國家治理現(xiàn)代化視域下黨的群團組織發(fā)展的理論戰(zhàn)略探析

李笑宇

[摘 ?要]黨的群團組織作為黨組織的重要組成部分，也是國家治理體系的重要構(gòu)成部分。推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在結(jié)構(gòu)空間、體制機制和功能變革三個維度對黨的群團組織的發(fā)展提出了新的要求。群團組織必須在拓寬體制機制聯(lián)系渠道、理順組織內(nèi)外和體制內(nèi)外關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過建構(gòu)生態(tài)型、平臺型和樞紐型組織形態(tài)，更好地整合各方資源、引領(lǐng)多方力量增強社會治理的有效性，建構(gòu)起各個社會群體對黨和國家的政治認同。

[關(guān)鍵詞]國家治理;群團組織;結(jié)構(gòu)空間;體制機制;功能變革;三型組織

[中圖分類號] ?D432.0 ? ?[文獻標識碼] ?A ? [文章編號] ?1009-928X（2019）10-0046-05

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨中央提出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，標志著中國特色社會主義政治文明形態(tài)的發(fā)展從具體要素生成階段躍升到了注重頂層設(shè)計推動的整體形態(tài)建構(gòu)階段，并進一步邁出了向定型化發(fā)展的步伐。[1]黨的群團組織是中國共產(chǎn)黨有效領(lǐng)導和整合社會的重要組織力量，是中國特色社會主義民主政治的重要組織基礎(chǔ)，也是國家治理體系的重要構(gòu)成部分。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對黨的群團組織的發(fā)展在結(jié)構(gòu)空間、體制機制和功能變革三個維度均提出了新的要求，需要群團組織系統(tǒng)性地重塑組織形態(tài)。

一、黨的群團組織在國家治理體系中的定位、結(jié)構(gòu)與功能

中國共產(chǎn)黨為建立社會主義政權(quán)所動員的一大批社會力量，主要包括了軍事力量和政治力量。后者主要是指中國共產(chǎn)黨自身的力量以及以統(tǒng)一戰(zhàn)線為機制所整合的政治力量。黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作發(fā)揮的重要功能是政治整合：中國共產(chǎn)黨通過發(fā)揮組織性力量、動用組織化手段對在社會中具有影響力與代表性的組織和人物進行整合和吸納。這些組織一般主要包括了非官方的組織，統(tǒng)戰(zhàn)性的群團組織，和一些有影響力的政治性、經(jīng)濟性和社會性組織。

新中國成立以后，黨組織對自身之外具有代表性的組織化力量進行了規(guī)范和調(diào)整，統(tǒng)一稱之為黨的群團組織。黨的群團組織有以下三重根本屬性：首先，群團組織是黨差異化聯(lián)系特定階層、群體的橋梁和紐帶，群團組織能夠通過自身的組織網(wǎng)絡(luò)機制與制度渠道來幫助黨組織聯(lián)系特定的具有代表性的階層和群體;其次，黨的群團組織比政黨的科層制屬性更弱，社會性更強，從而更為精細化、針對性、及時性地聯(lián)系和反映特定的階層和群體的利益和意志;最后，黨的群團組織是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分和重要組織基礎(chǔ)，可以代表特定階層和群體廣泛地參與到政治協(xié)商會議、基層群眾自治等人民民主的各個維度當中去。

改革開放之后，黨實行了領(lǐng)導體制以及經(jīng)濟與社會體制改革，承認個人和社會的自主性與多樣性，將其從之前的政治控制中解放出來，空前地激活了經(jīng)濟與社會發(fā)展的動力源泉。黨、國家、社會從以往高度一體化的三位一體格局轉(zhuǎn)型為了一種三者各自具有相對獨立自主性的新格局。黨的群團組織差異化聯(lián)系特定階層與群眾的功能也就有了發(fā)揮的空間。因此，黨中央在1989年下發(fā)了《中共中央關(guān)于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯(lián)工作領(lǐng)導的通知》（中發(fā)[1989]12號），開始加強黨對工、青、婦等群團組織的領(lǐng)導，著重發(fā)揮工、青、婦等群團組織的功能。在黨、國家、社會各自具有相對獨立自主性的格局下，黨的群團組織在國家治理體系中的結(jié)構(gòu)與功能可以被概括為：

在結(jié)構(gòu)上，雖然黨的群團組織屬于國家治理體系中政黨要素的重要組織部分，但鑒于群團組織所擁有的三重根本屬性，就決定了它的發(fā)展實際上也與國家治理體系內(nèi)部的其他主體要素有著密切的聯(lián)系。這些聯(lián)系具體包括了黨的群團組織與黨組織的聯(lián)系，與國家機構(gòu)的聯(lián)系，與特定社會階層和群體的聯(lián)系。我們以共青團為例，全國和地方的共青團負責人在黨組織內(nèi)部有相應(yīng)的位置并且有資格能夠參加相關(guān)的會議，共青團作為一個界別可以參加政治協(xié)商會議，共青團的負責人一般能夠成為人大常委會的委員候選人，少年工作委員會由教育行政部門和共青團共同組成。也就是說，黨的群團組織圍繞著自身的任務(wù)和使命與黨組織、國家機構(gòu)、特定社會階層建立起了各種密切的組織網(wǎng)絡(luò)和制度性通道。

在功能上，通過仔細研究黨的各個群團組織的章程與誕生歷史，可以確定黨的群團組織普遍都具有兩大功能，即政治聯(lián)系功能與社會治理功能。我們將前者視為主體性功能，將后者視為基礎(chǔ)性功能。黨的群團組織的政治聯(lián)系功能是指黨的群團組織是一個具有政治屬性的組織，是國家政權(quán)的社會支柱之一，能夠代表特定群體參與國家建設(shè)和民主協(xié)商，能夠圍繞特定群體的利益聯(lián)系黨組織、國家、社會與市場。群團組織發(fā)揮政治聯(lián)系功能的最終目的是為了讓特定階層和群體真正地認同黨和國家的權(quán)威、維護國家政權(quán)的社會主義性質(zhì)。黨的群團組織的社會治理功能是指黨的群團組織一方面可以調(diào)動、匯聚、整合黨、政府、市場和社會的治理資源并用以服務(wù)于各自所聯(lián)系的特定階層和群體;另一方面也可以充分發(fā)揮和調(diào)動各自所聯(lián)系的特定階層和群體的積極性，服務(wù)于不同時期黨和國家的中心工作任務(wù)。

二、結(jié)構(gòu)空間、體制機制與功能變革：國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化對黨的群團組織發(fā)展的新要求

從本質(zhì)上講，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是基于中國改革開放后四十年經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)所發(fā)生的巨大發(fā)展和變化，來調(diào)整國家治理體系主體要素內(nèi)部的關(guān)系和主體要素之間的關(guān)系。黨的群團組織是黨組織體系的重要組成部分，也是整個國家治理體系的一個構(gòu)成要素。依據(jù)黨的群團組織的本質(zhì)特征及其所承載的兩大功能，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化與群團組織的發(fā)展之間是一種耦合式的關(guān)系：一方面國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化對群團組織邁向更高階段的發(fā)展提出了新的要求，另一方面群團組織根據(jù)這些要求所開展的變革與創(chuàng)新又會反過來推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。根據(jù)上述原理，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化對黨的群團組織的發(fā)展提出了以下三個維度的要求：

（一）結(jié)構(gòu)空間的維度。馬克思主義認為人的本質(zhì)是各種社會關(guān)系的總和，人的發(fā)展具體表現(xiàn)為人的交往方式和生存形態(tài)。同理，各類組織也是基于一定的權(quán)力關(guān)系將成員們凝聚起來，并能夠使其展開集體行動的人的集合體。組織必定存在于某個結(jié)構(gòu)關(guān)系空間之中。這些結(jié)構(gòu)關(guān)系包括了組織內(nèi)部不同層級之間的關(guān)系、組織與組織內(nèi)部成員之間的關(guān)系和組織與外部主體之間的關(guān)系。組織功能是否能夠得到有效發(fā)揮，就取決于上述關(guān)系是否能夠得到理順。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求黨的群團組織在關(guān)系空間與現(xiàn)實空間兩個更細致的維度理順上述關(guān)系。

在關(guān)系空間中，就外部關(guān)系而言，黨的群團組織所要調(diào)整的是與外部政治力量和社會力量之間的關(guān)系，具體包括了群團組織與黨組織、國家機構(gòu)（政府、人大、司法、政協(xié)）、社會力量（各類社會組織、社會群體）之間的關(guān)系;就內(nèi)部關(guān)系而言，黨的群團組織所要調(diào)整的是組織內(nèi)部的關(guān)系，具體包括了群團組織內(nèi)部干部配備的“專掛兼”問題、群團組織內(nèi)部的部門設(shè)置與調(diào)整問題、群團組織代表大會中一線人員的代表比例問題、群團組織內(nèi)部機關(guān)與基層組織之間的關(guān)系、群團組織與會員之間的關(guān)系。

在現(xiàn)實空間中，就物理空間而言，黨的群團組織所要調(diào)整的是與黨組織、國家機構(gòu)和社會力量之間的關(guān)系。雖然這些關(guān)系早在新中國成立之初就已經(jīng)被規(guī)定在了我國的政治體制當中，但是，隨著改革開放不斷向縱深推進，群團組織與黨組織和政府的關(guān)系也在不斷轉(zhuǎn)變。當前我國的改革開放事業(yè)處于不斷向縱深挺進的階段，黨組織的變革意義重大、事關(guān)全局，卻又面臨著諸多不可預測的風險，所以群團組織就承載著為黨組織的變革先行先試、積累經(jīng)驗的使命;同時，政府也在不斷厘清與市場和社會的邊界，加快打造公共服務(wù)型政府，自身職能處于快速轉(zhuǎn)型之中，所以群團組織也承接著政府職能轉(zhuǎn)移的重任。就網(wǎng)絡(luò)空間而言，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)大大地改變了社會成員的生存形態(tài)和交往形態(tài)，社會成員可以借助互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)及時、跨地域的自我組織和自我表達。因此，黨的群團組織要注重更多地在網(wǎng)絡(luò)空間中發(fā)揮政治聯(lián)系功能與社會治理功能，并且能夠與物理空間充分融合，來加強對社會力量的聯(lián)系和整合。

（二）體制機制的維度。在當代中國政治的話語體系中，制度是指用于分配權(quán)利和權(quán)力的根本制度規(guī)范，體制則是用于規(guī)范權(quán)力和權(quán)利運行的制度規(guī)范，機制則是為了優(yōu)化權(quán)力和權(quán)利運行的一種輔助性制度設(shè)置。[2]改革開放四十多年以來，中國的政治體制改革和政治建設(shè)的基本邏輯是在堅持基本制度、核心結(jié)構(gòu)的前提下，進行體制與機制層面的變革和創(chuàng)新，以期充分開發(fā)既有核心結(jié)構(gòu)和基本制度的功能，維護和鞏固既有的核心結(jié)構(gòu)和基本制度。對于任何組織來說，調(diào)整組織內(nèi)部關(guān)系與組織外部關(guān)系的切入點就在于推動體制機制的變革和創(chuàng)新。

為了有效地推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，黨的群團組織必須在體制機制維度著眼于打破以下三種區(qū)隔：體制內(nèi)外區(qū)隔、體制內(nèi)組織區(qū)隔與組織內(nèi)體制區(qū)隔。打破體制內(nèi)外區(qū)隔，是指黨的群團組織要拓寬與特定社會階層與群體的聯(lián)系通道，增強對他們的代表性和回應(yīng)性，一方面推進基層組織建設(shè)的創(chuàng)新，根據(jù)所聯(lián)系的特定階層與群體的生存形態(tài)、交往狀態(tài)來設(shè)置基層組織，并且創(chuàng)新基層組織的活動方式;另一方面全球化、市場化、網(wǎng)絡(luò)化帶來的巨大變化，導致出現(xiàn)了無法被整合進以往群團組織網(wǎng)絡(luò)的諸多社會力量，因此要充分融合物理空間與現(xiàn)實空間、國內(nèi)空間與國際空間、體制內(nèi)空間與體制外空間，創(chuàng)新組織網(wǎng)絡(luò)與運行機制。打破體制內(nèi)組織區(qū)隔，是指黨的群團組織要拓寬與黨組織、國家機構(gòu)的聯(lián)系通道，一方面充分開發(fā)利用既有的聯(lián)系機制，另一方面探索建立新的聯(lián)系機制，完善整個聯(lián)系通道。打破組織內(nèi)體制區(qū)隔，是指黨的群團組織要利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)重塑整個組織形態(tài)，創(chuàng)新組織內(nèi)部成員的聯(lián)系方式，實現(xiàn)組織內(nèi)部部門之間的互動，將組織內(nèi)部的資源力量整合為一個有機整體。

（三）功能變革的維度。功能變革是指政治聯(lián)系與社會治理兩項功能的具體發(fā)揮方式在新的時代背景下的變革。在不同的歷史時期，人民群眾的生存形態(tài)與交往方式有著不同的表現(xiàn)形式。群團組織必須依據(jù)變化了的社會結(jié)構(gòu)和人民群眾的生存形態(tài)，來調(diào)整代表特定群體利益參與政治和服務(wù)特定群體的方式。群團組織誕生于革命年代，在計劃經(jīng)濟體制時期進行了整頓。改革開放之后，我國的社會結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展帶來的兩次較大沖擊，社會成員的生存形態(tài)與交往形態(tài)發(fā)生了革命性的變化。傳統(tǒng)的單位社會開始解體，社會成員生存形態(tài)向原子化轉(zhuǎn)變，個體的自主性增強，社會自組織化程度日益提升。但是，由于我國長期以來的中心工作是經(jīng)濟建設(shè)，群團組織在此階段更多的是進行適應(yīng)性的調(diào)適，而沒有完成跨越性的發(fā)展，所以就導致了群團組織的運行方式與組織形態(tài)沒有跟上新時期社會結(jié)構(gòu)和人民群眾生存形態(tài)與交往方式的變化，組織功能出現(xiàn)了一定程度的萎縮。

在群團組織整合人民群眾的社會基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生重大變化的情況下，群團組織的功能應(yīng)當重新定位：政治聯(lián)系功能的發(fā)揮方式主要包括信息溝通、利益表達、矛盾化解和關(guān)系協(xié)調(diào)，綜合起來就是要在代表特定群體來協(xié)調(diào)其與國家、市場和社會，與其他社會階層和群體關(guān)系中，利用各類聯(lián)系機制充分運用以上四種方式來履行政治聯(lián)系功能;社會治理功能的發(fā)揮方式主要包括對特定群體展開精神思想關(guān)懷、社會生活關(guān)懷、政治參與關(guān)懷和弱勢利益關(guān)懷，最終目的是通過這些針對性的關(guān)懷來占領(lǐng)社會空間，在新的社會結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)對特定群體的有效整合。

三、建構(gòu)生態(tài)型、平臺型與樞紐型的組織形態(tài)：黨的群團組織發(fā)展的行動戰(zhàn)略

2014年12月29日，中央政治局會議審議通過了《關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》，提出“新形勢下黨的群團工作更為重要和緊迫，只能加強、不能削弱，只能改進提高、不能停滯不前”。2015年7月7日，中共中央召開了歷史上第一次黨的群團工作會議，對黨的群團工作和群團改革做出了全面部署。2017年8月26日，群團改革工作座談會在北京召開，傳達了習近平總書記對群團工作的重要指示：“群團改革是全面深化改革的重要任務(wù)?！盵3]

當前，黨的群團組織改革已經(jīng)進入了深水區(qū)，新時期群團組織的發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn)。以下的組織學原理構(gòu)成了群團組織變革組織形態(tài)的關(guān)鍵理論依據(jù)：政治組織的結(jié)構(gòu)服務(wù)于政治組織的功能，政治組織的功能是政治組織形態(tài)變遷的本質(zhì)規(guī)定。政治組織形態(tài)的發(fā)展和變化都是為了更好地推動政治組織功能的實現(xiàn)而展開的。同樣，政治組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的存在以政治組織功能的存在為前提，如果功能不存在，結(jié)構(gòu)即使存在也會走向虛化和邊緣化。因此，一個政治組織為了同時實現(xiàn)功能的有效發(fā)揮與結(jié)構(gòu)的有效存在，就需要系統(tǒng)性地重塑組織形態(tài)。

我們必須在國家治理體系的視角下對群團組織的組織形態(tài)加以考察：黨的群團組織的組織形態(tài)，就是指群團組織聯(lián)系黨組織、國家、市場、社會形成的組織網(wǎng)絡(luò)及其運行機制的整體性狀態(tài)，具體又包括了組織內(nèi)外的權(quán)力關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)、運行機制、價值訴求等維度。

綜合國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化在結(jié)構(gòu)空間、體制機制和功能變革三個維度對群團組織發(fā)展提出的新要求以及中共中央對群團改革提出的意見與精神，制訂新時期群團組織發(fā)展的行動戰(zhàn)略，應(yīng)當充分做出以下三個層面的考量：一是宏觀上必須按照《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》的精神[4]，保持和增強群團組織的政治性、先進性與群眾性，克服機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化;二是中觀上必須將群團組織放在國家治理體系的框架中來考慮如何推動其更好地發(fā)揮橋梁紐帶的作用與政治聯(lián)系、社會治理的功能;三是微觀上必須依據(jù)新時期社會階層和群體的生存狀態(tài)、交往形態(tài)、工作領(lǐng)域和生活空間來調(diào)整和變革群團組織的組織形態(tài)。黨的群團組織發(fā)展的行動戰(zhàn)略總體上就是要建構(gòu)生態(tài)型、平臺型、樞紐型的組織形態(tài)，此三型組織形態(tài)能夠反映國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求以及群團改革面向未來的發(fā)展方向。在三型組織形態(tài)中，生態(tài)型組織形態(tài)是前提，平臺型組織形態(tài)是支撐，樞紐型組織形態(tài)是核心，三者相輔相成、層層遞進、有機統(tǒng)一。

所謂生態(tài)型組織形態(tài)，主要針對的問題是要克服群團組織的機關(guān)化與行政化，實現(xiàn)群團組織的群眾性。建構(gòu)生態(tài)型組織形態(tài)要做到以下三點：首先，由于特定階層和群體內(nèi)部也存在多樣性的需求和差異化的生存方式，因此群團組織建構(gòu)生態(tài)型組織形態(tài)就要建立與不同類型人群的組織聯(lián)系關(guān)系，建構(gòu)出一個復合型的組織網(wǎng)絡(luò);其次，通過打造上文所提及群團組織聯(lián)系其他主體要素的組織網(wǎng)絡(luò)和制度性通道，形成立體化的資源整合機制，將分散于不同主要要素中的資源予以整合;最后，通過形成立體化的資源服務(wù)機制，根據(jù)不同類型群體的具體需求來調(diào)動和分配資源。

所謂平臺型組織形態(tài)，主要針對的問題也是克服群團組織的機關(guān)化與行政化，實現(xiàn)群團組織的先進性。建構(gòu)平臺型組織形態(tài)要做到以下三點：首先，群團組織作為黨組織的重要組成部分，掌握著體制內(nèi)部的組織權(quán)威，要在立足于整合體制內(nèi)部資源的基礎(chǔ)之上，著重于提升組織權(quán)威;其次，群團組織還要在生態(tài)型組織形態(tài)已經(jīng)形成的立體化資源整合和服務(wù)機制基礎(chǔ)之上，形成對信息資源、人力資源、服務(wù)資源的再次加工，凸顯自身對上述經(jīng)過改造后資源掌控的絕對優(yōu)勢;最后，以體制內(nèi)部的組織權(quán)威和對資源匯聚、整合的比較優(yōu)勢來發(fā)揮對體制外部社會力量的先進性引領(lǐng)作用，統(tǒng)合、引領(lǐng)體制外部的多元社會力量，在發(fā)揮優(yōu)良的治理功能過程中凸顯組織的政治屬性。

所謂樞紐型組織形態(tài)，主要針對的問題是要克服群團組織的貴族化和娛樂化，實現(xiàn)群團組織的政治性。建構(gòu)樞紐型組織形態(tài)要做到以下三點：首先，在組織維度，既要發(fā)揮群團組織具有的科層制組織網(wǎng)絡(luò)和結(jié)構(gòu)功能，還要注重對接各類社會組織完成整合后形成的組織網(wǎng)絡(luò)，目標是搭建出一個多層次、立體化的組織網(wǎng)絡(luò)體系;其次，在體制機制維度，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，使群團組織與黨組織、國家、市場、社會建立起可控、暢通的體制機制，并使它們形成一個結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容豐富的整體;最后，群團組織憑借以上組織網(wǎng)絡(luò)和體制機制，既要保證自上而下地貫徹和執(zhí)行黨中央的路線、方針和政策，并且對可以利用的體制內(nèi)權(quán)威資源形成絕對主導權(quán)，又要保證自下而上地對社會群體意志表達和利益代表的充分性、及時性，充分地對接體制內(nèi)與體制外的需求、資源。

黨的群團組織在中國特色社會主義政治文明形態(tài)發(fā)展的不同階段，始終發(fā)揮了重要的作用。如今，中國特色社會主義已經(jīng)進入了新時代，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要求黨的群團組織在結(jié)構(gòu)空間維度、體制機制維度和功能變革維度做出相應(yīng)的調(diào)整，在拓寬體制機制性聯(lián)系渠道、理順組織內(nèi)外和體制內(nèi)外關(guān)系的基礎(chǔ)上，應(yīng)當通過建構(gòu)平臺型、生態(tài)型和樞紐型組織形態(tài)，整合多方資源、引領(lǐng)社會力量更好地服務(wù)于社會治理的有效性，更好地服務(wù)于建立各個社會階層和群體對黨和國家的政治認同，最終實現(xiàn)群團改革提出的增強先進性、群眾性和政治性，克服行政化、機關(guān)化、貴族化、娛樂化的目標。

參考文獻

[1]林尚立.當代中國政治形態(tài)研究[M].天津：天津人民出版社， 2017：371.

[2]林尚立.中國政治建設(shè)中的“體”與“用”——對中國政治發(fā)展的一種解釋[J].經(jīng)濟社會體制比較， 2010（6）：101.

[3]中國政府網(wǎng).習近平對群團改革工作作出重要指示[DB/OL].[2019-01-10].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-08/26/content_5220663.htm#1

[4]人民網(wǎng).中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見[DB/OL].[2019-01-10].http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0710/c64387-27282531.html.

作者系復旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院政治學系博士研究生

責任編輯：劉 ?捷