以特色小鎮(zhèn)建設(shè)助推湖南鄉(xiāng)村振興的對(duì)策研究

劉貝 張友明 劉芳清 周克艷 陳俊宇

摘 ? ?要：建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)的結(jié)合部，是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要“橋梁”，以特色小鎮(zhèn)建設(shè)為抓手助推鄉(xiāng)村振興具有重大作用和現(xiàn)實(shí)意義。研究表明，湖南特色小鎮(zhèn)建設(shè)在助推鄉(xiāng)村振興過程中面臨特色小鎮(zhèn)發(fā)展體量小，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興實(shí)力不強(qiáng);建設(shè)平臺(tái)小，集聚城鄉(xiāng)資源要素能力不強(qiáng);改革力度小，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展動(dòng)力不強(qiáng)等問題，提出了完善以規(guī)劃為基礎(chǔ)的鎮(zhèn)村空間融合、以產(chǎn)業(yè)化為特色的鎮(zhèn)村一二三產(chǎn)業(yè)融合、以政府為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施融合、以均等化為特征的城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合、以改革為動(dòng)力的城鄉(xiāng)政策制度融合和以黨建為引領(lǐng)的鄉(xiāng)村組織融合等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;特色小鎮(zhèn);湖南省;對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：TU982.29 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2019.10.019

Abstract： Establishing and perfecting the system mechanism and policy system of urban-rural integration development is the key link to realize rural revitalization. Characteristic towns as the combination of urban and rural areas， are important bridges to promote the integration of urban and rural development. It is of great significance and practical significance to promote the Rural Revitalization with the construction of characteristic towns as a grasp. In the process of promoting the rural revitalization， the construction of characteristic towns in Hunan province is faced with the small volume of development of characteristic towns， which will drive the development of villages. The construction platform is small， and the ability of gathering urban and rural resources is not strong. Some problems such as small reform， weak motive force of innovation-driven urban-rural integration and development， etc. Countermeasures and suggestions were put forward，such as perfect the integration of town and village space based on planning， integration of towns， villages， one， two and three industries with industrialization as its characteristics， government-led integration of urban and rural infrastructure， integration of urban and rural public services with equalization， integration of urban and rural policies and institutions driven by reform， rural organization integration guided by party construction.?

Key words： rural revitalization; the characteristic town; Hunan province; countermeasures and suggestions

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時(shí)期做好“三農(nóng)”工作的總抓手，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系則是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]。特色小鎮(zhèn)作為聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，融合文化、旅游、社區(qū)功能于一體的不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，其核心內(nèi)涵與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)要求不謀而合。特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)的結(jié)合部，是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要“橋梁”[2]。因此，探討以特色小鎮(zhèn)建設(shè)為抓手助推鄉(xiāng)村振興具有重大作用和現(xiàn)實(shí)意義。

1 特色小鎮(zhèn)建設(shè)在鄉(xiāng)村振興中的地位作用

1.1 特色小鎮(zhèn)建設(shè)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然趨勢(shì)

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史，其城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了“鄉(xiāng)村支持城市發(fā)展—城市反哺鄉(xiāng)村發(fā)展—城市與鄉(xiāng)村互促融合發(fā)展”的過程[3]。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中，英、美、法、德、日等發(fā)達(dá)國(guó)家以特色小鎮(zhèn)建設(shè)為抓手，通過人的城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)扁平化、城鄉(xiāng)等值化，推動(dòng)公共設(shè)施和資源要素?zé)o差異流動(dòng)，取得了推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

1.2 特色小鎮(zhèn)建設(shè)是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的先行者

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”的工業(yè)化中期。新時(shí)代，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，迫切需要加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系[4]。深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革，涉及面廣，利益調(diào)整難度大，需要探索實(shí)踐和試點(diǎn)推進(jìn)。特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的結(jié)合部，一端連著城市、一端連著農(nóng)村，具有承接城市和帶動(dòng)鄉(xiāng)村的雙重功能。因此，探索實(shí)踐城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，特別需要以特色小鎮(zhèn)建設(shè)來先行先試。

1.3 特色小鎮(zhèn)建設(shè)是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的引領(lǐng)者

當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)已成為決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的“短板”，亟待實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，任重道遠(yuǎn)。特色小鎮(zhèn)是我國(guó)鄉(xiāng)村行政區(qū)劃的特殊經(jīng)濟(jì)地理單元，在聚集產(chǎn)業(yè)、投資、創(chuàng)新、人才、服務(wù)等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)和較強(qiáng)功能[5]。近年，我國(guó)各地在系列推進(jìn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”、“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”、“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”中，特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)揮了重要的示范帶動(dòng)作用。湖南省涌現(xiàn)出了金井茶葉小鎮(zhèn)、廉橋中藥小鎮(zhèn)、花石湘蓮小鎮(zhèn)、潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)等一批特色小鎮(zhèn)建設(shè)典范。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要高度重視以特色小鎮(zhèn)建設(shè)來引領(lǐng)帶動(dòng)。

2 湖南特色小鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題

2.1 建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，湖南從產(chǎn)鎮(zhèn)融合、示范鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)等層面強(qiáng)力推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，取得了較好成效。全省已創(chuàng)建了國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)16個(gè)、國(guó)家級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)170個(gè)、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)鎮(zhèn)4個(gè)、國(guó)家歷史文化名鎮(zhèn)名村22個(gè)，湖南省歷史文化名鎮(zhèn)19個(gè)、美麗宜居小鎮(zhèn)（村莊）17個(gè)、省級(jí)中心鎮(zhèn)100個(gè)、特色鎮(zhèn)151個(gè)、省級(jí)示范鎮(zhèn)建設(shè)34個(gè)、省新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)鎮(zhèn)28個(gè)、省級(jí)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)10個(gè)。這些都為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)條件，尤其是旅游特色名鎮(zhèn)、特色景觀鎮(zhèn)所在地，將成為湖湘特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。

2016年10月和2017年8月，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后公布了兩批特色小鎮(zhèn)名單中，湖南已有16個(gè)入選，其中首批5個(gè)，分別為長(zhǎng)沙市瀏陽(yáng)市大瑤鎮(zhèn)、邵陽(yáng)市邵東縣廉橋鎮(zhèn)、郴州市汝城縣熱水鎮(zhèn)、婁底市雙峰縣荷葉鎮(zhèn)、湘西土家族苗族自治州花垣縣邊城鎮(zhèn);第二批11個(gè)，分別為常德市臨澧縣新安鎮(zhèn)、邵陽(yáng)市邵陽(yáng)縣下花橋鎮(zhèn)、婁底市冷水江市禾青鎮(zhèn)、長(zhǎng)沙市望城區(qū)喬口鎮(zhèn)、湘西土家族苗族自治州龍山縣里耶鎮(zhèn)、永州市寧遠(yuǎn)縣灣井鎮(zhèn)、株洲市攸縣皇圖嶺鎮(zhèn)、湘潭市湘潭縣花石鎮(zhèn)、岳陽(yáng)市華容縣東山鎮(zhèn)、長(zhǎng)沙市寧鄉(xiāng)區(qū)灰湯鎮(zhèn)、衡陽(yáng)市珠暉區(qū)茶山坳鎮(zhèn)。

2.2 發(fā)展思路

湖南特色小鎮(zhèn)建設(shè)首先要明確界定空間單元，特別是在現(xiàn)有建制鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)尚未完全顯現(xiàn)的地區(qū)，要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)和集聚效應(yīng)，立足資源稟賦和市場(chǎng)需求提煉發(fā)展主題來彰顯特色，用創(chuàng)新型思維挖掘本地的比較優(yōu)勢(shì)，通過產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、建筑、生態(tài)特色等不同形態(tài)載體支撐小鎮(zhèn)特色標(biāo)簽和形象塑造[6]。而在已有小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)具備一定規(guī)模的縣域，可效仿浙江等東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，規(guī)劃新的區(qū)域打造特色小鎮(zhèn)，新特色小鎮(zhèn)建設(shè)一定要精、要特，要兼顧差異化發(fā)展定位，防止千城一面，同時(shí)政府要在資金、土地、人才、技術(shù)等資源要素配置方面做好保障，在政策支持上賦予特色小鎮(zhèn)更大管理權(quán)限并出臺(tái)配套扶持政策。

2.3 類型模式

近年來，湖南特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程加快，初步形成了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)型、新興產(chǎn)業(yè)型、特色旅游型、城郊休閑型、集群發(fā)展型等五大特色小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展契合的類型模式，初步建成了一批特色明顯的小鎮(zhèn)，如金井茶葉小鎮(zhèn)、廉橋中藥小鎮(zhèn)、花石湘蓮小鎮(zhèn)、新安商貿(mào)物流小鎮(zhèn)、熱水溫泉小鎮(zhèn)、花垣邊城小鎮(zhèn)、張家界王家坪鄉(xiāng)村旅游小鎮(zhèn)、潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)以及以“銅官陶城”、“新康戲鄉(xiāng)”、“喬口漁都”、“靖港古鎮(zhèn)”等為核心的長(zhǎng)沙湘江古鎮(zhèn)群。以特色小鎮(zhèn)建設(shè)為依托，助推鄉(xiāng)村振興，全力推進(jìn)富饒美麗幸福新湖南建設(shè)。

2.4 存在問題

2.4.1 特色小鎮(zhèn)發(fā)展體量小，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興實(shí)力不強(qiáng) ? ?近年，湖南相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)強(qiáng)力推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，取得了較好成效。全省已創(chuàng)建了國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)16個(gè)、省級(jí)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)10個(gè)，但各類特色小鎮(zhèn)總體數(shù)量不多，在全省鎮(zhèn)村總量中占比偏低。同時(shí)，大部分特色小鎮(zhèn)發(fā)展體量小，缺乏大企業(yè)、大品牌，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，企業(yè)輻射效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)、品牌影響效應(yīng)等尚未形成，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興實(shí)力不強(qiáng)。

2.4.2 特色小鎮(zhèn)建設(shè)平臺(tái)小，聚集城鄉(xiāng)資源要素能力不強(qiáng) ? ?當(dāng)前，湖南部分特色小鎮(zhèn)在建設(shè)定位上，盲目模仿外地模式，沒有彰顯本地特色，自身優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不充分，致使發(fā)展空間受局限;在發(fā)展規(guī)劃上，多局限于鎮(zhèn)核心區(qū)建設(shè)，對(duì)整個(gè)鎮(zhèn)域建設(shè)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展考慮不多，人為分割了鎮(zhèn)鄉(xiāng)聯(lián)系，壓縮了自己的發(fā)展平臺(tái)。由于特色不明、優(yōu)勢(shì)不顯、平臺(tái)不大、空間不廣，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)吸引聚集城鄉(xiāng)人才、資金、技術(shù)、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、信息等資源要素能力不強(qiáng)。

2.4.3 特色小鎮(zhèn)改革力度小，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展動(dòng)力不強(qiáng) ? ?在現(xiàn)有城鄉(xiāng)發(fā)展體制機(jī)制和政策體系框架下，特色小鎮(zhèn)沒有列為先行先試改革試驗(yàn)區(qū)。全省特色小鎮(zhèn)建設(shè)在土地、戶籍、投融資、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面的改革力度小，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)不通暢，要素難以優(yōu)化配置，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展動(dòng)力不強(qiáng)、活力不夠。

3 湖南發(fā)展特色小鎮(zhèn)助推鄉(xiāng)村振興的對(duì)策建議

3.1 完善以規(guī)劃為基礎(chǔ)的鎮(zhèn)村空間融合

2014年2月，習(xí)近平總書記在考察北京時(shí)指出，“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。因此，要高度重視特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用，通過科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)鎮(zhèn)村空間合理布局、融合發(fā)展。建議研究出臺(tái)湖南省特色小鎮(zhèn)規(guī)劃編制實(shí)施意見，指導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃編制。特色小鎮(zhèn)規(guī)劃編制，要突出縣級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)和部門組織的主導(dǎo)作用，明確鄉(xiāng)村振興五大目標(biāo)融合，鎮(zhèn)、村全域空間融合，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、土地利用、生態(tài)保護(hù)多規(guī)融合，技術(shù)單位、實(shí)施主體、主管部門智慧融合，增強(qiáng)規(guī)劃成果的先進(jìn)性和可操作性，實(shí)現(xiàn)一張“藍(lán)圖”干到底[7]。

3.2 完善以產(chǎn)業(yè)化為特色的鎮(zhèn)村一二三產(chǎn)業(yè)融合

產(chǎn)業(yè)興則百業(yè)興，產(chǎn)業(yè)強(qiáng)則百業(yè)強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“牛鼻子”。發(fā)展特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，彰顯產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)，著力打造“一鎮(zhèn)一業(yè)”[8];注重以農(nóng)為本，建設(shè)特色農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)、加工基地，融合發(fā)展休閑旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)交互融合發(fā)展的現(xiàn)代鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)體系;突出企業(yè)和農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)的主體作用，發(fā)揮政府公共財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)扶持作用。建議省財(cái)政涉農(nóng)專項(xiàng)資金加工對(duì)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予傾斜支持，扶持特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)做特做優(yōu)做強(qiáng)。

3.3 完善以政府為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施融合

公共基礎(chǔ)設(shè)施具有社會(huì)基礎(chǔ)性、壟斷性、公共產(chǎn)品性和外部性等特征，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興不可缺少的硬條件，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展各種網(wǎng)絡(luò)要素流的依托和保障。新時(shí)代，要盡快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，更要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。建議研究出臺(tái)支持特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策措施，增加政府公共財(cái)政投入，撬動(dòng)社會(huì)資本投入，加快完善特色小鎮(zhèn)交通運(yùn)輸、能源、郵電通訊等經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、科技、醫(yī)院等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展。

3.4 完善以均等化為特征的城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合

黨的十九大報(bào)告提出，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心內(nèi)容之一。近年，國(guó)家在農(nóng)村義務(wù)教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全等公共服務(wù)方面改善力度較大，但與城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障水平的差距仍然較大。完善以均等化為特征的城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合，需要較強(qiáng)的政府公共財(cái)力作保障，既要量力而行，更要盡力而為。建議以特色小鎮(zhèn)為突破口，先行先試，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

3.5 完善以改革為動(dòng)力的城鄉(xiāng)政策制度融合

改革是發(fā)展的動(dòng)力。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。深化農(nóng)村改革，關(guān)鍵在于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)土地、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)和優(yōu)化配置。建議將全省特色小鎮(zhèn)列為農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)區(qū)，在土地、戶籍、投融資、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面全面開展改革探索實(shí)踐。

3.6 完善以黨建為引領(lǐng)的鄉(xiāng)村組織融合

2016年4月25日，習(xí)近平總書記在安徽調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)“要把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為落實(shí)黨的政策、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”[9]。組織振興是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)。建議在全省特色小鎮(zhèn)全面開展以黨建為引領(lǐng)的鄉(xiāng)村組織振興創(chuàng)建活動(dòng)，建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制[10]，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮好農(nóng)民主體作用，推進(jìn)富饒美麗幸福平安鄉(xiāng)村建設(shè)。

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