財政在中國改革發(fā)展中的貢獻

文/呂煒 張妍彥 周佳音

財政改革始終內(nèi)嵌于中國經(jīng)濟改革進程中并發(fā)揮了不可替代的作用?；仡?0年的改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)中國財政改革并沒有遵循某一種既有的財政理論，或按照某一種既有的財政實踐模式來設(shè)計自身的改革路徑，而是基于中國自身經(jīng)濟改革實踐的現(xiàn)實要求，不斷調(diào)適能夠為中國經(jīng)濟改革提供保障和激勵的財政制度架構(gòu)。本文從財政改革實踐邏輯的視角，將財政在改革進程中所承擔(dān)的職責(zé)概括為一個根本任務(wù)和兩項特殊職能：服務(wù)于改革的戰(zhàn)略任務(wù)是財政實踐邏輯的根本遵循，而掃清改革阻力和提供發(fā)展激勵這兩項特殊職能則相輔相成，共同構(gòu)成了財政服務(wù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和國家治理目標(biāo)的行為邏輯。無論財政具體表現(xiàn)形式如何演變，無論行為方式是否符合理論規(guī)范，財政始終都在踐行改革賦予其的根本任務(wù)和特殊職能。

經(jīng)濟改革邏輯下的中國財政改革

財政改革在整個經(jīng)濟改革過程中始終發(fā)揮著重要作用，全面認(rèn)識中國財政改革應(yīng)當(dāng)從中國經(jīng)濟改革的大背景下來尋找線索。

（一）財政改革如何推動了經(jīng)濟改革

財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在40年改革進程中始終是落實國家戰(zhàn)略、保障改革順利進行的重要工具。

1.財政放權(quán)讓利實現(xiàn)了市場化改革的成功破局。計劃經(jīng)濟體制下微觀經(jīng)濟主體活力喪失所導(dǎo)致的經(jīng)濟低效和發(fā)展滯后，使得國家意識到為微觀主體注入經(jīng)濟活力的必要性。1980年經(jīng)濟領(lǐng)域的放權(quán)讓利改革應(yīng)運而生，財政領(lǐng)域的放權(quán)讓利為改革開放初期的經(jīng)濟高速增長做出了基礎(chǔ)性貢獻，成為改革開放初期市場化改革成功破局的重要力量。

2.分稅制改革推進了市場經(jīng)濟體制的確立。經(jīng)過改革初期的變革與發(fā)展，中國經(jīng)濟出現(xiàn)了國家調(diào)控能力下降和地區(qū)間市場分割的困境。中共十四屆三中全會提出的分稅制改革推出增值稅，并規(guī)定其由中央與地方共享，推動了市場經(jīng)濟條件下的產(chǎn)業(yè)分工與要素流動，確立了社會主義市場經(jīng)濟的主體稅種。從某種意義上說，沒有財政領(lǐng)域的分稅制改革就沒有社會主義市場經(jīng)濟體制。

3.推進公共財政建設(shè)以適應(yīng)市場經(jīng)濟體制完善的需要。中共十六屆三中全會針對民生短板提出了完善社會主義市場經(jīng)濟的重大決策，在財政領(lǐng)域構(gòu)建與之匹配的公共財政制度變得勢在必行。在收入一側(cè)積極推進稅費改革和稅收制度改革，在支出一側(cè)積極推進財政支出的規(guī)范化和支出結(jié)構(gòu)的合理化。財政的公共化屬性逐步顯現(xiàn)，回應(yīng)了國家戰(zhàn)略目標(biāo)對完善社會主義市場經(jīng)濟體制和科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。

4.建設(shè)現(xiàn)代財政制度以匹配國家治理現(xiàn)代化需要。中共十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為匹配新的國家戰(zhàn)略，新一輪財稅體制改革立足于構(gòu)建公平的稅收制度、有效的財政政策、透明的預(yù)算制度、合理的財政體制，通過“營改增”、稅收征管體制改革、個人所得稅改革、供給側(cè)改革、新《預(yù)算法》出臺、推動中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革等改革舉措，進一步匹配了國家治理現(xiàn)代化的需要。

通過對40年改革歷程的梳理，不難發(fā)現(xiàn)財政改革始終為配合整體經(jīng)濟改革的步伐和節(jié)奏而不斷推動自身改革，因而服務(wù)改革總體進程這一根本任務(wù)構(gòu)成了財政改革最為本質(zhì)的邏輯。

（二）財政承擔(dān)了哪些改革成本

內(nèi)生于中國特殊經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程的改革成本難以由市場自主消化，需要財政作為最終承擔(dān)者。財政的這種兜底責(zé)任源自于國家是改革進程的設(shè)計者、推動者和駕馭者，財政作為國家推動改革的工具，需要通過成本兜底來實現(xiàn)改革過程中利益矛盾的調(diào)和，為改革掃清阻力并創(chuàng)造改革的空間和條件。中國體制變革和發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中的成本大致可以歸為以下三類：

一是新舊體制過渡過程中的制度轉(zhuǎn)軌成本，是在舊體制下的社會契約逐步解除和新體制下的社會契約逐步建立的過程中，由于體制轉(zhuǎn)軌和制度變革所產(chǎn)生的但無法由新體制彌補和承擔(dān)的利益損失和制度成本。財政在打破舊體制、建立新體制的過程中對相關(guān)成本進行的兜底，對減小體制摩擦、推進改革進程起到了潤滑和助推作用，為破除計劃經(jīng)濟體制負(fù)擔(dān)和建立市場經(jīng)濟體制提供了有效的制度保障。

二是由改革次序和發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性成本，是在漸進式改革過程中由于改革次序的先后和戰(zhàn)略取向的主次，使得改革過程中的成本和紅利沒有被均衡分配，由此導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性失衡以及利益補償成本。為此，國家財政在農(nóng)村地區(qū)投入了大量財政資源；針對西部和東北地區(qū)，財政以稅收“兩免三減半”、加大轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施投入以及信貸優(yōu)惠等手段進行補償性投入；財政還加大了在扶貧領(lǐng)域的投入力度，積極推進基本公共服務(wù)均等化，為進一步改革創(chuàng)造平穩(wěn)的社會環(huán)境。

三是特殊發(fā)展階段下被累積和隱藏的跨期成本，是在改革初期出現(xiàn)了片面追求經(jīng)濟增長的集體行動趨向，并由此導(dǎo)致的在民生領(lǐng)域累積的制度性跨期未償成本。流動人口的公共服務(wù)成本問題是跨期成本償付的典型事例，國家制定了2020年1億人口市民化的戰(zhàn)略目標(biāo)，巨額市民化成本中的公共成本也必然需要由財政承擔(dān)。

財政對這些成本的兜底和償付，有力保障了改革進程的順利推進。盡管這些成本可能并不符合規(guī)范財政制度所要求的財政職能范疇，但財政的這種成本兜底和償付職責(zé)，是改革得以順利推進的重要制度保障，也是財政改革的重要實踐邏輯。

（三）央地財政博弈如何為發(fā)展提供了基礎(chǔ)性動力

財政不僅提供了促使地方發(fā)展經(jīng)濟的相容性利益激勵，同時也通過對地方政府賦權(quán)的方式為其提供開展競爭的空間，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢和需要而適時更新賦權(quán)形式。這種制度空間就是中央財政賦予了地方財政追逐自主財力的手段，地方政府將對更多自主財力的掌控作為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和政治晉升的重要途徑。以激勵視角觀察財政的特殊職能，可以從央地博弈過程中尋找更多細(xì)節(jié)和線索。

1.以稅代利改革與地方企業(yè)留利。改革開放初期，財政包干體制改革使得地方政府成為了真正的利益主體，提供了基礎(chǔ)性制度激勵。1984年實施的企業(yè)利稅改革加大了地方政府對自主財力的掌控并進一步擴大了激勵效果。雖然二者導(dǎo)致了市場分割和“兩個比重”下降的問題，但也通過釋放地方財政財力空間的方式為經(jīng)濟發(fā)展提供了內(nèi)在激勵。

2.地方財政壓力與土地財政。分稅制改革關(guān)閉了地方政府通過包干制和企業(yè)留利方式獲取財力的制度空間，地方財政出現(xiàn)困難。地方政府開始以土地財政作為獲取自主財力和實現(xiàn)經(jīng)濟增長的主要來源。雖然土地財政在運行過程中存在明顯的不規(guī)范性和不可持續(xù)性，但客觀上其緩解了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中的資金約束，為地方政府提供了開展經(jīng)濟競爭和釋放發(fā)展沖動的財政空間。

3.地方財政壓力擴大與地方財政融資模式創(chuàng)新。土地財政所帶來的重復(fù)建設(shè)和資源配置扭曲等問題日益嚴(yán)峻，中央逐步削弱了地方政府征用土地的范圍、規(guī)模以及審批權(quán)限，并對“招拍掛”的土地出讓方式進行規(guī)范。隨著預(yù)算外收入被納入預(yù)算管理以及“營改增”的逐步推行，地方自主財力進一步被削弱。地方政府開始通過設(shè)立融資平臺、發(fā)行城投債的方式來為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目籌集資金。盡管中央政府通過各種行政手段來控制，地方政府卻仍在PPP、債券、信托以及P2P等領(lǐng)域不斷地進行各種融資渠道的創(chuàng)新。

可以發(fā)現(xiàn)，地方政府行為邏輯的背后有著兩條不變的基本制度根源：一是改革開放以來由財政分權(quán)和晉升激勵框架所釋放的地方政府發(fā)展經(jīng)濟的持續(xù)沖動；二是財政改革在央地財政關(guān)系博弈過程中，始終為地方政府保留的自主籌集財力的制度空間，中央政府只是在不規(guī)范的籌資模式引致系統(tǒng)性風(fēng)險時才加以糾偏。

財政改革的邏輯歸結(jié)與理論溯源

40年財政改革實踐過程看似紛繁復(fù)雜，實質(zhì)上卻始終遵循著中國財政特有的改革邏輯，財政改革服務(wù)于總體經(jīng)濟改革的根本任務(wù)始終沒有變化。

（一）中國財政改革的實踐邏輯

中國財政在40年改革歷程中經(jīng)歷了多次制度轉(zhuǎn)變，也參與處置了大量改革成本，還經(jīng)歷了央地財政關(guān)系的動態(tài)博弈過程。這些看似復(fù)雜的變化是漸進式改革路徑下的必然過程，是始終圍繞著國家治理目標(biāo)的變化所進行的積極探索和自我革新，有著相對清晰的改革邏輯。

1.中國財政的本質(zhì)是國家財政并始終服務(wù)于國家治理目標(biāo)。中國社會主義國家性質(zhì)決定了中國財政的本質(zhì)始終是國家財政，無論是計劃經(jīng)濟體制下的生產(chǎn)建設(shè)型財政、社會主義市場經(jīng)濟體制下的公共財政，還是國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的現(xiàn)代財政制度，財政都是踐行國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具和制度保障。財政在改革中發(fā)揮的作用是服務(wù)于當(dāng)期國家發(fā)展戰(zhàn)略，這始終是財政的根本任務(wù)，也是財政改革最為本質(zhì)的實踐邏輯。

2.財政始終是改革成本的最終承擔(dān)者并為改革推進創(chuàng)造有利條件。財政始終是改革成本的最終承擔(dān)者，這種償付責(zé)任來源于財政服務(wù)和推動改革的根本任務(wù)。三種類型的改革成本雖然表現(xiàn)形式、償付周期、償付對象各不相同，但均是微觀經(jīng)濟主體無法承擔(dān)的成本，只能由代表改革整體利益的國家財政來集中償付。財政為改革成本兜底的根本目的，是為了掃除改革阻力、創(chuàng)造改革條件并順利推進下一階段改革。只要改革進程沒有完成，財政的這種償付責(zé)任就始終存在。

3.財政始終為經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)性激勵并對過度激勵進行約束。財政分權(quán)體制以及地方政府競爭被認(rèn)為是中國經(jīng)濟改革成功的基礎(chǔ)性動力，地方政府競爭的制度根源則來自于合理的央地財政關(guān)系，可以將這種激勵性央地財政關(guān)系總結(jié)為中央對地方財政自主性的賦權(quán)與糾偏。在這種央地博弈框架下，地方政府獲得了尋求自主財力增長的制度彈性空間，而中央政府的及時糾偏也兼顧了地方發(fā)展活力與中央駕馭能力的統(tǒng)一。雖然在改革不同階段賦權(quán)與糾偏的對象不斷轉(zhuǎn)換，但這種基本制度安排始終沒有發(fā)生變化，并構(gòu)成了激勵地方政府開展增長競爭的重要制度基礎(chǔ)。

（二）中國財政改革邏輯的理論溯源

中國財政作為國家財政始終服務(wù)于國家治理目標(biāo)、承擔(dān)改革過程中非市場化成本以及提供改革與發(fā)展的基礎(chǔ)性動力。公共財政理論立論于西方成熟市場經(jīng)濟體制，只見“政府”，不見“國家”，弱化了國家在財政活動中的主體地位，自然也難以解釋中國財政為服務(wù)于國家戰(zhàn)略所發(fā)生的非市場化、非公共化財政行為。馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典理論強調(diào)了國家理論與財政思想的辯證統(tǒng)一，始終強調(diào)了財政的國家屬性。本文總結(jié)和提煉的財政改革實踐的三個邏輯，與國家財政的經(jīng)典理論有著天然的理論淵源，是對馬克思經(jīng)典學(xué)說的繼承與發(fā)展。

財政改革中的困惑釋疑與實踐展望

中國財政改革的實踐邏輯來源于中國改革實踐歷程的梳理和總結(jié)，對中國經(jīng)濟改革實踐具有較好的解釋力和指導(dǎo)力，可以對過去財政改革過程中的種種困惑進行釋疑，也可以對未來全面深化改革階段的財政改革實踐進行展望。

（一）關(guān)于財政改革過程中幾個困惑的解釋

1.中國財政為何總是處于變革之中？財政職能的發(fā)揮必須適應(yīng)國家治理目標(biāo)的變化。漸進式改革意味著經(jīng)濟改革的目標(biāo)會隨著改革進程的推進而調(diào)整，內(nèi)嵌于經(jīng)濟改革的財政改革也必然會依據(jù)改革總體任務(wù)和目標(biāo)的變化而相應(yīng)調(diào)整，這是財政領(lǐng)域頻繁進行改革的深層原因。

2.如何看待改革過程中財政職能的越位與缺位現(xiàn)象？財政職能缺位與越位行為大多與財政改革的成本兜底責(zé)任相關(guān)。越位性質(zhì)的制度轉(zhuǎn)型職能為改革順利推進提供保障，缺位性質(zhì)的結(jié)構(gòu)性補償和跨期償付職能則會隨著市場化改革的推進而得到補位。這些公共財政理論下的越位和缺位，恰恰是中國特色社會主義財政學(xué)建構(gòu)的重要事實基礎(chǔ)。

3.如何看待地方政府的不規(guī)范財政收入行為？應(yīng)當(dāng)辯證地看待改革過程中地方政府的不規(guī)范財政行為。地方政府的不規(guī)范財政行為可以被視作“基層創(chuàng)新”，這種創(chuàng)新有促使地方激勵沖突得到釋放的積極的一面，也有不規(guī)范操作和過度激勵下累積系統(tǒng)性風(fēng)險的一面。如何在未來的央地關(guān)系中繼續(xù)給予地方財政激勵的空間，是繼續(xù)保持中國特殊增長模式的關(guān)鍵制度要件。

（二）基于財政改革邏輯的實踐展望

未來改革過程中，財政改革將繼續(xù)通過自身改革推動整體經(jīng)濟改革，這也為我們展望財政改革方向提供了良好的觀察視角。

1.財政改革應(yīng)面向現(xiàn)代化強國建設(shè)的根本任務(wù)。黨的十九大報告清晰地描繪了全面深化改革的方向，為此，財政改革應(yīng)以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，逐步構(gòu)建現(xiàn)代財政制度。一是以實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，優(yōu)化財政政策體系；以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為導(dǎo)向，完善財政預(yù)算制度；二是以構(gòu)建公平公正的市場環(huán)境為導(dǎo)向，推進稅收制度改革；三是以“構(gòu)建人類命運共同體”為藍圖，推進大國財政建設(shè)。

2.財政改革應(yīng)做好全面深化改革階段的改革成本籌劃。一是推進事業(yè)單位改革、深化國有企業(yè)改革以及廠辦大集體改革，這些領(lǐng)域改革難度大、涉及人員多、改革成本高，需要財政發(fā)揮改革成本兜底責(zé)任。二是“兩個百年”目標(biāo)以及社會主要矛盾的變化要求補齊民生領(lǐng)域短板和實現(xiàn)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，財政應(yīng)加大鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧等政策性資金投入。三是跨期未償費用償付，包括環(huán)境治理投入、流動人口市民化成本以及可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系建設(shè)等。

3.央地財政關(guān)系設(shè)計需要兼顧地方政府的激勵性與約束性。未來央地財政關(guān)系改革除了明確央地財政事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系外，仍需著重考慮央地財政關(guān)系在激勵和約束地方財政行為中的作用：一是在央地財政關(guān)系設(shè)計中仍應(yīng)保留地方政府探索自主財力增長模式創(chuàng)新的制度空間；二是加快建立地方稅體系，為地方政府創(chuàng)造規(guī)范的財力競爭平臺；三是加強地方財政融資模式創(chuàng)新的監(jiān)管力度，防范債務(wù)和金融風(fēng)險的過度累積。

結(jié)論

社會主義制度決定了中國財政的國家屬性和在國家治理中的工具性職能。本文基于中國改革實踐總結(jié)了中國財政改革的實踐邏輯：一是中國財政的本質(zhì)是國家財政并始終服從于國家治理目標(biāo)，其決定了財政改革與整體改革的總體邏輯關(guān)系；二是財政始終是改革成本的最終承擔(dān)者，其反映了財政為推動經(jīng)濟改革所承擔(dān)的兜底責(zé)任，是財政為改革順利進行提供的基礎(chǔ)性保障；三是財政改革為經(jīng)濟發(fā)展留出了激勵空間并對過度激勵進行約束，其反映了財政體制作為央地利益關(guān)系的制度安排，為經(jīng)濟發(fā)展所提供的基礎(chǔ)性激勵。這種實踐邏輯的歸結(jié)反映了財政在改革特定階段下服務(wù)于國家治理目標(biāo)的根本職能，是財政與國家關(guān)系在中國特色社會主義體制架構(gòu)下的客觀實質(zhì)，是馬克思主義國家財政觀和國家分配論在改革歷史階段的傳承與發(fā)展。