美國對東南亞“再保障”政策析論*

蔡鵬鴻

[內(nèi)容提要] 美國正在調(diào)整其亞洲及東南亞戰(zhàn)略，對東南亞實施“再保障”政策。這是在國際戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生重大變化的背景下進行的戰(zhàn)略調(diào)整，基本宗旨是確保美國在印太地區(qū)政治經(jīng)濟安全架構中的領導地位，削弱中國對東南亞地區(qū)的影響力。美國重塑其東南亞政策，可能要強迫東盟國家領導人作出戰(zhàn)略選擇，減少東盟國家對中國的依賴。美國將通過改進在東南亞的軍事存在、加強盟友和安全伙伴關系建設、強化南海航行自由、推進經(jīng)濟合作、推行自由民主價值觀等來實施“再保障”。美國東南亞政策調(diào)整的特點是：以“有原則的現(xiàn)實主義”為指導；進攻性大于防御性；竭盡全力修補印太戰(zhàn)略地帶中的脆弱板塊東南亞。美國東南亞“再保障”政策對中國的周邊環(huán)境帶來新的變數(shù)和挑戰(zhàn)，中美兩國圍繞印太戰(zhàn)略的競爭將聚焦在東南亞。筆者擬從堅持“親誠惠容”政策、認清周邊地緣政治環(huán)境變動、主動應對海上挑釁、敦促東盟堅守南海問題解決的政治原則，共同反對域外海空軍力量進入南海等等方面提出政策建議。

近期，從美國一些智庫發(fā)表的研究報告、國會兩院提出的法案和白宮高官的演講中可以發(fā)現(xiàn)，美國正在調(diào)整其亞洲及東南亞戰(zhàn)略，對東南亞實施“再保障”(Reassurance)政策。美國新戰(zhàn)略針對性明確，要在浩渺的兩洋即從太平洋到印度洋之間修補海上安全鏈條。美國調(diào)整東南亞政策，既同當前的國際戰(zhàn)略環(huán)境和大國關系變動相關，也與東南亞地緣政治因素相干。本文著眼于美國對亞洲戰(zhàn)略的規(guī)劃及其對東南亞政策的調(diào)整，從國際格局變化和大國競爭關系著手，分析其政策變化及調(diào)整的總體目標、基本內(nèi)容、主要特點和實施途徑，最后論及其對中國的挑戰(zhàn)與應對思考。

一、“再保障”政策出臺的大背景

新世紀以來，中國經(jīng)濟和軍事崛起沖擊著美國主導的國際和地區(qū)秩序，削弱了美國在全球事務中的領導地位，尤其是其在亞太地區(qū)的主導作用。奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略試圖重塑地區(qū)政治經(jīng)濟和安全秩序，其抓手就是東南亞。奧巴馬政府對東南亞外交精心部署，從政治、安全、經(jīng)濟和文化各領域全面推進，是近30年來美國對東南亞地區(qū)最為關注和重視的行政當局。特朗普上任初期未把東南亞地區(qū)作為對外政策的最優(yōu)選項，似乎是想讓美國東南亞政策回歸歷史常態(tài)。但是特朗普競選以來逢奧巴馬必反，上任后首先從退出TPP著手，“亞太再平衡”戰(zhàn)略一夜受損，招致美國及其亞太盟國政商學界的抱怨和批評，注William T. Tow,“Sea Change or More of the Same? Trump’s Security Policies in Asia,” Asia Policy,Vol. 13, Number 4,October 2018,pp. 10-16.即使一些親美的東南亞政府官員也焦慮地關注著飄忽不定的美國政策。[注]Donald Kirk, “Trump Hands Xi A Win in Singapore—and May Have Handed All of Asia to China,” South China Morning Post, June 15, 2018, https://www.scmp.com/comment/insight-opinion/united-states/article/2150841/trump-hands-xi-jinping-win-singapore-and-may; Motoko Rich, “Trump-Kim Summit Creates New Anxieties for Asian Allies,” The New York Times, June 13, 2018, Javier Hernandez: “Trump’s Mixed Signals on South China Sea Worry Asian Allies,” The New York Times，May 10, 2018; https://www.nytimes.com/2017/05/10/world/asia/trump-south-china-sea-allies.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月4日)不過情況正在或者已經(jīng)發(fā)生變化，特朗普政府試圖在規(guī)劃美國亞洲戰(zhàn)略的過程中實施東南亞“再保障”政策。政策調(diào)整的大背景可以從戰(zhàn)略環(huán)境變動的若干項因素中加以分析。

首先，美對華定位發(fā)生重大轉變。近20年中國穩(wěn)扎穩(wěn)打迅速崛起的現(xiàn)實給美國各派政治力量以極大沖擊，中國被視為是國際政治舞臺上對美國產(chǎn)生最大挑戰(zhàn)的國家。特朗普政府把中國列為新時代大國戰(zhàn)略競爭的主要對手，一年內(nèi)先后公布的《國家安全戰(zhàn)略》和《國防戰(zhàn)略》兩份重要文件表明，美國國家安全領域的核心關注點已經(jīng)從反恐轉向大國間斗爭。美國重提大國競爭概念，似乎也是讓美國國家安全戰(zhàn)略回歸歷史常態(tài)的做法。 不過，與歷史上其他時期的大國競爭態(tài)勢有所不同，特朗普政府把美國戰(zhàn)略的主要對手瞄準中國，認為中國不僅僅是對手(rival)，更是敵手(adversary)。特朗普本人更傾向于敵手甚至敵人的提法，他在參加總統(tǒng)競選一開始就把中國列為敵手，甚至在其2015年出版的著作中已把中國斥為“敵人”，他說：“有人希望我不要把中國說成是敵人(enemy)，但是，中國就是實實在在的敵人?！盵注]Donald J. Trump, Great Again, How to Fix Our Crippled America, New York: Simon &Schuster, Inc., 2016, p.43. Originally published in 2015 as Cripled America.特朗普當選總統(tǒng)后，美國決策層和華盛頓智庫精英們對國際戰(zhàn)略環(huán)境的思考與判斷帶有鮮明的特朗普烙印，是美國戰(zhàn)略思維的重大轉換，東南亞政策調(diào)整有其明確的指向性和針對性。

其次，特朗普政府以“印太戰(zhàn)略”取代“亞太再平衡”戰(zhàn)略。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略從防務、發(fā)展和民主(即所謂3D)幾方面介入東南亞，作為其對東南亞給以保障的政策取向，同時通過穩(wěn)定美中關系，進行競爭性合作，達到繼續(xù)主導地區(qū)國際秩序的目的。特朗普政府批評“亞太再平衡”戰(zhàn)略是失敗的政策，取而代之的是“印太戰(zhàn)略”，把圍堵和遏制中國的地域從太平洋經(jīng)由東南亞擴展到印度洋。特朗普政府認為，中國在南海、東南亞以及馬六甲海峽以外海域的行動挑戰(zhàn)了美國主導的印太地區(qū)秩序：“中國正在運用自己的軍事現(xiàn)代化、影響力和掠奪式的經(jīng)濟活動來脅迫鄰國，試圖改變印太地區(qū)的秩序，使之有利于中國。中國的經(jīng)濟和軍事力量在持續(xù)上升，通過長期的全方位政府戰(zhàn)略發(fā)揮實力……近期目標是尋求獲得印太地區(qū)的霸權，并在未來取代美國、取得全球的主導地位。”[注]Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy, January 19, 2018, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf. (上網(wǎng)時間：2018年12月30日)美國提出的印太戰(zhàn)略把中美戰(zhàn)略競爭場所從東亞地區(qū)一下子延伸到印度洋區(qū)域，從戰(zhàn)略實施的資源配置上實際上是難以實現(xiàn)的。美國學者沈大偉(David Shambaugh)認為，把中美戰(zhàn)略競爭放在太平洋和印度洋的大背景下來考慮實施，暫時似乎做不到。只要看看地圖就明白了，東南亞無疑會日益成為中美兩國地緣政治競爭的核心地區(qū)。[注]David Shambaugh, U.S. Relations with Southeast Asia in 2018, More Continuity Than Change, Singapore: ISEAS Yusof Ishak Institute, 2018, p.4.毫無疑問，特朗普政府的印太戰(zhàn)略針對中國，但是，其初始步驟就是要把中國從東南亞擠壓出去。

再次，東南亞存在安全缺陷。在美國主導的亞太安全架構上，美國自信對東北亞安全局勢具有很強的掌控能力，美國的軍事存在以駐軍和軍事基地最為顯著，駐韓美軍常年保持在28500人左右，駐日美軍50000人左右，美國在日韓還建立了許多海空軍基地；在日韓以外的西北太平洋地區(qū)，沿美國本土阿拉斯加州向南，關島是美國重要的海空軍基地，太平洋中區(qū)還有夏威夷諸島軍事基地托底；在大洋洲地區(qū)，澳新兩國是美國傳統(tǒng)上的軍事盟友，美國在澳大利亞開辟了可以輪換美軍的駐軍基地；在印度洋地區(qū)，美印關系在特朗普執(zhí)政后更加緊密，印度已經(jīng)成為亞洲地區(qū)繼日韓兩國之后第三個可以獲得美國高精尖軍事裝備的國家。但是，美國在東南亞的軍事布局不如亞太其他地區(qū)，這是軍事前沿部署上的不足，致使東南亞呈現(xiàn)出安全上的薄弱一環(huán)，是軍事部署上的脆弱點。美國認為需要加緊介入，給東南亞以安全保障，落實《國防戰(zhàn)略》報告提出的要在這個地區(qū)“構建網(wǎng)絡式安全防務架構”的政策要求。

由上所述，國際和地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境變動特別是大國關系變化是美國東南亞政策調(diào)整的基本背景，在特朗普執(zhí)政之后，美國對國際戰(zhàn)略環(huán)境的判斷帶有鮮明的特朗普烙印，是美國戰(zhàn)略思維的重大變換。特朗普政府提出印太戰(zhàn)略，將中美競爭的區(qū)域從太平洋擴大到印度洋，要真正完善這一戰(zhàn)略，美國必定要調(diào)整其東南亞政策，以修筑籬笆的辦法修補其安全架構上的缺陷和不足，給東南亞以“再保障”。

二、“再保障”政策主要內(nèi)容

近期美國政府和華盛頓智庫發(fā)表的東南亞政策文件和研究報告，大致有三類。第一類是國會法案和聽證會，如國會參眾兩院一致通過《2018亞洲再保障倡議法》并于2018年12月31日獲得特朗普總統(tǒng)簽署[注]S.2736 - Asia Reassurance Initiative Act of 2018, Sent to President on December 27, 2018，https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2736; White House, “ Bill Announcement,” December 31, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/bill-announcement-12/. (上網(wǎng)時間：2019年1月1日)，眾議院兩位議員瓦格納(Ann Wagner)和卡斯特羅(Joaquin Castro)于2018年9月3日提出《東南亞戰(zhàn)略法》[注]115th Congress H.R. 6828, 2D Session, Southeast Asia Strategy Act, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/6828/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22ASEAN%22%2C%22ASEAN%22%5D%7D. (上網(wǎng)時間：2018年12月30日)，以及國會舉辦的相關聽證會。[注]如Amy Searight,“Asia’s Diplomatic and Security Structure: Planning U.S. Engagement,” A Testimony Statement Before the House Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific，May 23，2018，以及其他證詞文本。第二類是政府官方文件和講話，如《國家安全戰(zhàn)略》報告，特朗普2017年11月在越南APEC會議上發(fā)表的演講，彭斯副總統(tǒng)及國務卿等高官的演講文本等；第三類是美國智庫發(fā)表的研究報告，包括企業(yè)研究所發(fā)表“美國的東南亞戰(zhàn)略” 報告，[注]Michael Mazza, An American Strategy for Southeast Asia, American Enterprise Institute, August ,2018. https://www.aei.org/wp-content/uploads/2018/07/An-American-Strategy-for-Southeast-Asia.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年12月6日)哈德遜研究所舉辦的南海、海權問題以及東南亞研討會、[注]U.S.-China Rivalry: Southeast Asia’s Tough Choice, Hudson Institute, November 19 event, https://www.hudson.org/events/1629-u-s-china-rivalry-southeast-asia-s-tough-choice112018; Ashley J.Tellis,“Diplomatic Implications of the South China Sea on the Indo-Pacific Region,” Hudson Institute, February 1,2018, https://www.hudson.org/events/1513-the-strategic-significance-of-the-south-china-sea-american-asian-and-international-perspectives22018.(上網(wǎng)時間：2018年12月6日)戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)表的報告等。[注]Amy Searight, “ADMM-Plus, the Promise and Pitfalls of an ASEAN-led Security Forum,” CSIS, November 1, 2018, https://www.csis.org/analysis/admm-plus-promise-and-pitfalls-asean-led-security-forum. (上網(wǎng)時間：2018年12月6日)

諸多文獻中，需要特別關注的是《2018亞洲再保障倡議法》，這是通過近一年政策醞釀，在聽取政府官員和智庫專家意見的基礎上形成的法案文本，幾經(jīng)修改之后成為最新版美國亞洲戰(zhàn)略。中國內(nèi)媒體報道該法案時大多強調(diào)其中的美臺關系內(nèi)容，其實這項法案“旨在制定擁有戰(zhàn)略遠景及全面的、多方位的、有原則的面向印太地區(qū)的美國政策”，[注]Asia Reassurance Initiative Act of 2018.地域范圍僅包括東亞、東南亞和南亞的印度，既不涉及南亞其他國家，也不包括中亞西亞地區(qū)的任何國家，涉臺內(nèi)容僅是其中的一部分。本文主要涉及東南亞部分。

根據(jù)上述政策文獻和研究報告，結合特朗普上任以來的政策舉措和行動，美國的東南亞“再保障”政策主要包括以下這些內(nèi)容。第一，以全面施壓中國為目標。對于中國在東南亞以外印度洋沿線愈來愈強大的影響力，美國一方面從戰(zhàn)略上視之為“帝國式”威脅，同時設法從印太藍色海洋鏈環(huán)中的東南亞找到突破口，擊破所謂恢復中的“中國朝貢式”體系，封堵中國日益提升的經(jīng)濟和軍事影響力，把中國勢力逐出東南亞、把它推回到南海北部陸地邊界以內(nèi)的地方。

第二，以美國主導為原則。隨著中國迅速而強有力的崛起，中國積極而主動地塑造周邊地區(qū)經(jīng)合、政治外交和安全生態(tài)， 推動著亞太地區(qū)秩序的轉型，致美國戰(zhàn)后建立并主導的亞太地區(qū)秩序式微。[注]Aparna Pande, “A Testimony to Subcommittee on Asia the Pacific House Committee on Foreign Affairs，” May 23, 2018，https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20180523/108354/HHRG-115-FA05-Wstate-PandeA-20180523.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年12月30日)美國企業(yè)研究所的一份報告認為，美國不能繼續(xù)疲軟，而應抖起精神，在東南亞發(fā)揮作用，實現(xiàn)美國保障下的和平、獨立和繁榮。[注]Michael Mazza,“An American Strategy for Southeast Asia,” American Enterprise Institute, August 2018，p.58.言下之意是，不能只強調(diào)“東盟為中心”，否則就沒有了美國的領導地位。眾議院《東南亞戰(zhàn)略法》強調(diào)“必須堅持美國在東南亞的堅強領導”。[注]Southeast Asia Strategy Act.《2018亞洲再保障倡議法》提出，沒有美國的堅強領導，國際體系就會衰敗，美國、地區(qū)乃至全球的利益都會招致?lián)p害，因此繼續(xù)維護美國在印太地區(qū)的領導作用已經(jīng)時不我待。[注]Asia Reassurance Initiative Act of 2018, SEC.2.

第三，深化盟友和伙伴關系建設，增強美軍事存在。一是繼續(xù)推進冷戰(zhàn)時期建立起來的軍事同盟關系，承諾繼續(xù)實施美菲軍事條約和美泰軍事條約；深化同東南亞四個國家的安全伙伴關系，即同印尼、馬來西亞、新加坡和越南的伙伴關系；等待時機，及時發(fā)展新的伙伴關系。二是擴大海上軍事基地和后勤補給基地。鑒于東南亞地區(qū)缺乏大型而堅實的軍事基地，美國目前實施海上航行自由行動的大型艦艇和飛機大多借助美國關島基地及其設施。為對未來東南亞前沿地區(qū)實施積極的危機反應，美國需要建設并擴大其在東南亞的軍事基地，包括夯實新加坡樟宜基地設施、完善菲律賓蘇比克灣海軍基地。美國在馬來西亞、印尼、泰國等國建立了海軍后勤維修補給基地，類似的軍事存在可能會向越南擴大。三是向部分東盟國家提供軍備，實施軍官培訓計劃。四是建立海洋區(qū)域關注項目(maritime domain awareness programs)，同東南亞和南亞國家進行情報及信息分享、促進東南亞同日澳印等國家的多邊軍事合作。[注]據(jù)喬治·華盛頓大學學者沈大偉(David Shambaugh)指出，在東南亞進行的這些軍事合作項目并非全部公開，有些依然處于密級情況下執(zhí)行, David Shambaugh,U.S. Relations with Southeast Asia in 2018, More Continuity Than Change, Singapore：ISEAS Yusof Ishak Institute, 2018, p.21.

第四，繼續(xù)插手南海事務。一是堅持航行自由行動。到2018年11月底為止，特朗普政府共派遣了九批次海軍艦船到南海實施所謂的航行自由行動，超過了奧巴馬執(zhí)政時期的四次類似行動。美國還拉攏域外國家到南海實施航行自由，日、澳、英、法等國家都已派出了海軍艦船到南海搞航行自由，印度和韓國等也會借口其他方式進入南海推進航行自由行動。二是美國政府將敦促東盟成員發(fā)表共同聲明，支持常設仲裁法庭2016年7月12日作出的仲裁決定。[注]Asia Reassurance Initiative Act of 2018, SEC.205.三是推進雙邊和多邊軍事演習。預計2019年美國將在南海海域同部分東盟國家海軍舉行聯(lián)合軍事演習。四是支持多邊談判解決南海海上爭端，反對中國關于雙邊談判解決問題的主張。五是加強軍備，準備在南海同中國打仗。2018年新上任的太平洋司令部司令菲利普·戴維森(Philip Davidson)海軍上將認為，“中國已經(jīng)能夠有效控制南海制海權”，美國要想奪回南?？刂茩嗟奈ㄒ晦k法就是“戰(zhàn)爭”。[注]“Advance Policy Questions for Admiral Philip Davidson, USN，Expected Nominee for Commander, U.S. Pacific Command,”https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Davidson_APQs_04-17-18.pdf;Tom O’Connor, “Only ‘War’Could Stop China From Controlling South China Sea, U.S. Military Commander Says, ” Newsweek, April 20,2018, https://www.newsweek.com/us-military-commander-only-war-could-stop-china-controlling-south-sea-895666.(上網(wǎng)時間：12月8日)國防部助理部長薛瑞福(Randall Schriver)在另一個場合表達了基本相同的觀點，主張必要時美國將在南海地區(qū)同中國對抗。[注]Randall Schriver,Keynote Speech at the AEI Event of “An American Strategy for Southeast Asia,” August 7, 2018, http://www.aei.org/events/an-american-strategy-for-southeast-asia.(上網(wǎng)時間：2018年12月30日)

第五，擴大經(jīng)濟合作。一是繼續(xù)支持奧巴馬政府建立的“美國-東盟聯(lián)通”計劃。特朗普政府提供1.13億美元“首付款”資助，大部分用于東盟地區(qū)的數(shù)字聯(lián)通、能源和基礎設施項目，其中2500萬美元用于建立數(shù)字連通和網(wǎng)絡安全建設、5000萬美元用于亞洲能源增進發(fā)展和增長行動計劃、3000萬美元作為種子基金用于基礎設施建設。[注]Michael R. Pompeo, “Remarks at the U.S.-ASEAN Ministerial Meeting,” August 3, 2018, https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/08/284876.htm; Michael R. Pompeo, “Press Availability at the 51st ASEAN Foreign Ministers’ Meeting and Related Meetings,” https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/08/284924.htm.(上網(wǎng)時間：2018年12月30日)二是規(guī)劃融資600億美元用于基礎設施建設。國務卿蓬佩奧提出的這個融資規(guī)劃來自參議院提出的“2018建設法案”(S.2463 - BUILD Act of 2018)，[注]Michael R. Pompeo, “ Remarks at the U.S.-ASEAN Ministerial Meeting,” August 3, 2018; “S.2463 - BUILD Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text.(上網(wǎng)時間：2018年12月30日)其目的在于對抗中國的“一帶一路”倡議。美國主張建立“高質(zhì)量的透明的基礎設施項目”，讓東南亞和印太地區(qū)國家有“一個公正、透明的選擇，以取代中國的債務陷阱外交”[注]“Vice President Mike Pence’s Remarks on the Administration’s Policy Towards China,” October 4, 2018, https://www.hudson.org/events/1610-vice-president-mike-pence-s-remarks-on-the-administration-s-policy-towards-china102018.(上網(wǎng)時間：2018年12月30日)，擊退“帝國式”的掠奪，同東南亞和印太地區(qū)其他國家在自由、公平和互惠原則基礎上建立經(jīng)貿(mào)關系，給東南亞提供支持。美國支持東盟經(jīng)濟發(fā)展的同時，要求東盟進入印太軌道，同地區(qū)內(nèi)的美國盟友和伙伴建立更強的“經(jīng)濟政治和安全伙伴關系”，包括亞太地區(qū)日、韓、澳、加、新(西蘭)及臺灣地區(qū)，甚至歐盟國家。[注]Asia Reassurance Initiative Act of 2018, SEC. 205 (4-A).其用意十分清楚，讓東盟遠離中國。

第六，傳播美式民主。美國認為，促進人權、尊重民主價值觀、實施良好政府治理，符合美國國家安全利益。美國政府將東盟國家劃分為享有自由、部分享有自由以及沒有自由的國家。特朗普政府將以口誅筆伐甚至實際行動對生活在暴力政權下的人民給以支持。所謂口誅筆伐，就是要以各種方式宣講美式民主，同時對于亞洲地區(qū)的暴力政權給以揭露和批判。所謂實際行動，就是對于那些被美國認定“沒有自由”的國家實施各種反制措施，包括使用外交手段、經(jīng)濟制裁及其他方式來孤立那些威脅美國利益和價值觀的國家和領導人。[注]Asia Reassurance Initiative Act of 2018,SEC. 401 (6-A).以撥款援助為例，美國國會撥款委員會將在2019～2023年間向印太和東南亞地區(qū)每年提供15億美元的對外資助，柬埔寨、老撾和緬甸就無緣受援，因為它們是“沒有自由”且鎮(zhèn)壓國內(nèi)人民的政權。[注]Asia Reassurance Initiative Act of 2018, SEC.201.

概而言之，在堅持美國領導的政治原則下，特朗普政府通過外交、軍事、法律、經(jīng)濟等手段推進東南亞“再保障”政策，在區(qū)域內(nèi)堅定不移地構筑美國的軍事存在，擊退中國在南海的“侵略性行動”，維護并確立規(guī)則基礎上的地區(qū)秩序，要求東盟國家集體維護常設仲裁庭2016年對南海問題作出的錯誤判決，美海軍高官提出了在南?？赡苁褂梦淞Φ膶故侄?，向中國提出了重大的挑戰(zhàn)。為了籠絡東南亞國家，美國提出了一些經(jīng)濟援助方法，同時要求接受美國援助的國家，必須接受美式價值觀。

三、主要特點及前景

從1977年美國同東盟建立對話關系以來，雙邊合作已經(jīng)有40年以上的歷史。前30年，美國同東南亞的關系基本上處于若即若離狀態(tài)，這同越戰(zhàn)之后美國國內(nèi)出現(xiàn)的越戰(zhàn)綜合癥有關。2009年美國正式加入《東南亞友好合作條約》、2015年雙方簽署《戰(zhàn)略伙伴關系協(xié)定》，同東南亞建立了緊密關系，似乎美國對東南亞實施的保障性政策從奧巴馬政府就開始醞釀，但特朗普政府對東南亞“再保障”政策同前者不同，主要有以下特點。

第一，以“有原則的現(xiàn)實主義”為理論指導。奧巴馬政府執(zhí)政初期，時任副國務卿的詹姆斯·斯坦伯格(James Steinberg)曾提出“戰(zhàn)略再保障”(Strategic Reassurance)政策主張，指中美雙方相互做出一個約定，美方及其盟友對于崛起中的大國中國表示歡迎或者接受，作為另一方的中國也得向美方及盟國保障其安全和福祉。承認并保障相互存在的共同利益，增強互信，經(jīng)由持續(xù)對話實現(xiàn)戰(zhàn)略性保障。[注]James Steinberg, “Administration’s Vision of the U.S.-China Relationship,” September 28, 2009 , https://2009-2017.state.gov/s/d/former/steinberg/remarks/2009/169332.htm.(上網(wǎng)時間：2018年12月30日)但是隨著奧巴馬政府進一步強化“亞太再平衡”戰(zhàn)略之后，斯坦伯格對中美雙方能否繼續(xù)實現(xiàn)“戰(zhàn)略再保障”有所猶疑，在2014年提出了中美關系到達了十字路口的觀點,不過還是希望“戰(zhàn)略再保障”能夠獲得正面效果，提出了雙方應該堅定決心，為避免進入“修昔底德陷阱”作出貢獻。[注]James Steinberg and Michael E. O’Hanlon, Strategic Reassurance and Resolve: U.S.-China Relations in the Twenty-First Century, Princeton: Princeton University Press, 2014, p.203.根據(jù)這一理論，奧巴馬政府的東南亞政策盡管含有安全保障傾向，但不是以對抗中國為代價。特朗普政府則不同，公開的指導思想是“有原則的現(xiàn)實主義”。實際上，特朗普的外交政策思想更加激進和極端，他入主白宮后公布的六大執(zhí)政目標之一，是追求強大的軍事力量，“以實力謀求和平”是其外交政策的核心理念。[注]White House,“Issues, America First Foreign Policy,” https://www.whitehouse.gov/america-first-foreignpolicy.(上網(wǎng)時間：2018年12月6日)由此可見，他不是一個對政治一無所知或者沒有意識形態(tài)傾向的政治庸人，他擁有十分清晰的美式傳統(tǒng)意識形態(tài)和價值觀，也熟悉國內(nèi)政治風向、了解軍工利益集團在美國政治系統(tǒng)中的作用。特朗普在對待亞洲事務上同樣如此，要讓亞洲各國為美國買單，當然不會輕易放過“敵人”中國。特朗普政府的外向性、進攻性特征，凸顯其施政邏輯與斯坦伯格提出的“戰(zhàn)略再保障”理論截然相反。

第二，進攻性大于防御性。特朗普和奧巴馬兩屆政府對地緣政治作出了具有各自特色的定位。對地緣政治的假設和定位是美國現(xiàn)在調(diào)整其東南亞政策的前提。盡管奧巴馬政府后期關注印度洋海上安全問題，但是其亞太戰(zhàn)略并未全面而積極地納入印度洋地區(qū)。奧巴馬總統(tǒng)當時一上臺就實施“回歸東南亞”政策，似乎要在外交安全上對東南亞實施“戰(zhàn)略再保障”的姿態(tài)。但是，在處理中美關系上美國維持相對平穩(wěn)的伙伴關系，而不是要同中國進行全面對抗。特朗普政府則不同，把中美關系定位為戰(zhàn)略競爭關系，從政治經(jīng)濟軍事等全面對抗。特朗普政府調(diào)整東南亞政策，除了給東南亞實施戰(zhàn)略保障外，還向另一方的中國以極限施壓，兩個方向似乎平行推進，這是當前美國東南亞“再保障”政策的最大特點，而奧巴馬政府試圖對東南亞實施保障政策的時候，防御性大于進攻性，不及雙向平行推進的政策主動且具殺傷力。

第三，修補脆弱的東南亞戰(zhàn)略地帶。東南亞被設計為美國印太地緣政治拼圖上的一塊重要拼板，被認為與東南亞安全脆弱性有關。2018年9月美印“2+2”對話會晤上，美印簽訂一系列具有軍事盟友特點的協(xié)定，印度進一步靠攏美國的軍事同盟圈。而在東南亞地區(qū)，菲律賓和泰國盡管是美國的兩個軍事盟國，但是，菲美關系并不順暢，泰國軍人執(zhí)政后遭到奧巴馬政府非難，特朗普政府上任后美泰關系有所緩和，但依然是跛腳盟國。東南亞顯然是美國印太地緣政治版圖上脆弱的一塊。美國認為，自己有責任保護東南亞盟國和伙伴國家，改變其生存的脆弱性和軍事力量上的薄弱性，“使其掌握自己的命運，而不會成為任何人的附庸，這就是我們提出自由開放的印太原則”[注]“Remarks by President Trump at 5th U.S.-ASEAN Summit,” November 13, 2017，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-5th-u-s-asean-summit/. (上網(wǎng)時間：2018年12月30日)(特朗普語)。由此可以推斷的是，美國調(diào)整中的東南亞政策，不只是從東南亞這個次區(qū)域考慮問題，更是把它視為美國印太一體戰(zhàn)略中的重要板塊，從地緣戰(zhàn)略上對東南亞“再保障”。

盡管美國政府的東南亞再保障政策在設計上似乎考慮得非常周全，但是一廂情愿的意圖未必都能如愿，也一定會或者正在面臨種種挑戰(zhàn)。其一，美國的領導者角色是否會在印太地區(qū)得到認可將是一個很大的問號。比如，有東南亞國家參加的“全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定”(CPTPP)已經(jīng)于2018年12月30日正式生效，這是對特朗普政府退出“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”(TPP)行動的最大抗拒，事實證明美國沒有了復蘇或者重構地區(qū)經(jīng)濟秩序的能力，美國的主導地位實際上遭受重創(chuàng)。其二，美國加大安全投入引起地區(qū)國家質(zhì)疑。東南亞國家對美國加大軍事存在也出現(xiàn)質(zhì)疑。如2018年12月28日菲律賓國防部長洛倫扎納(Delfin Lorenzana)對冷戰(zhàn)中誕生的菲美共同防御條約表示質(zhì)疑，他公開設問“我們今天還有冷戰(zhàn)嗎? 這和我們的安全還有關系嗎?或許已經(jīng)沒有了?！盵注]“US-PHL defense Pact may be Scrapped if Found Useless,” December 28, 2018， https://www.gmanetwork.com/news/news/nation/679695/lorenza-us-phl-defense-pact-may-be-scrapped-if-found-useless/story/.(上網(wǎng)時間：2018年12月29日)洛倫扎納的質(zhì)疑道出了當今東南亞國家戰(zhàn)略的重點是發(fā)展經(jīng)濟而不是應付戰(zhàn)爭，美國要復蘇冷戰(zhàn)時期以同盟體系為支撐的地區(qū)安全秩序已無任何理論和政策基礎。其三，美國有限的資源無法支撐其對東南亞的常規(guī)性援助。美國給“美國-東盟聯(lián)通”計劃提供1.13億美元的援助款項，著實讓人看到了美國捉襟見肘的窘相。相比特朗普上臺后東南亞國家領導人到訪白宮出手之大方，是戰(zhàn)后以來聞所未聞的：越南總理阮春福于2017年5底訪問白宮面見特朗普總統(tǒng)時，向美國簽訂了購買價值百億美元貨物的訂單。[注]Mark Landle, “Vietnamese Leader Is Greeted With Warm Words and Trade Deals, ” The New York Times, June 1, 2017,Page A14.馬來西亞領導人納吉布于2017年9月12日到訪白宮，之后特朗普說馬來西亞將購買波音客機和通用電氣的飛機引擎。[注]Mark Landler, “ Trump Welcomes Najib Razak, the Malaysian Leader, ” The New York Times，September 13, 2017, Page A8.新加坡總理李顯龍抵達白宮后向特朗普總統(tǒng)表示，新加坡向美國購買39架波音客機,價值138億美元。[注]“President Trump welcomes PM Lee to White House for Oval Office Meeting, ” October 23, 2017, htttp://www.todayonline.com/Singapore/President-Trump-Welcome-PM-Lee-White-House-Oval-Office-Meeting-working-Luncheon. (上網(wǎng)時間：2018年12月29日)美國經(jīng)濟優(yōu)勢今非昔比，東南亞國家心中明白，過去美國同東南亞國家建立的“給予—接受”的援助模式已經(jīng)一去不復返。

四、對中國的挑戰(zhàn)與應對建議

美國對東南亞“再保障”政策既對前任政府的政策有承接，也有更新，以削弱中國影響力為目標，這將使中國面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

第一，中國周邊地緣政治環(huán)境趨于惡化。美國努力在地緣戰(zhàn)略的地平線上修補其印太戰(zhàn)略地帶上的脆弱環(huán)節(jié)，設法鞏固其對中國的合圍態(tài)勢。從另一面看，中國不可能從既有的地緣戰(zhàn)略前沿撤回，因此，未來中美兩國圍繞印太戰(zhàn)略及對圍堵中國產(chǎn)生的筑墻與破墻之爭，戰(zhàn)略競爭的重點首先將聚焦在東南亞。

第二，美國提出的實施路徑及政策給中國周邊外交政策推進構成直接的挑戰(zhàn)。美國計劃進一步夯實軍事盟友和伙伴關系的務實措施，同東盟部分國家訂立雙邊防務合作框架協(xié)定，甚至還可能存在某些不為公眾所知的暗箱交易，對中國和東盟全面戰(zhàn)略伙伴關系中的一些具體項目構成挑戰(zhàn)，在安全和軍事上對中國顯然是一個潛在的挑戰(zhàn)。

第三，美國要從地緣戰(zhàn)略上奪回南海控制權，因此中國在南海問題上面臨的挑戰(zhàn)不僅繼續(xù)存在，甚至更加嚴重。必須認清的是，有關美國插手南海爭議問題，現(xiàn)在已經(jīng)不是它插不插手的問題，而是如何插手，插手到怎樣的深度這樣的問題，對此必須要有清晰的認識。南海問題國際化趨勢越來越強，南海問題不只是中國同東盟國家的問題，已經(jīng)成為一個東亞乃至全球性的海上安全熱點。

第四，美國在東南亞進行外交軍事部署，對中國東南亞關系既是挑撥又是傷害，可能減弱中國與部分東盟國家之間的相互信任。對美國提出的“自由開放的印太地區(qū)”概念，東盟開始時漠然處之，后來外長會議正式閉門協(xié)商，到最后領導人發(fā)表聲明，[注]“Chairman’s Statement of the 32nd ASEAN,” April 28, 2018, https://asean.org/chairmans-statement-of-the-32nd-asean-summit/.(上網(wǎng)時間：2018年12月30日)明確指出東盟已經(jīng)注意到美方提議，說明東盟態(tài)度已經(jīng)有所松動。東盟聲明沒有表示反對，這似乎已經(jīng)是對印太戰(zhàn)略概念的某種默認。美國也明白東盟不可能全體一致給予支持，但通過其慣用的雙邊手段，或者分化瓦解東盟的方法，使東盟部分國家表示同意。有的東盟國家領導人說，希望在中美之間選邊的時間遠一點兒長一點兒。但是，讓美國在自己國家建立海軍基地這一事實本身就不言自明，選邊的決策已經(jīng)作出。

為應對這些具有中長期影響的戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)，筆者提出以下幾點應對建議。

首先，堅持睦鄰友好和“親誠惠容”政策。在習近平外交思想“十個堅持”的總體框架下推進周邊外交工作，沉著應對調(diào)整中的美國對東南亞“再保障”政策。堅持中國東盟3+X框架各項原則，穩(wěn)步推進中國與東盟國家的政治安全、經(jīng)濟合作和文化領域為主體的各項合作進程。

其次，認清周邊地緣政治環(huán)境變動。在應對美國主導的印太戰(zhàn)略和美日澳印四方對話問題上，曾經(jīng)因為印度態(tài)度曖昧而有一段時間媒體上大多認為無法實現(xiàn)。2018年以來發(fā)生了一些似乎是未及預料的變化，美國讓印度獲得戰(zhàn)略貿(mào)易許可第一層級地位，即讓印度可以采購美國軍事盟國核心成員才能享受的軍備采購待遇；9月初美印“2+2”對話會議簽署的“通訊兼容與安全協(xié)議”，是美國規(guī)定其他國家要同美國建立軍事盟國必須簽訂的四項協(xié)定之一，[注]美國規(guī)定的四項協(xié)定印度現(xiàn)已簽訂了三份，即“普通軍事信息安全協(xié)定”(“General Security of Military Information Agreement”，2002)、“后勤交換協(xié)議備忘錄”(Logistics Exchange Memorandum of Agreement, LEMOA,2016)、“通訊兼容與安全協(xié)議”(Communications Compatibility and Security Agreement ,COMCASA,2018)。美印之間還缺一份“地理空間基本合作與交流協(xié)議”(BECA)，內(nèi)容涉及共享測繪和地理空間數(shù)據(jù),倘若正式簽署，完成美方要求，印度也就自然進入美國的防務盟友圈。這項具有突破性意義的軍事協(xié)議推動美印走向?qū)嵸|(zhì)性防務聯(lián)盟。印度總理在新加坡香格里拉防務對話會上主張同東盟國家合作，也被認為這是印度避開美國印太戰(zhàn)略的積極行為，現(xiàn)在也需要加以重新評估。筆者認為，如果印度同東盟在海洋安全合作上更加緊密，實際上為美國修補印太地緣政治板塊上的軟檔做貢獻。另外，美國的東南亞“再保障”政策還有強迫東盟國家選邊站隊的意圖，如果東盟部分國家加以考慮或者開始醞釀對美選邊站隊，“以東盟為中心”的地區(qū)合作必將在亞太政治經(jīng)濟架構中受挫。目前看，似乎這些變化尚處于過程中，但是其破壞性作用需要認清并高度關注。

再次，主動應對海上挑釁。堅守國家核心利益不可動搖的立場，但是“立場堅守”不是消極的等待，而是積極主動的應對。一方面，應抓緊實力提升，增強維護國家核心利益的能力，另一方面必要時需要主動應對。對于外方軍艦進入12海里，根據(jù)國際法和國內(nèi)法，都是對中國領土的侵犯。除了必要的喊話驅(qū)離，應主動出擊維護領土主權。

最后，敦促東盟堅守南海問題解決的政治原則，反對域外國家介入南海爭端。敦促東盟國家遵循《中國-東盟戰(zhàn)略伙伴關系2030年愿景》文件中的政治原則：南海問題應通過“直接相關的主權國家通過友好協(xié)商和談判，以和平方式解決其領土和管轄權爭議，不訴諸武力或以武力相威脅”，反對外來干涉，“促進南海地區(qū)和平、友好與和諧環(huán)境”的根本責任在于域內(nèi)國家，即中國和東盟國家。但是現(xiàn)在有的東盟國家不僅不對美西方國家對南海的軍事化行動予以指責，甚至要邀請域外國家來南海地區(qū)進行軍事演習，顯然有違這些基本精神及政治原則。應督促東盟國家同中國相向而行，一致反對域外國家干擾南海事務?！?/p>