推動和規(guī)范學(xué)前教育改革發(fā)展 為實(shí)現(xiàn)幼有所育提供法治保障
——省人大常委會制定出臺《山東省學(xué)前教育條例》

□李 婷

《山東省學(xué)前教育條例》于2019年9月27日經(jīng)山東省第十三屆人大常委會第十四次會議審議通過，將于2020年1月1日起施行。該條例是一項(xiàng)關(guān)于教育社會公益事業(yè)的民生領(lǐng)域立法，直接關(guān)系到兒童健康成長，關(guān)乎滿足人民群眾對子女接受高質(zhì)量教育的美好向往。條例堅(jiān)持問題導(dǎo)向，力求破除制約學(xué)前教育發(fā)展的體制機(jī)制障礙，補(bǔ)齊制度短板，為促進(jìn)和規(guī)范學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供法治保障。

圍繞實(shí)現(xiàn)幼有所育，積極回應(yīng)人民群眾的立法期盼

學(xué)前教育事業(yè)是國民教育和社會公共事業(yè)的重要組成部分。黨的十九大提出，要在“幼有所育上不斷取得新進(jìn)展”。 2018年7月，習(xí)近平總書記主持中央全面深化改革委員會會議，審議通過了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，明確指出推動學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展是黨和政府為老百姓辦實(shí)事的重要民生工程，進(jìn)一步明確了學(xué)前教育公益普惠發(fā)展的基本方向。省委省政府高度重視學(xué)前教育工作，2018年，省政府辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于加快學(xué)前教育改革發(fā)展的意見》，在投入保障、隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范管理、擴(kuò)展資源等方面取得顯著成效。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展特別是人口政策調(diào)整和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，學(xué)前教育仍然是我省教育體系的最大短板，教育資源不平衡不充分的矛盾日益凸顯,主要表現(xiàn)在：一是學(xué)前教育管理體制、投入機(jī)制、辦園體制以及教師待遇政策等深層次問題，需要以法律的形式進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。普惠性學(xué)前教育體制機(jī)制未完全建立，城鄉(xiāng)之間、公辦民辦幼兒園之間發(fā)展不均衡，“入園難、入園貴”的問題比較突出，幼教師資隊(duì)伍薄弱，幼兒園管理和保育教育質(zhì)量有待規(guī)范和提高。二是2014年頒布的《山東省學(xué)前教育規(guī)定》已不適應(yīng)我省實(shí)際需要，在規(guī)范幼兒園辦園行為、幼兒園的規(guī)劃建設(shè)和管理使用、公辦幼兒園機(jī)構(gòu)人員編制管理、對民辦幼兒園過度逐利行為的管控約束等方面，與我省當(dāng)前的發(fā)展形勢和工作要求不統(tǒng)一，需要通過立法作進(jìn)一步調(diào)整。三是改革探索中形成的系列行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法需要通過立法形式予以固化。我省在生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、教師核編、城鎮(zhèn)教育配套設(shè)施規(guī)劃等政策制度方面進(jìn)行了探索創(chuàng)新，各級政府和教育主管部門也積累了很多好的做法和成熟經(jīng)驗(yàn)，需要通過立法予以鞏固、提升和推廣。

深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，確保立法質(zhì)量和效率

充分利用人大專題詢問，對法規(guī)立項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)評估。2018年9月17日，省十三屆人大常委會第五次會議聽取審議了省政府《關(guān)于全省學(xué)前教育改革發(fā)展工作情況的報(bào)告》，并舉行了聯(lián)組會議進(jìn)行了專題詢問，對我省學(xué)前教育工作亟待解決的矛盾和問題提出了意見和建議，建議將制定《山東省學(xué)前教育條例》納入地方立法計(jì)劃，盡快啟動相關(guān)立法工作。省人大常委會法制工作委員會根據(jù)省人大常委會的工作安排，將《山東省學(xué)前教育條例》列入2019年立法計(jì)劃，并根據(jù)專題詢問審議意見辦理情況和有關(guān)專門委員會的審議意見，對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障、幼兒教師工資待遇、城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園建設(shè)、校園安保監(jiān)管以及糾正學(xué)前教育“小學(xué)化”傾向等問題，進(jìn)行重點(diǎn)論證研究。

創(chuàng)新拓展開門立法，通過立法聽證暢通公眾參與渠道。條例在制定過程中，受到了社會各界的廣泛關(guān)注，為暢通立法參與平臺，保障公眾廣泛參與，省人大常委會對條例草案進(jìn)行初審后，對條例草案中的重點(diǎn)問題舉行立法聽證會。從近百名報(bào)名人員中，根據(jù)所持觀點(diǎn)、地區(qū)分布、行業(yè)特點(diǎn)、專業(yè)知識等，確定了15名陳述人、10名旁聽人，陳述人包括幼兒園園長、幼兒教師、家長、教育學(xué)專家、法律實(shí)務(wù)工作者以及關(guān)心學(xué)前教育的普通群眾。陳述人代表圍繞配套幼兒園建設(shè)、幼兒教師待遇、“入園難、入園貴”等社會關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，提出了許多建設(shè)性的意見和建議。立法過程成為反映民意、體察民情、集中民智的生動實(shí)踐。

切實(shí)發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和合法性論證。配套幼兒園建設(shè)貫穿規(guī)劃、施工、驗(yàn)收、交付等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及多個(gè)部門職責(zé)，在條例制定過程中，對城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園建設(shè)的監(jiān)管問題成為條例制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。為了構(gòu)建合法、高效的監(jiān)管機(jī)制，法工委組織協(xié)調(diào)教育、規(guī)劃、住建等部門共同研究論證，就焦點(diǎn)問題達(dá)成基本共識，并準(zhǔn)確把握相關(guān)制度的合法性和合理性，在應(yīng)建不建、建而不交矛盾焦點(diǎn)上劃出法律底線。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，為學(xué)前教育發(fā)展加大有效制度供給

突出發(fā)展學(xué)前教育的公益性和普惠性。條例牢牢把握學(xué)前教育公益普惠基本方向，針對學(xué)前教育資源尤其是普惠性資源不足的問題，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。明確規(guī)定構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系，實(shí)行政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦學(xué)體制，并規(guī)定公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園兒童比例不低于本行政區(qū)域在園兒童總數(shù)的百分之八十，其中公辦幼兒園在園兒童比例不低于本行政區(qū)域在園兒童總數(shù)的百分之五十。

重點(diǎn)規(guī)范城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園規(guī)劃建設(shè)，源頭治理“入園難、入園貴”問題。城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園建設(shè)是保障學(xué)前教育資源供給的重要渠道，城鎮(zhèn)居住區(qū)幼兒園規(guī)劃不足，應(yīng)建未建、未按規(guī)定建設(shè)或者建成未移交的問題，是立法調(diào)研時(shí)群眾反映和召開立法聽證會時(shí)探討最多的問題。條例從規(guī)劃源頭、過程監(jiān)管和結(jié)果控制等流程環(huán)節(jié)，強(qiáng)化監(jiān)管部門職責(zé)，夯實(shí)配套幼兒園同步建設(shè)責(zé)任。條例規(guī)定，縣級以上人民政府自然資源主管部門在提出居住用地規(guī)劃條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確配套幼兒園同步規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，對配套幼兒園不符合規(guī)劃條件要求的城鎮(zhèn)居住區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，不予辦理規(guī)劃許可手續(xù)。條例明確規(guī)定了城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園與居住區(qū)建設(shè)項(xiàng)目同步供地、同步規(guī)劃設(shè)計(jì)、同步建設(shè)施工、同步竣工驗(yàn)收、同步交付使用的“五同步”原則；同時(shí)對應(yīng)建未建、建而不交的情形加大處罰力度，對配套幼兒園建設(shè)逾期不改正的建設(shè)單位，處配套幼兒園建設(shè)工程造價(jià)二倍以上五倍以下罰款。

補(bǔ)齊農(nóng)村學(xué)前教育短板，更加關(guān)注弱勢群體。針對農(nóng)村學(xué)前教育資源不足、發(fā)展不均衡的問題，條例加大對農(nóng)村學(xué)前教育的扶持力度，縮小城鄉(xiāng)差距，補(bǔ)齊農(nóng)村學(xué)前教育短板。同時(shí)對弱勢群體接受學(xué)前教育給予特殊保護(hù)，更加注重在立法上彰顯民生情懷。條例規(guī)定，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)至少舉辦一所公辦中心幼兒園，充分發(fā)揮指導(dǎo)輻射作用，將我省目前實(shí)行的“鎮(zhèn)村一體化管理”模式上升為法律規(guī)范。條例明確規(guī)定，在同等條件下，殘疾兒童優(yōu)先進(jìn)入公辦幼兒園或者普惠性民辦幼兒園，對孤兒、殘疾兒童和符合規(guī)定條件的貧困家庭兒童免收保教費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

細(xì)化管理措施，提高幼兒園保教質(zhì)量。為提高兒童體質(zhì)健康水平，條例對幼兒園應(yīng)當(dāng)保證兒童在園期間適當(dāng)?shù)膽敉饣顒訒r(shí)間作出規(guī)定，明確要求不得少于兩個(gè)小時(shí)。針對幼兒安全事故頻發(fā)問題，對幼兒園強(qiáng)化安全監(jiān)管作出具體規(guī)范，要求幼兒園應(yīng)當(dāng)按規(guī)定配備安全保衛(wèi)人員和安全防護(hù)設(shè)施，安裝一鍵式緊急報(bào)警裝置，在重點(diǎn)部位安裝符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的入侵報(bào)警和視頻圖像采集裝置。條例為保護(hù)兒童身心健康，對虐待、歧視、恐嚇、體罰或者變相體罰兒童以及侮辱兒童人格等損害兒童身心健康的行為作出禁止性規(guī)定。為糾正學(xué)前教育“小學(xué)化”傾向，規(guī)定幼兒園不得使用小學(xué)化教育方式、教授小學(xué)教育內(nèi)容、布置小學(xué)教育內(nèi)容的作業(yè)或者組織與小學(xué)教育內(nèi)容有關(guān)的考試測驗(yàn)。

依法保障幼兒園教師待遇，確保師資穩(wěn)定。目前，我省在幼兒園教師權(quán)益保障方面還存在園際差異、城鄉(xiāng)差異。為解決幼兒園教師編制數(shù)量不足、專業(yè)水平參差不齊、福利待遇落實(shí)難等問題，條例確定了人員控制總量備案管理制度，對幼兒教師從業(yè)禁止作出嚴(yán)格規(guī)范，防止可能損害兒童身心健康的人員進(jìn)入幼兒園工作。為維護(hù)幼兒園教師合法權(quán)益，保障教師待遇，條例規(guī)定幼兒園應(yīng)當(dāng)保障其工資福利、社會保險(xiǎn)、休息休假和參加培訓(xùn)等合法權(quán)益。