歐盟首次推出FDI安全審查機(jī)制的影響及其應(yīng)對(duì)

胡子南

摘 要：2019年3月歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)了《歐盟外商直接投資審查條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），歐盟版的FDI安全審查機(jī)制得以最終確定?！稐l例》明確了受審查對(duì)象和行業(yè)，梳理了歐盟委員會(huì)和成員國(guó)的權(quán)利義務(wù)以及審查程序，這對(duì)中資企業(yè)在歐投資產(chǎn)生不利影響，會(huì)進(jìn)一步刺激歐盟成員國(guó)進(jìn)一步收緊外商投資政策，特別是在高新技術(shù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等敏感領(lǐng)域，中國(guó)需要從國(guó)家和企業(yè)層面積極應(yīng)對(duì)以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：中資企業(yè);跨境投資;歐盟;FDI安全審查;中歐關(guān)系

中圖分類號(hào)：F117 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2019）10-0042-10

2017年以來(lái)，德法意三國(guó)在收緊外商直接投資（FDI）安全審查的同時(shí)又向歐盟提交聯(lián)合文件，要求歐盟賦予成員國(guó)依據(jù)市場(chǎng)公平原則審查和禁止外商直接投資的權(quán)力。2019年3月5日歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)《歐盟外商直接投資審查條例》（Regulation of the European Parliament and of the Council of Establishing a Framework for the screening of foreign direct investments into the Union，以下簡(jiǎn)稱《條例》），《條例》有18個(gè)月過(guò)渡期，將于2020年10月10日正式生效。《條例》出現(xiàn)標(biāo)志著歐盟第一次擁有了對(duì)“關(guān)乎歐盟利益”的外商直接投資擁有審查權(quán)，歐盟的FDI安全審查機(jī)制得以最終確定，這將對(duì)中資企業(yè)在歐盟國(guó)家投資產(chǎn)生不利影響。

一、歐盟推出FDI安全審查的背景

長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟28個(gè)成員國(guó)中僅有13個(gè)國(guó)家①（法國(guó)、德國(guó)、意大利、西班牙、葡萄牙、英國(guó)、奧地利、荷蘭、丹麥、芬蘭、波蘭、立陶宛和拉脫維亞）擁有FDI安全審查機(jī)制②?！稓W洲共同體條約》規(guī)定歐盟投資政策決定權(quán)由各成員國(guó)自行掌握，各成員國(guó)可根據(jù)情況制定各自的投資管理政策。2007年《里斯本條約》生效后，盡管外商直接投資正式納入歐盟共同貿(mào)易政策范疇成為歐盟專屬權(quán)限，但是涉及國(guó)家安全的審查權(quán)仍然屬于各成員國(guó)，歐盟并沒(méi)有FDI安全審查機(jī)制，那么沒(méi)有歷史傳統(tǒng)的歐盟為何要推出這項(xiàng)政策？簡(jiǎn)而言之，以德法意為代表的部分歐洲國(guó)家對(duì)中國(guó)投資心懷恐懼才是《條例》得以推出的最大動(dòng)因。

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，中資企業(yè)“走出去”的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。2013年至2016年間，中資企業(yè)在歐盟投資規(guī)模的年均增速達(dá)到驚人的180%，2016年更是達(dá)到創(chuàng)歷史記錄的372億歐元Thilo Hanemann and Mikko Huotari， “Record flows and growing imbalances-China Investment in Europe 2016”， March 2017， p.3.。與此同時(shí)，中資企業(yè)相繼宣布多個(gè)極具歷史意義的大型投資項(xiàng)目，包括美的集團(tuán)斥資37億歐元收購(gòu)德國(guó)工業(yè)機(jī)器人和智能自動(dòng)化解決方案供應(yīng)商庫(kù)卡（Kuka），騰訊斥資86億美元收購(gòu)芬蘭移動(dòng)游戲開(kāi)發(fā)商Supercell84.3%股權(quán)以及中國(guó)化工斥資430億歐元收購(gòu)瑞士農(nóng)化高科技公司先正達(dá)（Syngenta）等。

伴隨著交易規(guī)模和交易數(shù)量的快速增長(zhǎng)，集成電路（ICT）、工業(yè)機(jī)械和設(shè)備以及航空航天等逐步成為中資企業(yè)在歐盟投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。中資企業(yè)在歐盟投資越來(lái)越多樣化，越來(lái)越青睞投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，其中尤為青睞在歐盟經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力居于領(lǐng)先地位的德英法三國(guó)。據(jù)統(tǒng)計(jì)自2010年以來(lái)，德英法一直是歐盟最吸引中國(guó)投資的國(guó)家，2017年甚至占整個(gè)歐盟吸引中國(guó)直接投資的70%Thilo Hanemann， Mikko Huotari and Agatha Kratz， “CHINESE FDI IN EUROPE： 2018 TRENDS AND IMPACT OF NEW SCREENING POLICIES，” March 2019， p.11.。

在這種情況下，以德英法為代表的部分歐盟國(guó)家開(kāi)始擔(dān)憂中資企業(yè)投資，一時(shí)間“買空歐洲論”和“技術(shù)陰謀論”甚囂塵上。2017年7月12日德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》實(shí)施條例修訂，成為歐洲首個(gè)收緊FDI安全審查政策的國(guó)家。2018年12月19日德國(guó)再次修訂實(shí)施條例，進(jìn)一步強(qiáng)化FDI安全審查管控力度，大幅降低審核門(mén)檻。2017年10月17日英國(guó)頒布《綠皮書(shū)》并宣布對(duì)FDI審查推行短期改革。2018年7月英國(guó)又發(fā)布《白皮書(shū)》，全面闡述英國(guó)關(guān)于搭建FDI安全審查機(jī)制的設(shè)想，旨在進(jìn)一步賦予英國(guó)政府審查權(quán)。此外，法國(guó)、意大利等歐盟成員國(guó)也紛紛跟進(jìn)。在這樣的背景下，歐盟理事會(huì)于2019年初正式推出歐盟版的FDI安全審查機(jī)制。

二、歐盟FDI安全審查的主要內(nèi)容

歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)《條例》實(shí)際上是回應(yīng)了德英法為代表的部分歐盟國(guó)家要求歐盟加強(qiáng)FDI安全審查的訴求?！稐l例》意圖通過(guò)搭建歐盟層面的FDI安全審查框架，維持歐盟在高新技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位以抵御來(lái)自中國(guó)和其他新興經(jīng)濟(jì)體的沖擊，保持歐盟在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，所以《條例》強(qiáng)調(diào)保護(hù)核心競(jìng)爭(zhēng)力并抵御所謂“不公平”競(jìng)爭(zhēng)。

（一）適度監(jiān)管

歐盟在解釋《條例》時(shí)特別強(qiáng)調(diào)：外商投資是歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、穩(wěn)定就業(yè)和科技創(chuàng)新的重要推動(dòng)力，為歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展貢獻(xiàn)力量。歐盟堅(jiān)持自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，歡迎外商投資并為外國(guó)投資者創(chuàng)造開(kāi)放的投資環(huán)境，但是歐盟需要確保外國(guó)投資者服從統(tǒng)一監(jiān)管并保護(hù)歐盟關(guān)鍵技術(shù)和資產(chǎn)以及成員國(guó)合法權(quán)益，所以歐盟在尊重各成員國(guó)政治經(jīng)濟(jì)特殊性的基礎(chǔ)上，在歐盟范圍內(nèi)搭建一個(gè)由歐盟委員會(huì)引領(lǐng)審查“國(guó)家安全和公共秩序” （security and public order）的FDI安全審查機(jī)制。相較于美國(guó)提出的FIRRMA以及歐盟三大國(guó)德英法的FDI國(guó)家安全審查法規(guī)，《條例》是一個(gè)相對(duì)松散的“協(xié)調(diào)與合作”框架。簡(jiǎn)言之，歐盟尋求的是適度監(jiān)管。

（二）審查程序

《條例》規(guī)定各成員國(guó)在審查外商直接投資是否影響國(guó)家安全和公共秩序時(shí)應(yīng)相互合作。投資目的地國(guó)應(yīng)對(duì)外商投資進(jìn)行安全審查并及時(shí)通知?dú)W盟委員會(huì)和其他歐盟成員國(guó)，盡管外商投資未發(fā)生在本國(guó)，但如果其他成員國(guó)認(rèn)為該筆交易可能會(huì)對(duì)歐盟或自身產(chǎn)生不利影響，也可要求投資目的地國(guó)進(jìn)一步提供相關(guān)信息。受影響的成員國(guó)應(yīng)在收到完整交易材料25個(gè)工作日內(nèi)給出意見(jiàn)。投資目的地國(guó)應(yīng)充分考慮該意見(jiàn)并通知?dú)W盟委員會(huì)，歐盟委員會(huì)應(yīng)在其他成員國(guó)提出意見(jiàn)后25個(gè)工作日內(nèi)決定是否就交易發(fā)表意見(jiàn)。投資目的地國(guó)應(yīng)充分考慮歐盟委員會(huì)意見(jiàn)并將其納入到審查評(píng)判因素中來(lái)，但是最終是否批準(zhǔn)交易由投資目的國(guó)獨(dú)立決定，如果決定與歐盟意見(jiàn)相左，需向歐盟委員會(huì)做出解釋。

（三）審查內(nèi)容

《條例》規(guī)定歐盟委員會(huì)和歐盟成員國(guó)可以基于“國(guó)家安全和公共秩序”的考慮對(duì)涉及以下內(nèi)容的非歐盟外商投資行為予以審查：

——關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括能源、交通、供水、衛(wèi)生、通信、媒體、數(shù)據(jù)處理和存儲(chǔ)、以及金融等行業(yè)的敏感設(shè)施、土地和固定資產(chǎn)投資以及重要基礎(chǔ)設(shè)施;

——關(guān)鍵技術(shù)，包括人工智能、機(jī)器人技術(shù)、半導(dǎo)體、網(wǎng)絡(luò)安全、量子通訊、納米技術(shù)、生物技術(shù)，航空航天、核技術(shù)以及國(guó)防和潛在軍民兩用技術(shù)等;

——關(guān)鍵原材料供應(yīng)安全，包括能源、工業(yè)原材料以及糧食安全等。

——敏感信息的獲取與控制。

《條例》規(guī)定歐盟委員會(huì)和歐盟成員國(guó)有權(quán)要求非歐盟投資者提供交易的相關(guān)信息，包括：

1.投資主體和目標(biāo)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu);

2.交易價(jià)值評(píng)估和投資計(jì)劃（資金和時(shí)間安排）;

3.非歐盟投資者的實(shí)際控制人和關(guān)聯(lián)方情況;

4.非歐盟投資者以及一致行動(dòng)人在歐盟其他成員國(guó)業(yè)務(wù)情況;

5.投資交易的募資方式，是否涉及政府財(cái)政補(bǔ)貼;

需要特別注意的是《條例》明確將非歐盟投資者是否受到政府控制或受到政府資助作為判斷外商投資是否可能影響國(guó)家安全和公共秩序的重要因素。

（四）權(quán)責(zé)劃分

《條例》對(duì)歐盟和各成員國(guó)就FDI安全審查范圍和關(guān)系進(jìn)行了界定Reid Whitten. “CFIUS for Europe？ New screening of Foreign Direct Investments in Europe ”， The National Law Review， December 12. 2017， https：//www.natlawreview.com/article/cfius-europe-new-screening-foreign-direct-investments-europe.：歐盟委員會(huì)在FDI安全審查中偏向于建議和咨詢角色，發(fā)表的“意見(jiàn)”目前暫無(wú)法律約束力。各成員國(guó)依據(jù)本國(guó)法規(guī)審核外商投資，如果其他成員國(guó)和歐盟委員會(huì)認(rèn)為交易可能影響自身安全和公共秩序，則有權(quán)發(fā)表無(wú)約束力意見(jiàn)，相關(guān)投資目的地成員國(guó)需對(duì)意見(jiàn)予以慎重考慮，但擁有對(duì)投資交易的最終決定權(quán)。

歐盟委員會(huì)要求成員國(guó)在編纂或修訂FDI安全審查法律法規(guī)時(shí)向歐盟委員會(huì)報(bào)告，并且成員國(guó)每年都應(yīng)向歐盟委員會(huì)提交關(guān)于本國(guó)外商投資信息的年度報(bào)告。此外，歐盟委員會(huì)還專門(mén)設(shè)立一個(gè)由各成員國(guó)以及歐盟委員會(huì)委派代表組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，定期召開(kāi)會(huì)議審議外商投資的相關(guān)議題，同時(shí)，歐盟委員會(huì)還在各成員國(guó)設(shè)立信息渠道聯(lián)絡(luò)點(diǎn)以便篩查外商投資項(xiàng)目。

三、對(duì)中資企業(yè)在歐盟投資的不利影響

第一，《條例》推出標(biāo)志著歐盟對(duì)中國(guó)投資的態(tài)度出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，在未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)中國(guó)對(duì)歐盟投資可能會(huì)出現(xiàn)下滑

盡管《條例》所構(gòu)建歐盟FDI安全審查機(jī)制并不是一個(gè)強(qiáng)有力的集中監(jiān)管體系，屬于適度監(jiān)管，但是它仍具有歷史性意義。2010年以來(lái)中國(guó)對(duì)外投資迅速增長(zhǎng)，引發(fā)包括美國(guó)、加拿大、日本、澳大利亞在內(nèi)眾多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)本國(guó)外商投資政策進(jìn)行改革，《條例》出現(xiàn)標(biāo)志著崇尚自由經(jīng)濟(jì)的歐盟開(kāi)始追隨這些國(guó)家的步伐，在對(duì)待中國(guó)投資態(tài)度上出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變。通過(guò)圖1可知，自2016年達(dá)到歷史高峰后中國(guó)對(duì)歐洲直接投資持續(xù)下降，2017年為291億歐元，較2016年下跌21.8%;2018年為173億歐元，較前一年下跌40.5%，較2016年下跌53.5%。這在很大程度上與歐盟成員國(guó)逐步收緊FDI安全審查政策的趨勢(shì)相吻合中國(guó)政府實(shí)施資本管制，流動(dòng)性收緊也是中資企業(yè)減少跨境投資行為的原因，此處不做過(guò)多探討。。以德國(guó)為例，其長(zhǎng)期居于中資企業(yè)在歐洲投資的前三位，2016年中國(guó)對(duì)德國(guó)直接投資達(dá)到110億歐元，占中國(guó)對(duì)歐盟投資比例的31%，位居第一，而后德國(guó)政府對(duì)中資企業(yè)在德投資的監(jiān)管態(tài)度出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部（BMWi）對(duì)中資企業(yè)實(shí)施了多個(gè)監(jiān)管第一次：史上首次收回?zé)o異議證書(shū)2016年，中國(guó)福建宏芯基金擬收購(gòu)德國(guó)芯片廠商Aixtron，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部以交易可能影響國(guó)家安全為由在出具“無(wú)公共安全疑慮”證明后又收回，導(dǎo)致交易重新審核并最終流產(chǎn)。、史上首次以危害國(guó)家安全為由禁止交易2018年8月，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部以收購(gòu)可能危及德國(guó)公共秩序和安全為由否決了煙臺(tái)臺(tái)海集團(tuán)對(duì)德國(guó)Leifeld（全稱Leifeld Metal Spinning AG）的收購(gòu)。該案例是德國(guó)政府歷史上首次以危害國(guó)家安全為由否決外國(guó)投資者收購(gòu)德國(guó)企業(yè)，標(biāo)志著德國(guó)政府對(duì)中資企業(yè)在德投資的監(jiān)管態(tài)度已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。以及史上首次未觸及審查門(mén)檻強(qiáng)行干預(yù)2018年，德國(guó)政府干涉中國(guó)國(guó)有企業(yè)國(guó)家電網(wǎng)投資德國(guó)電力輸送系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商50Hertz股權(quán)，導(dǎo)致交易失敗。。在這種情況下，2017年中國(guó)對(duì)德國(guó)直接投資占對(duì)歐投資的比例迅速下降為4%，2018年雖有所上升，達(dá)到12%但仍遠(yuǎn)低于歷史平均水平。由此可以推知，隨著歐盟推出FDI安全審查機(jī)制，中國(guó)對(duì)歐盟投資在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)一定程度下滑。

第二，《條例》的推出可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，刺激歐盟成員國(guó)推出新的監(jiān)管法規(guī)或進(jìn)一步收緊監(jiān)管政策，特別是在高新技術(shù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等敏感領(lǐng)域

《條例》鼓勵(lì)各成員國(guó)在一個(gè)共同的FDI安全審查框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管。包括：（1）成員國(guó)在編纂或修訂相關(guān)法律法規(guī)時(shí)需向歐盟委員會(huì)報(bào)告，（2）成員國(guó)每年都要向歐盟委員會(huì)提交本國(guó)外商投資年度報(bào)告，（3）成員國(guó)需設(shè)立信息渠道聯(lián)絡(luò)點(diǎn)并定期參加專題會(huì)議等，這些舉措很有可能會(huì)刺激那些尚未建立FDI安全審查機(jī)制的成員國(guó)去起草監(jiān)管法規(guī)。此外，《條例》的推出經(jīng)過(guò)一系列立法過(guò)程——2017年9月，歐盟委員會(huì)頒布《外國(guó)投資者對(duì)歐盟直接投資的法規(guī)草案》（Proposal for a Regulation establishing a framework for screening foreign direct investment in the European Union），開(kāi)始正式立法工作。歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)分別起草代表各自立場(chǎng)的文件;歐盟理事會(huì)、歐洲議會(huì)以及歐盟委員會(huì)三方進(jìn)行談判并達(dá)成協(xié)議;歐盟各成員國(guó)和歐洲議會(huì)分別就該議案進(jìn)行投票并予以通過(guò)，最后歐盟理事會(huì)于2019年3月批準(zhǔn)《條例》，這個(gè)過(guò)程實(shí)際上調(diào)動(dòng)了歐盟各成員國(guó)以及歐盟各大機(jī)構(gòu)的力量，促使所有參與者去思考搭建FDI安全審查框架的必要性。

通過(guò)表1可知，2017年以來(lái)歐盟已有11個(gè)成員國(guó)已經(jīng)或打算修訂外商投資安全審查制度，其中收緊外商投資監(jiān)管的國(guó)家有6家，包括歐盟三大國(guó)——德英法以及意大利、拉脫維亞和立陶宛;打算在短期內(nèi)搭建FDI安全審查的國(guó)家有4家，分別是捷克、丹麥、瑞典和荷蘭，還有新設(shè)FDI安全審查的匈牙利。由此可知《條例》引發(fā)的連鎖反應(yīng)已經(jīng)初現(xiàn)，未來(lái)其他成員國(guó)也可能會(huì)加入到收緊或新設(shè)FDI安全審查機(jī)制的隊(duì)伍中來(lái)，這會(huì)進(jìn)一步增加中資企業(yè)在歐投資的難度，最直接的影響就是中資企業(yè)可能需要應(yīng)對(duì)更多投資目的地國(guó)的審查，此外，如若投資交易被認(rèn)為是“關(guān)乎歐盟利益”，歐盟委員會(huì)以及所有歐盟成員國(guó)都擁有問(wèn)詢和審查權(quán)，這在很大程度上延長(zhǎng)了交易周期，增加了交易的復(fù)雜性和不確定性。

第三，《條例》確定的敏感行業(yè)范疇與近些年中資企業(yè)在歐盟投資的主要領(lǐng)域有較高重合度，這會(huì)進(jìn)一步增加中資企業(yè)對(duì)相關(guān)行業(yè)投資的敏感性，未來(lái)中資企業(yè)可能要面臨更加不利的輿論環(huán)境和更加嚴(yán)苛的審核標(biāo)準(zhǔn)

“敏感行業(yè)”的提出實(shí)際上是歐盟委員會(huì)對(duì)所謂高端技術(shù)流失以及喪失國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力風(fēng)險(xiǎn)的一種回應(yīng)。部分歐盟國(guó)家認(rèn)為目前中歐雙邊投資已經(jīng)出現(xiàn)失衡，中國(guó)對(duì)歐盟投資遠(yuǎn)大于歐盟對(duì)華投資，中國(guó)企業(yè)在有目的的投資歐盟最具競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)。2016年在美的收購(gòu)庫(kù)卡時(shí)，時(shí)任德國(guó)經(jīng)濟(jì)部（BMWi）部長(zhǎng)Brigitte Zypries曾表示：德國(guó)歡迎外來(lái)投資，但是德國(guó)不希望其他國(guó)家利用德國(guó)對(duì)外開(kāi)放伺機(jī)實(shí)現(xiàn)自己的產(chǎn)業(yè)目的“German economy minister wants toucher foreign investment rules”， Times of News， MGWBh.3.2018.。德國(guó)《明鏡周刊》甚至撰文稱中資企業(yè)在中國(guó)政府支持下有意尋找并投資德國(guó)工業(yè)4.0的代表性企業(yè)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目的Tim Bartz， “Chinesischer Mercedes-Aktionr—Der Schrecken der deutschen Industrie”， Der Spiegel， Mrz 2018， http：//www.spiegel.de/spiegel/mercedes-anteilseigner-aus-china-li-der-schrecken-der-deutschen-industrie-a-1196331.html.。言外之意，中資企業(yè)的投資行為不是基于經(jīng)濟(jì)考量，而是源自中國(guó)政府的政治意圖。德國(guó)貝塔斯曼基金研究會(huì)（Bertelsmann）在2018年5月曾公布一項(xiàng)基于中國(guó)制造2025的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：2014年至2017年間，在被調(diào)查的德國(guó)本土共計(jì)175家中資企業(yè)持股比例≥10%的德國(guó)公司中，有124家（占比71%）是由中資企業(yè)控股的，有112家（占比64%）所處行業(yè)與中國(guó)制造2025十大重點(diǎn)領(lǐng)域重合。部分歐盟國(guó)家認(rèn)為這種有目的的投資正在讓歐洲流失高精尖端技術(shù)，在這種邏輯下，德英法等國(guó)紛紛加強(qiáng)FDI安全審查，近兩年來(lái)中資企業(yè)已經(jīng)受到影響。在投資最為活躍的2016年，中資企業(yè)在歐盟投資增速超過(guò)150%的行業(yè)有6個(gè)，分別是：半導(dǎo)體（ICT）、工業(yè)機(jī)械和設(shè)備、交通運(yùn)輸和基礎(chǔ)設(shè)施、消費(fèi)品和服務(wù)、生物醫(yī)藥和航空航天，這與《條例》確定的敏感行業(yè)高度重合。隨著監(jiān)管收緊，2018年中資企業(yè)對(duì)這幾個(gè)行業(yè)的投資規(guī)模都出現(xiàn)不同程度下降，最典型的就是對(duì)ICT的投資，由128億歐元下降至27億歐元，跌幅達(dá)到78.9%?？梢韵胍?jiàn)，像美的收購(gòu)庫(kù)卡以及北控水務(wù)收購(gòu)EEW這樣的交易如果放到現(xiàn)在將會(huì)面臨更為不利的輿論環(huán)境和更加嚴(yán)苛的審核標(biāo)準(zhǔn)。

第四，《條例》審查的關(guān)鍵點(diǎn)在于“背后是否有國(guó)家背景的資金支持”以及投資是否體現(xiàn)“互惠”和“公平競(jìng)爭(zhēng)”原則，中國(guó)國(guó)有企業(yè)或是國(guó)有參股企業(yè)在歐盟投資時(shí)可能會(huì)成為眾矢之的

部分歐盟國(guó)家認(rèn)為中歐之間的投資環(huán)境不公平，缺乏互惠。德法意提交的聯(lián)合文件中指出歐盟企業(yè)在華投資時(shí)未能得到平等準(zhǔn)入待遇，飽受貿(mào)易保護(hù)和不公平競(jìng)爭(zhēng)的侵害。例如中國(guó)的某些行業(yè)禁止外商投資;或外商只能以合資公司形式進(jìn)入;或限定外商最高持股比例，或者要求外商以技術(shù)換取市場(chǎng)等。與此同時(shí)，歐盟卻對(duì)中國(guó)開(kāi)放，讓中國(guó)的國(guó)有企業(yè)有機(jī)會(huì)使用政府資金有目的的在歐盟進(jìn)行投資等。這些行為是不公平的，已經(jīng)對(duì)歐盟生產(chǎn)者和消費(fèi)者產(chǎn)生明顯負(fù)面影響，因?yàn)槭袌?chǎng)準(zhǔn)入不均是對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的扭曲，對(duì)有效市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為構(gòu)成威脅，它保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)力較弱的中資企業(yè)，進(jìn)而對(duì)歐盟消費(fèi)者福利和創(chuàng)新造成不良后果。實(shí)際上，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，民營(yíng)企業(yè)逐步替代國(guó)有企業(yè)成為在歐盟投資的主導(dǎo)力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)2010年在歐盟投資的企業(yè)中國(guó)資占比85%，到2018年已經(jīng)降到41%。此外，中國(guó)政府一直在降低外資準(zhǔn)入門(mén)檻，相繼出臺(tái)和修訂了多部法律法規(guī)2016年中國(guó)政府將外資企業(yè)在華投資由審批制改為備案制;2017年商務(wù)部修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，2018年商務(wù)部發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》;2019年中國(guó)政府出臺(tái)《外商投資法》。，大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、實(shí)施服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等多行業(yè)的對(duì)外開(kāi)放，保護(hù)外商的合法權(quán)益，但是這仍不足以打消部分歐盟國(guó)家的顧慮。例如，德國(guó)政府以投資方為國(guó)資背景可能影響國(guó)家安全為由先后干涉安泰科技收購(gòu)德國(guó)碳纖維復(fù)合材料部件制造商Costes以及中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)收購(gòu)德國(guó)電網(wǎng)營(yíng)運(yùn)商50Hertz20%股權(quán)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)中國(guó)國(guó)有企業(yè)在歐盟投資時(shí)可能會(huì)成為眾矢之的。鑒于很多在歐投資的中資企業(yè)或多或少都存在國(guó)資參股的情況，這可能成為歐盟委員會(huì)以及成員國(guó)干涉或延遲投資交易的口實(shí)，進(jìn)一步增加中資企業(yè)在歐盟投資的復(fù)雜性和難度。

四、針對(duì)不利影響的應(yīng)對(duì)策略

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)和歐盟的雙邊溝通，消除誤解并管控風(fēng)險(xiǎn)

在美國(guó)提出《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（簡(jiǎn)稱FIRRMA）意圖維護(hù)美國(guó)在高新技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并強(qiáng)化美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（簡(jiǎn)稱CFIUS）審查權(quán)，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、澳大利亞和日本等世界主要經(jīng)濟(jì)體紛紛跟進(jìn)強(qiáng)化安全管控力度的情況下，歐盟作為世界上僅有的尚未建立FDI安全審查機(jī)制的主要經(jīng)濟(jì)體，推出FDI安全審查機(jī)制是可以理解的，但是我們也需要讓歐盟認(rèn)識(shí)到中國(guó)對(duì)歐盟投資不存在所謂的“買空歐洲”，實(shí)際上是一種互利共贏的行為。

首先，中國(guó)對(duì)歐盟投資的規(guī)模并不大。2017年9月發(fā)布《歐盟—中國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系2025：共建未來(lái)》（EU-China Economic Relations to 2025： Building a Common Future）研究報(bào)告顯示：歐盟和中國(guó)之間FDI存量遠(yuǎn)低于歐盟和美國(guó)之間水平。中國(guó)在歐盟存量只有歐盟在華存量的20%，僅相當(dāng)于美國(guó)在歐盟存量的1.46%。2017年我國(guó)對(duì)外直接投資存量與GDP比例僅為11.4%，遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的44.8%，甚至趕不上世界平均水平的34.6%以及發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的19.8%，可見(jiàn)中歐投資確實(shí)存在著失衡，不過(guò)不是歐盟對(duì)華投資過(guò)少，而是中國(guó)對(duì)歐盟投資尚有很大潛力有待挖掘。

其次，中歐加強(qiáng)合作有利于維護(hù)世界和平與穩(wěn)定。作為世界第二大和第三大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)和歐盟地處亞歐大陸兩端又互為最大貿(mào)易伙伴。在川普上臺(tái)執(zhí)政后美國(guó)大力推行“美國(guó)優(yōu)先”和“逆全球化”戰(zhàn)略的情況下，中國(guó)與歐盟的合作就顯得更加重要。盡管中歐政治體制不同，但是雙方都是經(jīng)濟(jì)全球化的堅(jiān)定支持者和維護(hù)者，同時(shí)也是世界重要的穩(wěn)定力量，雙方應(yīng)該成為合作共贏的示范者，加強(qiáng)戰(zhàn)略對(duì)接，共同規(guī)劃好各領(lǐng)域的互利合作。中歐雙方應(yīng)該成為新型國(guó)際關(guān)系的推動(dòng)者，致力于維護(hù)經(jīng)濟(jì)全球化和多邊主義，支持貿(mào)易自由化，反對(duì)保護(hù)主義，雙向投資和跨境收購(gòu)實(shí)際上是最好的工具和手段，只有雙方堅(jiān)持平等和相互尊重，堅(jiān)持聚焦合作，妥善管控和處理分歧，中歐關(guān)系才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，才能共同維護(hù)并完善國(guó)際秩序和經(jīng)濟(jì)治理體系，構(gòu)建開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)。

（二）帶動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)融入“一帶一路”和“人類命運(yùn)共同體”的構(gòu)想，進(jìn)一步綁定雙方核心利益

“一帶一路”作為推動(dòng)人類命運(yùn)共同體的重要實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)要把“一帶一路”建設(shè)成為和平之路、繁榮之路、開(kāi)放之路、綠色之路、創(chuàng)新之路和文明之路，無(wú)論那條路都將為中歐雙方贏得更多利益。德國(guó)聯(lián)邦外貿(mào)與投資署（GTAI）2018年曾發(fā)布《新絲路——中國(guó)的大規(guī)模投資項(xiàng)目》研究報(bào)告稱，“一帶一路”倡議為歐盟企業(yè)創(chuàng)造了巨大商機(jī)。歐盟技術(shù)和品牌與中國(guó)資本和市場(chǎng)互為有利補(bǔ)充，在中歐之間、“一帶一路”沿線以及世界其他地區(qū)都擁有無(wú)限合作潛力?！耙粠б宦贰睂⒅袊?guó)與中亞、中東、非洲和歐洲之間連接起來(lái)，從市場(chǎng)規(guī)模上看，它涵蓋了世界絕大多數(shù)人口;從經(jīng)濟(jì)實(shí)力上看，它涵蓋了除美國(guó)之外絕大多數(shù)重要經(jīng)濟(jì)體;從發(fā)展前景上看，它幫助域內(nèi)經(jīng)濟(jì)體發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，打破貿(mào)易壁壘，實(shí)現(xiàn)不同發(fā)展階段國(guó)家的共同發(fā)展。在這樣的背景下，通過(guò)帶動(dòng)歐盟融入到“一帶一路”和“人類命運(yùn)共同體”的構(gòu)想中，讓中資企業(yè)在歐投資具有更深一層意義。

首先，中歐雙方企業(yè)間的合作空間更大，與中資企業(yè)合作的歐盟企業(yè)，尤其是中小企業(yè)可能會(huì)贏取更大市場(chǎng)，因?yàn)椤耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)為中歐開(kāi)展第三方合作提供了廣闊平臺(tái)，例如2017年中德企業(yè)共同投資建設(shè)德拉加齊汗（Dera Ghazi Khan）水泥廠項(xiàng)目，這是迄今為止巴基斯坦建造的最大水泥廠。同年，德國(guó)新技術(shù)環(huán)保公司（Newtec）聯(lián)合上海機(jī)械設(shè)備成套集團(tuán)共同投資巴基斯坦最大城市卡拉奇（Karachi）的城市供水系統(tǒng)，德方提供環(huán)保技術(shù)，中方提供4億美元貸款并負(fù)責(zé)項(xiàng)目基建。

其次，推動(dòng)中歐雙邊繼續(xù)加深合作，尤其是幫助“一帶一路”沿線的歐盟各州市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。以德國(guó)北威州（North Rhine-Westphalia）為例，2018年8月1日英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》（The Gardian）曾撰文指出，在“一帶一路”的推動(dòng)下鋼鐵小城杜伊斯堡（Duisburg）今天已經(jīng)被視為歐洲最重要的交通樞紐和貨物集散地之一，目前約有80%來(lái)自中國(guó)的列車將這里選為歐洲首站。與此同時(shí)，北威州也成為中資企業(yè)在歐盟投資最為青睞的地區(qū)之一，包括上工申貝、海信、華為、聯(lián)想、北方凌云、徐工集團(tuán)以及中興通訊等眾多實(shí)力較強(qiáng)的中資企業(yè)紛紛投資落地北威州，涉及高端裝備制造、電子通訊、有色冶煉以及汽車制造等眾多行業(yè)，極大的推動(dòng)了北威州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）正視歐盟各界對(duì)中資企業(yè)投資的疑慮，用實(shí)際行動(dòng)逐步打消這種擔(dān)憂

歐盟對(duì)中資企業(yè)投資的擔(dān)憂主要分為兩類：一類是對(duì)中資企業(yè)投資某些行業(yè)表示擔(dān)憂，例如涉及能源和關(guān)鍵行業(yè)以及軍事安全的投資行為;一類是對(duì)中資企業(yè)在接手歐盟企業(yè)后具體行為的擔(dān)憂，例如裁員、竊取技術(shù)以及不遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)等。必須要承認(rèn)，在中資企業(yè)“走出去”的過(guò)程中確實(shí)存在一些不足，例如有些中資企業(yè)過(guò)于功利，未將企業(yè)利益與國(guó)家利益以及投資目的地國(guó)的利益綁定在一起，不認(rèn)真履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，只盯著資源和技術(shù)，甚至是較為敏感的軍工技術(shù);不注意與當(dāng)?shù)卣托袠I(yè)協(xié)會(huì)溝通，造成誤會(huì)越來(lái)越大，從而引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姴粷M。對(duì)此，中資企業(yè)應(yīng)該謹(jǐn)慎投資并嚴(yán)格遵守投資目的地國(guó)的法律法規(guī)和風(fēng)俗習(xí)慣，樹(shù)立中資企業(yè)遵紀(jì)守法、服務(wù)社會(huì)的正面形象，包括（1）嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施投資交易，避免選擇敏感行業(yè)進(jìn)行投資;（2）規(guī)范員工行為，堅(jiān)持屬地化經(jīng)營(yíng);（3）與投資所在國(guó)工會(huì)建立穩(wěn)定溝通渠道，明確勞資雙方權(quán)利和義務(wù);（4）堅(jiān)持守法經(jīng)營(yíng)，履行社會(huì)責(zé)任，牢固樹(shù)立“遵紀(jì)守法，服務(wù)社會(huì)”的觀念;（5）注意維護(hù)國(guó)家和自身形象，摒棄違法的短視行為;（6）堅(jiān)守職業(yè)道德，團(tuán)結(jié)其他中資企業(yè)，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)、互相拆臺(tái);（7）堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益并重，有取有予的企業(yè)發(fā)展之路。

此外，雙向投資和收購(gòu)作為嫁接中國(guó)資本和市場(chǎng)以及歐盟技術(shù)和品牌的工具起著不可替代的作用，需要讓歐盟各界認(rèn)識(shí)到中國(guó)投資是可以真正幫助歐盟企業(yè)的，尤其是中小型企業(yè)。以德國(guó)中小企業(yè)為例，盡管它們以高度專業(yè)化和競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)聞名于世，但實(shí)際上這些“隱形冠軍”也存在各種問(wèn)題，包括嚴(yán)重的代際危機(jī)、缺少風(fēng)險(xiǎn)投資、規(guī)模過(guò)小無(wú)力開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)等，中資企業(yè)可以為它們帶來(lái)急需的資金、幫助它們擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和研發(fā)投入，建立更具競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際銷售網(wǎng)絡(luò)等，進(jìn)而推動(dòng)這些企業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（四）相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)和幫助，同時(shí)堅(jiān)決維護(hù)中資企業(yè)合法權(quán)益

中資企業(yè)面臨的審查壓力遠(yuǎn)高于美國(guó)企業(yè)，以德國(guó)為例，德國(guó)政府歷史上從未否決一起美國(guó)企業(yè)在德投資，但對(duì)中資企業(yè)投資行為卻保持警惕。中美兩國(guó)企業(yè)在歐盟的不同待遇提醒我們：中資企業(yè)在歐投資會(huì)受到很多因素干擾，包括意識(shí)形態(tài)、政府關(guān)系以及經(jīng)貿(mào)聯(lián)系等，是極為復(fù)雜且有時(shí)是難以把握的，再加上歐盟搭建FDI安全審查框架，更進(jìn)一步增加了投資交易的難度。在這種情況下，建議中國(guó)政府探尋建立國(guó)家救濟(jì)渠道，就中資企業(yè)在跨境投資過(guò)程中遇到的不公正待遇給予指引和幫助。國(guó)家相關(guān)職能部門(mén)可組成類似于美國(guó)CFIUS的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌多部門(mén)力量共同維護(hù)中國(guó)企業(yè)海外合法權(quán)益，包括（1）編纂海外投資安全指南，幫助中資企業(yè)熟稔歐盟和各成員國(guó)的法律法規(guī)以及投資環(huán)境;（2）幫助中資企業(yè)在歐盟合法合規(guī)的完成投資程序，協(xié)助中資企業(yè)對(duì)接投資目的地國(guó)和歐盟相關(guān)部門(mén);（3）堅(jiān)決捍衛(wèi)中資企業(yè)合法權(quán)益，如果投資目的地國(guó)或歐盟無(wú)端禁止交易執(zhí)行，可幫助中資企業(yè)尋求司法救濟(jì);（4）在中歐雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaty）的框架下，通過(guò)談判為中資企業(yè)爭(zhēng)取合法權(quán)益。例如，要求歐盟盡快統(tǒng)一FDI安全審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化FDI安全審查的適用范圍，尋求搭建中歐雙邊共同參與的爭(zhēng)端解決機(jī)制等。

結(jié) 語(yǔ)

《條例》的推出實(shí)際上是對(duì)中資企業(yè)近幾年在歐盟投資出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)現(xiàn)象的一種回應(yīng)，盡管監(jiān)管力度遠(yuǎn)不及美國(guó)CFIUS以及世界其他主要經(jīng)濟(jì)體，但是它標(biāo)志著歐盟第一次擁有了對(duì)“關(guān)乎歐盟利益”的FDI安全審查權(quán)，將對(duì)中資企業(yè)在歐盟投資產(chǎn)生極大影響。對(duì)于中資企業(yè)來(lái)說(shuō)，實(shí)施“走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)跨國(guó)投資持續(xù)不斷進(jìn)行技術(shù)積累和升級(jí)已經(jīng)成為發(fā)展必然，因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是不可逆的發(fā)展趨勢(shì)，所以中資企業(yè)在歐盟投資的步伐不會(huì)停止，就投資規(guī)模而言只會(huì)越來(lái)越大，就投資領(lǐng)域而言只會(huì)越來(lái)越高端，所以更要警惕對(duì)中國(guó)投資的偏見(jiàn)，我們應(yīng)該謹(jǐn)慎管控分歧，逐步讓歐盟認(rèn)識(shí)到中資企業(yè)為歐洲帶了切實(shí)利益，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)合作共贏。

（責(zé)任編輯：曉 亮）

Abstract： In March 2019， the European commission approved the EU foreign direct investment review regulations. The EU version of FDI security review mechanism was finalized. The regulations have been clear about the censored objects and industry， assessed the rights and obligations of the European commission and member states as well as the review process. It will adversely affect Chinese companies' investment in Europe and will further stimulate the EU member states to further tighten foreign investment policies， especially in the new innovative technologies and key sensitive sectors such as infrastructure. China needs to respond actively at the national and corporate level to avoid risks.

Keywords： Chinese Enterprises; Cross-border Investment; European Union; FDI National Security Review; China-EU Relations