政務(wù)處分立法，監(jiān)察法治的重要一環(huán)

張呂好

8月下旬，公職人員政務(wù)處分法草案首次提交全國人大常委會審議。作為監(jiān)察法實施以來的第一部配套法律，政務(wù)處分法草案細化規(guī)定了政務(wù)處分的種類和適用，違法行為及其適用的處分，政務(wù)處分的程序，復(fù)審、復(fù)核、申訴以及法律責(zé)任等等。該法律草案既涉及政務(wù)處分的實體法律問題，也涉及程序法律問題，對于健全和完善監(jiān)察法律體系建設(shè)，意義深遠。

2018年3月正式通過并實施的監(jiān)察法，改革了國家監(jiān)察體制。其核心內(nèi)容是整合紀(jì)委、行政監(jiān)察和檢察等多元監(jiān)督主體，擴大監(jiān)督對象，強化監(jiān)督權(quán)限。監(jiān)察體制改革的總體思路是使國家監(jiān)察權(quán)力更加集中、高效，目標(biāo)是在法治軌道上推進反腐廉政工作，有效加強對黨政權(quán)力的監(jiān)督。

依據(jù)監(jiān)察法整合成立的監(jiān)察委有三種權(quán)力，即監(jiān)督、調(diào)查、處置。其中，處置是指根據(jù)公職人員違法或犯罪的情節(jié)輕重，分別實施不同的處置，例如批評教育、政務(wù)處分、問責(zé)、移送審查起訴等等。在上述處置措施中，政務(wù)處分是監(jiān)察機關(guān)針對構(gòu)成違法的公職人員的懲戒措施，包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等種類。需要明確的是，監(jiān)察法所設(shè)計的政務(wù)處分，在處分的實施主體、種類、適用、程序、救濟等方面，并不同于其他處置措施，比如黨紀(jì)處分、行政紀(jì)律處分、刑事處罰等等，因而有其獨特的意義。不過，監(jiān)察法對政務(wù)處分只作了原則規(guī)定，在具體適用中，存在著權(quán)力邊界模糊、權(quán)限內(nèi)容和適用程序彈性過大等問題。此外，政務(wù)處分與黨紀(jì)處分如何區(qū)分適用，政務(wù)處分程序與人大任免程序如何對接，政務(wù)處分和刑事處罰如何銜接等等，也有待進一步厘清。

因此，監(jiān)察法的完整實施，需要將政務(wù)處分措施明細化，需要為政務(wù)處分這一適用于公職人員違法行為的監(jiān)察權(quán)力，制定一部嚴(yán)謹(jǐn)詳盡的法律規(guī)范。此前，中央紀(jì)委、國家監(jiān)察委于2018年4月頒行的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，已明確了政務(wù)處分標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，但該規(guī)定根據(jù)公務(wù)員、事業(yè)編等身份“分類施策”，且只有實體內(nèi)容，欠缺程序規(guī)范，尚不足以保證政務(wù)處分得到規(guī)范適用。

正是從這個意義而言，政務(wù)處分法是監(jiān)察法不可缺少的配套法律，也是國家監(jiān)察制度深度改革的延續(xù)，制度完善的意義十分重要。監(jiān)察法實施以來，已先后修訂了《黨紀(jì)處分條例》、刑事訴訟法、人民法院組織法、公務(wù)員法等規(guī)范，政務(wù)處分法、監(jiān)察官法也納入了十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，此次審議政務(wù)處分法草案，標(biāo)志著該法的制定時機已經(jīng)成熟，政務(wù)處分的法治化將由此獲得良好的基礎(chǔ)。

需要明確的是，制定政務(wù)處分法，除了對政務(wù)處分本身進行規(guī)范，還需要對與其相關(guān)的制度銜接問題作出規(guī)范。

政務(wù)處分不同于行政紀(jì)律處分，也有別于黨紀(jì)處分。由于紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公，因而受到紀(jì)委和監(jiān)察委雙重管轄的公職人員，其同一行為就可能同時構(gòu)成違紀(jì)和違法。對于前者，由紀(jì)委依據(jù)黨內(nèi)規(guī)范進行執(zhí)紀(jì)和處理。對于后者，則由政務(wù)處分機關(guān)依據(jù)國家法律法規(guī)進行調(diào)查和處置。這兩種處分在適用時，應(yīng)當(dāng)既有區(qū)別又有聯(lián)系。

政務(wù)處分是監(jiān)察委行使處置權(quán)的主要措施之一，在雙重管轄的情形下，政務(wù)處分應(yīng)當(dāng)與黨紀(jì)處分相適應(yīng)。這意味著，政務(wù)處分和黨紀(jì)處分的適用規(guī)則應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一起來，尤其是處分的種類、適用的事由要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而體現(xiàn)監(jiān)察制度改革的法治化要旨。

至于適用程序方面，在雙重管轄情形下，立法應(yīng)當(dāng)解決黨紀(jì)立案、政務(wù)立案的先后順序以及黨紀(jì)處分、政務(wù)處分的競合適用問題。

總之，政務(wù)處分立法應(yīng)當(dāng)遵守普遍的立法規(guī)律，需要與現(xiàn)有法律體制和制度相兼容，從而扎扎實實地推進監(jiān)察制度的法治化，有效實現(xiàn)對公共權(quán)力、對公職人員的制約。