關(guān)于家政立法的“點(diǎn)”和“線”

錢鑫

2018年，我國家政服務(wù)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模達(dá)到5762億元，同比增長27.9%，從業(yè)人員總量已超過3000萬人。發(fā)展家政服務(wù)業(yè)對(duì)于促進(jìn)消費(fèi)、改善民生、擴(kuò)大就業(yè)有著十分重大的意義。2019年初，王芳、李世平等代表向市人代會(huì)提交了關(guān)于家政服務(wù)業(yè)立法的議案。2月，市十五屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議將制定《上海市家政服務(wù)條例（草案）》〔簡稱條例（草案）〕列為正式立法項(xiàng)目，全力推進(jìn)立法進(jìn)程。9月，常委會(huì)第十四次會(huì)議對(duì)該草案進(jìn)行了審議。家政立法正式從“任務(wù)表”變成了“施工圖”，圖中勾畫的“點(diǎn)”和“線”，組成了理解立法框架思路的重要構(gòu)件。

立法的“基點(diǎn)”：家政服務(wù)定義

家政服務(wù)歷史悠久、發(fā)展較快、形態(tài)多樣、模式多變，較難清晰界定。條例（草案）要明確適用于本市行政區(qū)域內(nèi)的各類家政服務(wù)活動(dòng)。如何科學(xué)、合理界定家政服務(wù)，讓大多數(shù)人認(rèn)同，是本次立法的基點(diǎn)所在。

通過對(duì)家政發(fā)展歷史的研究，并結(jié)合調(diào)研、座談、問卷等多種形式聽取的意見建議，家政服務(wù)的特點(diǎn)逐漸清晰：服務(wù)對(duì)象為居民，排除了為單位提供保潔、烹飪等形式的服務(wù);服務(wù)主體是自然人，但不排除未來機(jī)器人可以替代家政服務(wù);服務(wù)形式是上門入戶式服務(wù)，包括代為遛狗、接送孩童上下學(xué)等上門后的延伸服務(wù)，排除了月子會(huì)所、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等服務(wù);服務(wù)內(nèi)容是家庭日常生活需求，排除了家教、裝修等形式的服務(wù);服務(wù)行為具有可替代性，家政服務(wù)是雇傭了家庭以外的人來做替代勞動(dòng)，排除了代孕等無法替代性的活動(dòng);服務(wù)性質(zhì)是有償服務(wù)，排除了志愿者上門服務(wù)等義務(wù)的、無償?shù)墓嫘苑?wù)。針對(duì)這六個(gè)特點(diǎn)，條例（草案）將家政服務(wù)定義為“以家庭為服務(wù)對(duì)象，進(jìn)入家庭成員住所，提供保潔、烹飪、生活照護(hù)等各類滿足家庭日常生活需求的有償服務(wù)活動(dòng)”，具有一定可行性。

立法的“軸線”：家政服務(wù)三方權(quán)利義務(wù)關(guān)系

家政服務(wù)機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)人員、家政服務(wù)用戶三者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為復(fù)雜。僅家政用工就存在直接雇傭、居間、企業(yè)派遣三種方式，涉及勞動(dòng)法、民法、合同法等多個(gè)法律。

從港澳地區(qū)家政立法的成功經(jīng)驗(yàn)看，理清三者之間的關(guān)系和脈絡(luò)是家政立法的關(guān)鍵，只有主軸突出，脈絡(luò)清晰，法規(guī)才能運(yùn)行通暢。為此，條例（草案）把握家政企業(yè)向?qū)I(yè)化、規(guī)?；?、品牌化發(fā)展的大趨勢(shì)，將支持員工制家政服務(wù)企業(yè)作為破解三方關(guān)系問題的切入點(diǎn)。條例（草案）明確提出，鼓勵(lì)發(fā)展員工制家政服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，把靈活就業(yè)但與家政服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議且已參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)的，也認(rèn)定為員工制企業(yè)員工，讓企業(yè)能夠享受到員工制企業(yè)的各項(xiàng)支持政策。

此外，從用工關(guān)系來看，家政服務(wù)業(yè)是以人為核心的行業(yè)，提供服務(wù)的是人，服務(wù)的對(duì)象也是人，雙方的權(quán)益都需要得到保障。為此，條例第十一條至第十三條，對(duì)用戶與服務(wù)人員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，沒有分主客體各自表述，而是作了一體化的規(guī)定，這也是出于對(duì)機(jī)構(gòu)、用戶、服務(wù)人員權(quán)利義務(wù)互為前提的考慮。

立法的“亮點(diǎn)”：賦能政策

賦能政策是家政服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的重要支撐。條例（草案）圍繞網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、技能培訓(xùn)、體檢、人才培養(yǎng)、商業(yè)保險(xiǎn)、金融支持、住房保障、積分和戶籍辦理、群團(tuán)支持等方面，將各部門最為實(shí)在、最有含金量的政策進(jìn)行了充分體現(xiàn)。

在社區(qū)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)方面，規(guī)定家政服務(wù)機(jī)構(gòu)在社區(qū)設(shè)置服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，不受用房性質(zhì)限制，水電等費(fèi)用按照居民價(jià)格計(jì)費(fèi)。在技能培訓(xùn)方面，明確按照本市職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，對(duì)參加職業(yè)培訓(xùn)的家政服務(wù)人員給予培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼，支持家政服務(wù)機(jī)構(gòu)購買或者租賃閑置廠房、社區(qū)用房等開展職業(yè)培訓(xùn)。在體檢方面，規(guī)定有關(guān)部門要確定不同類別家政服務(wù)人員的體檢項(xiàng)目，體檢費(fèi)用給予減免。在人才培養(yǎng)方面，支持高等院校和職業(yè)院校（含技工院校）開設(shè)家政服務(wù)相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)家政服務(wù)專業(yè)人才。在金融支持方面，鼓勵(lì)商業(yè)銀行為信用狀況良好且符合條件的家政服務(wù)機(jī)構(gòu)提供無抵押、無擔(dān)保的信用貸款，支持符合條件的家政服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)行社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券。在住房保障方面，支持有條件的員工制家政服務(wù)機(jī)構(gòu)提供職工集體宿舍。鼓勵(lì)將城市現(xiàn)有設(shè)施改造作為員工制家政服務(wù)機(jī)構(gòu)員工集體宿舍。符合條件的家政服務(wù)人員納入公租房保障范圍。在積分落戶方面，明確家政服務(wù)人員可申請(qǐng)積分辦理，享受相應(yīng)的公共服務(wù)。獲得國家和本市相關(guān)榮譽(yù)的家政服務(wù)人員，同等條件下可以優(yōu)先申辦本市常住戶口。在群團(tuán)支持方面，鼓勵(lì)家政服務(wù)人員參加工會(huì)舉辦的互助保障計(jì)劃，并將其納入評(píng)選勞動(dòng)模范、新長征突擊手、三八紅旗手等榮譽(yù)稱號(hào)的范疇。此外，商業(yè)保險(xiǎn)是保障家政服務(wù)員和消費(fèi)者的權(quán)益的重要手段，條例（草案）注重發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)家政相關(guān)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵(lì)各方購買家政服務(wù)相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品，同時(shí)，支持為服務(wù)人員購買保險(xiǎn)產(chǎn)品的家政機(jī)構(gòu)申請(qǐng)補(bǔ)貼。

立法的“輔助線”：行業(yè)監(jiān)管

對(duì)家政服務(wù)的規(guī)范，是政府行業(yè)監(jiān)管的應(yīng)有之義。在走訪調(diào)研中，朱國萍等代表提出，目前家政服務(wù)市場(chǎng)較為混亂，要通過加大對(duì)員工制家政服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持力度、形成市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制、建立“黑名單”制度、培育“上海家政”品牌等方式加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。

條例（草案）第十七條至第二十條圍繞“機(jī)構(gòu)、人員、用戶、協(xié)會(huì)、政府部門”五個(gè)主體，形成了“管理平臺(tái)+機(jī)構(gòu)備案+人員備案+持證服務(wù)+信用評(píng)價(jià)”家政服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，較好地解決了通過管理促進(jìn)發(fā)展的問題。其中，家政服務(wù)管理平臺(tái)的建設(shè)是核心。

家政服務(wù)管理平臺(tái)就其屬性而言，應(yīng)當(dāng)是數(shù)據(jù)資源平臺(tái)，是在線公共服務(wù)系統(tǒng)。通過平臺(tái)，可以開展家政機(jī)構(gòu)備案、家政人員備案，建立家政服務(wù)機(jī)構(gòu)和家政服務(wù)人員的信用積分機(jī)制。在平臺(tái)上備案的家政機(jī)構(gòu)可以對(duì)合格的家政服務(wù)人員發(fā)放家政上門服務(wù)證，家政服務(wù)人員則需要持證上門服務(wù)。家政服務(wù)管理平臺(tái)就其功能而言，屬于電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，具備行業(yè)監(jiān)管、公共服務(wù)、行業(yè)誠信記載等功能。平臺(tái)需要與“一網(wǎng)通辦”打通，實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)調(diào)用和共享、公民基本信息的數(shù)據(jù)核查等，同時(shí)還應(yīng)與公共信用信息系統(tǒng)、法人庫、人口庫進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)接。

立法的“連線”：行業(yè)建設(shè)

行業(yè)組織是政府與企業(yè)之間的橋梁和紐帶，發(fā)揮好行業(yè)組織的作用，對(duì)促進(jìn)家政服務(wù)業(yè)發(fā)展具有重要意義。條例（草案）第三十三條至第三十六條規(guī)定了行業(yè)組織的職能，明確行業(yè)組織可向相關(guān)部門提出立法或政策制定建議、開展家政服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)、組織人員體檢和培訓(xùn)等工作;可制定能力等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布家政服務(wù)技能等級(jí)薪酬指導(dǎo)意見;可按照平臺(tái)記載的信用信息，對(duì)家政服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員開展信用評(píng)價(jià)工作，并對(duì)違規(guī)的家政服務(wù)機(jī)構(gòu)采取相應(yīng)的行業(yè)懲戒措施，突出了行業(yè)自律的理念。

家政立法時(shí)間緊、難度大、任務(wù)重，從上位法、全國其他地區(qū)立法情況來看，沒有現(xiàn)成的較為成熟的可參考借鑒經(jīng)驗(yàn)。此外，家政也是社會(huì)上的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，更是一項(xiàng)民生工程，立法中還要注重在家政服務(wù)業(yè)規(guī)范管理和促進(jìn)發(fā)展之間作出平衡，難度較大。因此，要辯證看待社會(huì)期待與立法的實(shí)際效果，認(rèn)識(shí)到立法不可能一蹴而就，而是一個(gè)逐步完善和提升的過程，一些難點(diǎn)問題比如社會(huì)上一直反映的家政市場(chǎng)供需矛盾問題等，不可能一次性解決，需要在后續(xù)的實(shí)踐中，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，不斷修改完善。