中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)的經(jīng)驗與啟示

曹忠祥

以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為先導(dǎo)，以國際產(chǎn)能合作為核心，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為載體，加快推進六大國際經(jīng)濟合作走廊建設(shè)，是落實共建“一帶一路”倡議的重要舉措。中巴經(jīng)濟走廊作為六大經(jīng)濟走廊建設(shè)的開篇之作，在中巴兩國政府的積極推動下，經(jīng)過五年的努力，各方面合作建設(shè)穩(wěn)步推進，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源開發(fā)合作等一些旗艦項目建設(shè)獲得早期收獲，經(jīng)濟和社會意義開始顯現(xiàn)，取得了明顯成效。雖然，隨著合作建設(shè)的不斷推進，中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)也暴露出一些問題，但對我國來說很多有益的經(jīng)驗值得總結(jié)和借鑒。

一、中巴經(jīng)濟走廊項目建設(shè)的經(jīng)驗

（一）國家間的政治互信和合作發(fā)展的政治意愿對經(jīng)濟走廊建設(shè)至關(guān)重要

我國與巴基斯坦歷史上是友好鄰邦，兩國人民傳統(tǒng)友誼源遠流長，現(xiàn)實情況下是建立在相互尊重、互利共贏基礎(chǔ)之上的兄弟般雙邊關(guān)系的典范。目前，中巴兩國已經(jīng)建立全天候戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，以走廊建設(shè)為代表的經(jīng)濟合作正逐漸成為中巴兩國關(guān)系中的主旋律，給巴投資環(huán)境、國際聲望帶來了一些翻天覆地的變化，一系列積極改變也讓巴國內(nèi)各界對走廊建設(shè)的推進充滿期待，并全力支持。可以認為，這一切在很大程度上得益于兩國良好且日益緊密的政治關(guān)系。

（二）明確的合作發(fā)展愿景和規(guī)劃設(shè)計對走廊建設(shè)發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用

中巴經(jīng)濟走廊是中巴兩國元首多次互訪中達成的重要合作發(fā)展遠景。2015 年4月習(xí)近平主席訪巴期間，雙方一致同意深化兩國各領(lǐng)域務(wù)實合作，充實中巴命運共同體內(nèi)涵，并提出打造以中巴經(jīng)濟走廊為引領(lǐng)、以瓜達爾港、能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)合作為重點的“1+4”經(jīng)濟合作框架。為落實兩國元首達成的共識，經(jīng)濟走廊在建設(shè)之初就在兩國深入共同深入研究和磋商的基礎(chǔ)上，于2015年完成并頒布《中巴經(jīng)濟走廊遠景規(guī)劃》，將兩國元首的戰(zhàn)略共識以規(guī)劃形式確定下來。應(yīng)該說該規(guī)劃的頒布實施，對走廊的建設(shè)發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。

（三）中巴聯(lián)合委員會的溝通機制保障了走廊建設(shè)相關(guān)工作的順利開展

為推進走廊建設(shè)取得積極進展，2015年4月，中巴經(jīng)濟走廊委員會成立。聯(lián)委會及下設(shè)能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施、綜合規(guī)劃等三個工作組，自成立以來先后召開了五次會議和多次工作組會議，雙方重點就走廊遠景規(guī)劃、優(yōu)先推進項目、能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益、安全保障等問題進行了深入的探討，取得了廣泛的共識。另外，為保障中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)的順利進行，巴方還于2016年初組建了由時任總理謝里夫親自掛帥的中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)指導(dǎo)委員會。中巴聯(lián)委會和巴方指導(dǎo)委員會機制為中巴雙方密切溝通、加強合作和巴國內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)搭建起了重要交流平臺，從而為推進走廊項目快速落地鋪平了道路。

（四）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點契合了中國的技術(shù)優(yōu)勢和巴方的現(xiàn)實需求

無論從中巴經(jīng)濟走廊戰(zhàn)略規(guī)劃的宏觀設(shè)計還是建設(shè)項目投資的實際進展來看，能源、交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是作為前一階段建設(shè)的“重頭戲”，未來一個時期也會作為合作建設(shè)的關(guān)鍵性項目。這既是對中國自身發(fā)展經(jīng)驗的復(fù)制，也是對巴當前發(fā)展投資環(huán)境差的對癥下藥。基礎(chǔ)設(shè)施的改善是巴經(jīng)濟發(fā)展前景向好的動力之源，可以說巴基斯坦在國際社會中經(jīng)濟地位的提高直接得益于走廊建設(shè)。

二、中巴經(jīng)濟走廊項目建設(shè)應(yīng)注意的問題

（一）巴國內(nèi)政治形勢復(fù)雜，使項目建設(shè)承擔著較大政治風(fēng)險

對于跨國經(jīng)濟走廊來說，相關(guān)國家特別是在建設(shè)項目集中布局的東道國尋求共識是非常重要的。就巴基斯坦的情況而言，意味著經(jīng)濟走廊建設(shè)必須在政黨、議會、不同的政黨、省份之間尋求共識。目前巴國內(nèi)各政治派別對于推動中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)、加強與中國全面合作的意見基本是一致的，而主要分歧在于走廊在其國內(nèi)走向的路線之爭，這一問題的出現(xiàn)固然有巴國內(nèi)長期歷史上形成的政治生態(tài)的原因，但同時也反映出走廊前期規(guī)劃及項目設(shè)計過程中對該問題的估計不夠，與巴國各政治派別特別是在野黨的政治外交工作也不夠充分，從而導(dǎo)致規(guī)劃落實和項目建設(shè)有陷入巴國內(nèi)部政治斗爭泥潭的風(fēng)險。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)能合作、人文交流等其他領(lǐng)域項目建設(shè)不協(xié)同，引發(fā)政治、經(jīng)濟和社會問題

一方面，對基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的倚重引發(fā)國際社會特別是周邊國家對我國推進走廊建設(shè)更多是出于國家發(fā)展戰(zhàn)略考慮的猜疑，為這些國家反對、牽制乃至破壞走廊建設(shè)提供了口實;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，巨大的投資規(guī)模也引發(fā)了各方面對巴方債務(wù)承受能力的擔憂。另一方面，產(chǎn)能合作和人文交流項目建設(shè)滯后，使巴國內(nèi)相關(guān)地方特別是普通民眾短期內(nèi)很難真正感受到走廊建設(shè)對地區(qū)發(fā)展的人民生活所帶來的實實在在的好處，從而容易使巴國相關(guān)地方政府和普通民眾對走廊認識的片面化（如認為走廊就是一條路），也使走廊建設(shè)面臨著潛在文化沖突爆發(fā)的可能。

（三）過分注重大項目，而對中小項目的關(guān)注不足

目前在中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)中，在國家層面上更多關(guān)注的是一些重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，而對于中小項目的重視與支持相對不足。由于大型項目投資規(guī)模大、區(qū)域影響廣泛，受到國際社會的關(guān)注程度也高，在巴基斯坦國內(nèi)牽扯的利益相關(guān)方也多，因此不僅項目立項難以迅速達成共識，建設(shè)和經(jīng)營過程也面臨相當高的商業(yè)性和政治性風(fēng)險。而實際上，在紡織服裝、珠寶、柴油發(fā)電機組（在電力短缺的巴基斯坦供各企業(yè)機構(gòu)自行發(fā)電）到凈水器等與當?shù)孛裆嚓P(guān)的經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，一些中小項目、中小企業(yè)合作應(yīng)該還有很大的合作空間和潛力。通過中小型項目的積極建設(shè)，不僅能夠讓廣大巴基斯坦普通民眾直接感受到中巴經(jīng)貿(mào)合作的利益，而且也能在一定程度上緩解基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)貿(mào)合作的不平衡問題。

（四）政策溝通不足，給項目建設(shè)帶來負面影響

巴基斯坦經(jīng)濟政策的不確定性大，由于項目建設(shè)對相關(guān)政策缺乏了解，導(dǎo)致部分已建和在建項目存在很大變數(shù)。突出表現(xiàn)的能源合作領(lǐng)域，在走廊建設(shè)規(guī)劃未能充分考慮現(xiàn)階段巴能源消費能力以及能源政策和生態(tài)環(huán)保的要求，部分清潔能源項目超前、火電項目受阻，充滿著不確定性。如在清潔能源項目建設(shè)方面，目前5個風(fēng)電和1個光伏項目大多已經(jīng)開工或建成投產(chǎn)，但2015年巴內(nèi)閣能源委員會首次承認太陽能、風(fēng)力等可再生能源發(fā)電成本高于傳統(tǒng)發(fā)電方式、現(xiàn)階段不可行，并通過了水電部提出的暫停新建太陽能和風(fēng)力發(fā)電項目的提議，同年巴國家電力委員會宣布將進一步下調(diào)太陽能發(fā)電上網(wǎng)電價，引發(fā)投資人不滿并發(fā)警告稱將撤出投資。中巴在發(fā)展火電項目上也存在不同的認識。目前中巴經(jīng)濟走廊共有13個火電項目，其中12個都是煤電項目，但受技術(shù)水平和環(huán)保等因素的限制，煤電在巴長期不受重視，目前僅占巴電力供應(yīng)的0.31%。近期巴政府又提出希望用液化天然氣取代燃煤，成為巴能源結(jié)構(gòu)重要組成部分。中巴經(jīng)濟走廊煤電項目未來將會面臨來自環(huán)保等方面的質(zhì)疑和更為苛刻的監(jiān)管。

三、對“一帶一路”經(jīng)濟走廊建設(shè)的啟示

（一）重視政治互信和戰(zhàn)略對接

走廊沿線成員國之間良好的政治關(guān)系以及基于政治互信基礎(chǔ)之上的國家經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在需求和共同的地緣經(jīng)濟利益訴求，是推動國際經(jīng)濟走廊建設(shè)的基石和根本動力?？缇辰?jīng)濟走廊的建設(shè)與發(fā)展是基于“求發(fā)展”這一共同的基礎(chǔ)和利益訴求之上的，其目的是通過加強經(jīng)濟合作和利益融合，建立更為緊密的國家關(guān)系，實現(xiàn)“共贏”。各成員國只有在追求本國利益的同時兼顧他國的合理關(guān)切，在謀求本國發(fā)展的過程中促進各國共同發(fā)展，積極構(gòu)建相互舒適的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，共同打造地區(qū)利益共同體和命運共同體，才能使經(jīng)濟走廊建設(shè)取得更多的實質(zhì)性進展。

（二）制定科學(xué)的經(jīng)濟走廊建設(shè)規(guī)劃

中巴經(jīng)濟走廊的顯著成效得益于兩國元首戰(zhàn)略共識基礎(chǔ)上的規(guī)劃，而后期建設(shè)過程中諸多風(fēng)險和問題的出現(xiàn)也在一定程度上反映出規(guī)劃對一些困難和問題的估計不足。中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)目前遇到的問題只是其他經(jīng)濟走廊的一個縮影，其他經(jīng)濟走廊涉及的國家更多、地域更廣、因素更為復(fù)雜，這就更加凸顯了先期全面系統(tǒng)規(guī)劃對經(jīng)濟走廊建設(shè)的重要意義。為此，我國未來在推動“一帶一路”經(jīng)濟走廊過程中，必須將規(guī)劃制定作為走廊前期建設(shè)的一項重要工作，力求為走廊的建設(shè)描繪出一張清晰的藍圖，并對走廊的界定、線路的布局、投融資方式等重要內(nèi)容做出盡可能詳盡的設(shè)計。必須堅持我國在規(guī)劃制定中的主導(dǎo)權(quán)，在此基礎(chǔ)上有針對性地輸入各成員國的意見，以此減少走廊建設(shè)過程中各國內(nèi)部的政治風(fēng)險。

（三）照顧相關(guān)國家國情和重點關(guān)切，因國制宜選擇合作方向和建設(shè)重點

“一帶一路”國際經(jīng)濟走廊沿線國家眾多，各國國情不同、發(fā)展階段不同、面臨問題也不一樣，走廊建設(shè)必須按照共同但又有差別的原則，在共同促進要素自由流動、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、發(fā)展互利共贏的大的目標框架下，針對各國的比較優(yōu)勢和影響區(qū)域合作的重大問題，選擇適宜的合作方向和建設(shè)重點。據(jù)此，不僅可以充分挖掘各成員國的合作發(fā)展?jié)摿?，同時也有利于有效避免各國間的分歧。中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)以交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施作為前期的合作重點，就是一個很好的例證。

（四）尊重經(jīng)濟走廊建設(shè)基本規(guī)律，促進各領(lǐng)域項目建設(shè)協(xié)同推進

經(jīng)濟走廊建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，“一帶一路”經(jīng)濟走廊基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通通道建設(shè)的適度超前是符合國際經(jīng)濟走廊發(fā)展演化的基本規(guī)律的，但經(jīng)貿(mào)合作和人文交流的協(xié)同推進也是經(jīng)濟走廊系統(tǒng)良性互動發(fā)展的基本要求。中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)的實踐證明，過度超前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會在經(jīng)濟走廊建設(shè)初期可能帶來一定的風(fēng)險和阻力。從長遠發(fā)展來看，在基礎(chǔ)設(shè)施和能源供應(yīng)條件大為改善后，如何通過國際產(chǎn)能合作帶動沿線特別是經(jīng)濟落后國家加快工業(yè)化進程，如何通過工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化并不斷優(yōu)化城市形態(tài)形成走廊沿線的戰(zhàn)略支點，如何真正實現(xiàn)互利互惠推動各國各區(qū)域板塊更加均衡發(fā)展，如何通過人文交流培植經(jīng)濟走廊可持續(xù)發(fā)展的民意基礎(chǔ)，將成為更為關(guān)鍵的問題。

（五）重視政策溝通，為項目建設(shè)提供穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境

國家經(jīng)濟走廊沿線各國市場的分割以及主權(quán)國家所采取的不同限制政策，使跨境經(jīng)濟活動承擔了較高的交易成本，一些國家政策的不穩(wěn)定也給跨境投資經(jīng)營帶來較大的風(fēng)險。中巴經(jīng)濟走廊能源項目建設(shè)所受的政策影響外，近年來我國在“一帶一路”沿線國家的很多建設(shè)項目都越來越多的受到不同國家諸如生態(tài)環(huán)保、勞工等方面的政策限制，這些都源于在項目投資建設(shè)之初對國外相關(guān)政策的不了解。因此，從化解風(fēng)險的角度出發(fā)，加強相關(guān)國家的政策溝通就顯得尤為重要。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）