理，形成了以黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理、網(wǎng)格化治理、智慧社區(qū)建設(shè)等，夯實(shí)微觀治理基礎(chǔ)。

二是以問題和需求為導(dǎo)向的社會(huì)治理創(chuàng)新。近年來，以問題和需求為導(dǎo)向的“折子工程”項(xiàng)目不斷增加，京津冀協(xié)同發(fā)展、疏解非首都功能、疏解整治促提升等專項(xiàng)任務(wù)占據(jù)政府的社會(huì)治理的相當(dāng)比重，一些重難點(diǎn)問題成為社會(huì)治理的重要驅(qū)動(dòng)力。同時(shí)，居民多樣化需求影響社會(huì)治理取向，并驅(qū)動(dòng)政府在社會(huì)治理過程中積極回應(yīng)居民需求，建設(shè)面向社區(qū)居民的“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”。

三是以機(jī)構(gòu)改革、體制創(chuàng)新帶動(dòng)社會(huì)治理。過去沒有理順社會(huì)治理體制，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)級(jí)部門面臨著權(quán)、責(zé)、利不匹配的問題。“看的見的管不著，管的著的看不見”。近年的“折子工程”顯示出北京市尋求社會(huì)治理體制創(chuàng)新的努力。實(shí)踐中，以城市管理體制變革、大部制街道管理體制調(diào)整等方式推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。尤其是2018年，北京市通過賦權(quán)基層、職能下沉，創(chuàng)新黨建引領(lǐng)“吹哨報(bào)到”機(jī)制，并將其作為“一號(hào)改革課題”，在十六個(gè)區(qū)試點(diǎn)推廣，成為一大亮點(diǎn)。

社會(huì)治理的北京實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)

近三年來，圍繞城市精細(xì)化社會(huì)治理總體目標(biāo)，北京一直尋求符合超大型城市的現(xiàn)代治理之路，形成具有北京特色的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

（一）“疏解整治促提升”專項(xiàng)治理

作為近年社會(huì)治理重要方式，“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)融合了綜合治理、專項(xiàng)治理與精細(xì)化治理三種方式，推動(dòng)社會(huì)治理領(lǐng)域一系列變革?！笆杞庹未偬嵘睂ｍ?xiàng)行動(dòng)旨在通過細(xì)化的治理事項(xiàng)，對(duì)城市非首都功能以及影響民眾安全、生活質(zhì)量的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行整治與疏解，以達(dá)到社會(huì)治理的精細(xì)化。

“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)以縱橫雙向發(fā)包、任務(wù)量化、績(jī)效考核過程為核心。首先以“發(fā)包”的形式，橫向?qū)κ屑?jí)分管領(lǐng)導(dǎo)發(fā)包，由其協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌分管的專項(xiàng)任務(wù)；縱向落實(shí)屬地管理責(zé)任，各區(qū)區(qū)長(zhǎng)簽署“責(zé)任書”，區(qū)政府全面負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的任務(wù)細(xì)化、責(zé)任落實(shí)，并要求確保首都社會(huì)和諧穩(wěn)定。其次，按照精細(xì)化治理目標(biāo)，既定時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)對(duì)專項(xiàng)任務(wù)予以量化、細(xì)化、具體化、項(xiàng)目化。復(fù)次，專項(xiàng)任務(wù)考核中要求職能部門和區(qū)政府對(duì)專項(xiàng)任務(wù)記錄在案，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)真實(shí)性，引入第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)專項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行考核，并將結(jié)果納入市政府績(jī)效考評(píng)范圍。最后，“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)以政府動(dòng)員的形式動(dòng)員民眾和媒體參與，凝聚共識(shí)，減少政策執(zhí)行障礙，推動(dòng)專項(xiàng)任務(wù)落實(shí)。

此外，政府運(yùn)用多種策略推動(dòng)“疏解整治促提升”任務(wù)的執(zhí)行。從十大專項(xiàng)任務(wù)分工看，各區(qū)政府為責(zé)任單位，市級(jí)部門為牽頭單位，發(fā)揮牽頭抓總作用，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、建章立制、政策創(chuàng)新，牽頭單位每月檢查任務(wù)落實(shí)情況，反映了“以條統(tǒng)塊”的任務(wù)推進(jìn)邏輯。政策執(zhí)行過程中，北京廣泛開展‘比、學(xué)、趕、幫、超’方法，選擇工作成效明顯的地區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)觀摩，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推廣典型，推動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)深入有效實(shí)施。

（二）黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理

黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理是加強(qiáng)黨對(duì)基層治理全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。2017年，北京市出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨建工作的意見》，將城市基層黨建作為推進(jìn)首都治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要方式，納入城市社會(huì)治理領(lǐng)域。

北京市黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理通過如下路徑建構(gòu)：第一，突出街道、社區(qū)黨組織的政治功能，確認(rèn)其在基層社會(huì)治理中的“軸心”地位。北京市完善基層重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，明確街道黨工委在基層重大事項(xiàng)、重點(diǎn)工作、重要問題上的決策權(quán)。同時(shí)，規(guī)定社區(qū)黨支部書記和社區(qū)居委會(huì)主任“一肩挑”，加強(qiáng)街道社區(qū)黨組織對(duì)基層各類組織和各項(xiàng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

第二，構(gòu)建基層社會(huì)治理的黨建體系與組織體系，形成黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的實(shí)體架構(gòu)與運(yùn)行保障。北京市朝陽區(qū)創(chuàng)新區(qū)域化黨建，構(gòu)筑“一軸四網(wǎng)”黨建模式，即將“區(qū)委—街道（地區(qū)）工委—社區(qū)（村）黨組織—片區(qū)（網(wǎng)格）黨組織”四級(jí)區(qū)域性黨組織統(tǒng)籌起來，形成核心軸，并在每個(gè)層級(jí)上分別搭建由組織體系、工作體系、服務(wù)體系和保障體系構(gòu)成的黨建網(wǎng)絡(luò)，有效整合各領(lǐng)域黨建要素。同時(shí)，黨建體系向開放型組織領(lǐng)域延伸，逐漸擴(kuò)展到單位黨建、行業(yè)黨建，并向非公企業(yè)、商圈樓宇、網(wǎng)絡(luò)媒體等新型社會(huì)領(lǐng)域延展。

第三，創(chuàng)新黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑。在黨建引領(lǐng)社會(huì)治理過程中，北京市以黨員干部和黨員擔(dān)任街巷長(zhǎng)、網(wǎng)格長(zhǎng)、樓長(zhǎng)，實(shí)行“黨員雙報(bào)道”制度，動(dòng)員社會(huì)組織、西城大媽、朝陽群眾等參與到城市社會(huì)治理中，提升基層社會(huì)治理“應(yīng)激式”反應(yīng)能力，構(gòu)建問題導(dǎo)向的快速處置機(jī)制?？傮w上，北京市以黨組織統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理、黨員參與基層服務(wù)等，拓展黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的新空間，形成黨的組織領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、共同治理的治理格局。

（三）“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”（簡(jiǎn)稱“吹哨報(bào)到”）是北京市基層政府應(yīng)對(duì)街頭治理頑疾采取的一種綜合治理機(jī)制?！按瞪趫?bào)到”治理機(jī)制的引入提升了政府對(duì)基層問題處置能力與行政效能，2018年成為北京市委市政府“一號(hào)改革課題”，并在16個(gè)區(qū)169個(gè)街鄉(xiāng)開展試點(diǎn)。

“吹哨報(bào)到”機(jī)制包括以下三個(gè)方面內(nèi)容。一是治理重心下移，賦權(quán)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)。長(zhǎng)期以來，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨權(quán)力、責(zé)任、資源不匹配等體制性掣肘。問題往往多發(fā)于基層，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)屬地責(zé)任，但其缺乏執(zhí)法權(quán)，而部門雖有執(zhí)法權(quán)卻鞭長(zhǎng)莫及，難以觸碰基層問題，這種狀況形象地被稱為“看的見的管不著，管的著的看不見”。因此，“吹哨報(bào)到”機(jī)制重要前提是賦予街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)召集權(quán)、考核權(quán)，獲得發(fā)起解決問題的權(quán)能。二是建立委辦局與街鎮(zhèn)鄉(xiāng)協(xié)同治理機(jī)制。“吹哨報(bào)到”是一種流程再造機(jī)制，它要求執(zhí)法鏈條清晰，執(zhí)法責(zé)任明確，使條塊聯(lián)合執(zhí)法具備法律保障與制度約束。政府通過“權(quán)責(zé)清單”方式，對(duì)條條執(zhí)法部門職權(quán)范圍、依據(jù)等進(jìn)行梳理與規(guī)范，明確執(zhí)法邊界與法定權(quán)限。此外，采取以塊統(tǒng)條的方式，對(duì)條塊關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，將公安、消防、城管、規(guī)劃、工商、交通、食藥等職能部門的機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員下沉，街鎮(zhèn)鄉(xiāng)承接并統(tǒng)合職能部門下沉資源，建立基層綜合執(zhí)法模式。三是以績(jī)效評(píng)價(jià)問責(zé)來驅(qū)動(dòng)“吹哨報(bào)到”治理機(jī)制。政府同時(shí)采用下對(duì)上，屬地對(duì)條條的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有對(duì)委辦局問題解決、執(zhí)法行為、執(zhí)法結(jié)果的評(píng)價(jià)權(quán)和考核權(quán)。街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評(píng)價(jià)和打分考核都將成為區(qū)政府對(duì)委辦局年度績(jī)效考核的重要依據(jù)。這種“以塊聚條”“以塊統(tǒng)條”的績(jī)效考評(píng)方式改變了條塊績(jī)效認(rèn)知，使條塊形成“政績(jī)共容體”，驅(qū)動(dòng)委辦局執(zhí)法部門面向一線，提高問題回應(yīng)性響應(yīng)和能力。

北京市社會(huì)治理機(jī)制及其運(yùn)行邏輯

從“折子工程”和北京市社會(huì)治理的實(shí)踐兩方面來看，北京市社會(huì)治理形成了以下四種治理機(jī)制：

一是“以人民為中心”的執(zhí)政黨整合機(jī)制。北京市黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的實(shí)踐與創(chuàng)新活動(dòng)，凸顯“以人民為中心”的執(zhí)政黨整合機(jī)制。第一，以區(qū)域化黨建實(shí)現(xiàn)基層的再組織化，通過組織整合，形塑并重新定位黨組織在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。第二，將服務(wù)導(dǎo)入基層黨建過程。基層黨組織對(duì)社會(huì)治理的整合是通過“服務(wù)導(dǎo)入”方式來實(shí)現(xiàn)的。黨組織將面向社區(qū)居民生產(chǎn)生活相關(guān)的服務(wù)事項(xiàng)和資源進(jìn)行整合，按照服務(wù)優(yōu)先的原則，自下而上征集群眾意見，主動(dòng)回應(yīng)群眾利益需求，針對(duì)性地提供多樣化的服務(wù)。第三，貫徹群眾路線，促進(jìn)公眾有序參與，以開放的政治空間實(shí)現(xiàn)政治整合?；鶎狱h組織重視公眾在社會(huì)治理中的作用，堅(jiān)持自上而下和自下而上雙向互動(dòng)，黨組織采用群眾路線方法與民眾就社區(qū)生活與服務(wù)等事項(xiàng)進(jìn)行討論與協(xié)商，通過自下而上的方式收集民意，獲知信息，進(jìn)而匯聚利益，并做出積極回應(yīng)。

二是任務(wù)目標(biāo)導(dǎo)向的治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制。從“折子工程”來看，疏解整治促提升等社會(huì)治理實(shí)踐，多是中央目標(biāo)導(dǎo)向和地方政府目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。北京市目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理機(jī)制突出兩個(gè)取向，即官僚制改進(jìn)與項(xiàng)目制運(yùn)行。一方面，北京社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐多集中于對(duì)官僚制的內(nèi)部調(diào)整，在有限地改革空間內(nèi)，職能重組、調(diào)整治理結(jié)構(gòu)、理順條塊關(guān)系、事件反應(yīng)、優(yōu)化流程設(shè)計(jì)，將彈性的、靈活性的設(shè)計(jì)植入社會(huì)治理過程中，形成“吹哨報(bào)到”治理機(jī)制，以彌補(bǔ)官僚制的非理性后果與缺陷，提升問題解決的效率。另一方面，在社會(huì)治理中，通過自上而下的項(xiàng)目（專項(xiàng)）發(fā)包及管理、操作，以項(xiàng)目為抓手，將從北京市政府到街鄉(xiāng)鎮(zhèn)各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來。項(xiàng)目制運(yùn)作不僅超越了“條塊”分層分級(jí)的官僚制運(yùn)作形式，而且憑借項(xiàng)目治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)集目標(biāo)、激勵(lì)、標(biāo)準(zhǔn)、控制與評(píng)價(jià)的統(tǒng)一統(tǒng)合的功能。

三是行政分權(quán)機(jī)制。在以解決問題為導(dǎo)向的基層社會(huì)治理中，北京市向基層治理主體適度授權(quán)和賦權(quán)，賦予一線管理者相對(duì)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配制度設(shè)計(jì)，激勵(lì)基層管理者以問題解決為導(dǎo)向，創(chuàng)新治理方式，落實(shí)屬地責(zé)任。早在2014年，北京市“折子工程”第182項(xiàng)就提到，要“深化城市管理體制改革，推動(dòng)管理重心下移、專業(yè)職能下沉，做實(shí)街鄉(xiāng)、做強(qiáng)社區(qū)”。2019年，北京市出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見》，一次性向街道下放六項(xiàng)權(quán)力。北京市通過向下賦權(quán)、資源下沉等方式，解決了基層政府權(quán)責(zé)利不匹配的問題，重建北京市基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題解決能力，釋放出社會(huì)治理的強(qiáng)大能力。

四是面向社區(qū)服務(wù)的合作治理機(jī)制。伴隨“單位制”式微，單位所承接的功能則以一種新的形式即社區(qū)所替代。城市社區(qū)作為居民權(quán)利與利益調(diào)適、公共服務(wù)、公共秩序、公共精神營(yíng)造的公共空間，構(gòu)成社會(huì)治理的微觀基礎(chǔ)。因而，城市社會(huì)治理的過程也是向社區(qū)居民提供服務(wù)的過程。在城市社會(huì)治理實(shí)踐過程中，北京市連續(xù)11年“折子工程”均將“保障改善民生”單獨(dú)列為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。在保障改善民生過程中，北京市以政府購買服務(wù)為牽引，以社區(qū)為平臺(tái)，以社會(huì)組織為載體，積極動(dòng)員社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)、自愿者等社會(huì)力量參與社區(qū)服務(wù)，創(chuàng)新了“三社聯(lián)動(dòng)”合作治理機(jī)制，形成以面向居民服務(wù)為導(dǎo)向的多元主體參與、協(xié)同共治的社會(huì)治理模式。