生態(tài)補償視域下中國大氣污染治理的實踐經(jīng)驗與政策設(shè)計

馮蘭蘭 安徽財經(jīng)大學(xué)統(tǒng)數(shù)學(xué)院 安徽蚌埠 233030

一、前言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在更為突出的位置，全力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，重拳整治大氣污染，切實解決人民群眾反映強烈空氣污染問題。2015年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出要“健全生態(tài)保護(hù)補償機制”，“加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護(hù)者得到合理補償?shù)倪\行機制”。2016年11月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，提出要“加快建立多元化生態(tài)保護(hù)補償機制”，“創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境聯(lián)動管理體制機制”，建立健全區(qū)域生態(tài)保護(hù)補償機制和跨區(qū)域排污權(quán)交易市場。生態(tài)補償是“為生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費”（Payment for ecosystem services）的簡稱，是環(huán)境服務(wù)的使用者向環(huán)境服務(wù)提供者就提供自然資源服務(wù)而達(dá)成的交易行為。

為響應(yīng)中央政府號召，中國部分省市開展了空氣質(zhì)量生態(tài)補償?shù)南绕谔剿鳎荚诶媒?jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，調(diào)動各級地方政府攻堅治污的積極性，從而推動本地區(qū)大氣污染的有效治理。本研究具有重要的現(xiàn)實意義和決策價值，不僅有助于識別中國空氣質(zhì)量生態(tài)補償?shù)耐七M(jìn)模式，相關(guān)設(shè)計思路亦能為其他省市生態(tài)補償機制的構(gòu)建提供有益借鑒。

二、中國空氣質(zhì)量生態(tài)補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗

（一）中國4省空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案對比

由于環(huán)境問題固有的復(fù)雜性、不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異性等，目前我國尚無統(tǒng)一的空氣質(zhì)量生態(tài)補償模式。查閱相關(guān)資料對比了全國4省（安徽、山東、河南和湖北）的空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案得到結(jié)論。需要說明的是，盡管河北省和陜西省也開展空氣質(zhì)量生態(tài)補償?shù)奶剿鳎煽捎谙嚓P(guān)技術(shù)文檔和數(shù)據(jù)的不可獲得性，本研究并未將其考慮在內(nèi)。從生態(tài)補償具有典型的區(qū)域性特征來看，不同省份的生態(tài)補償方案存在較大的異質(zhì)性。從生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)來看，安徽省、山東省和湖北省對考核對象每削減單位污染物獎勵30萬元到80萬元不等，河南省在全國首推五級階梯式獎懲模式。從考核周期看，河南省實行“月度考核，月度結(jié)算”，安徽省和湖北省則采用“季度考核，年底結(jié)算”，山東省推行“季度考核，季度結(jié)算”。綜上可知，空氣質(zhì)量生態(tài)補償具有典型的區(qū)域性特征，各省空氣質(zhì)量生態(tài)補償并不會遵循統(tǒng)一模式，需要結(jié)合本省實際情況進(jìn)行針對性設(shè)計。

（二）各地市空氣質(zhì)量生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗總結(jié)

1.山東省14市空氣質(zhì)量生態(tài)補償經(jīng)驗

自2014年試行空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制以來，山東省17個市均制定了空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案。市級空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案不同之處如下：污染物權(quán)重不盡相同、生態(tài)補償資金系數(shù)不同、考核周期不同、對分類考核的假定不同。盡管各市空氣質(zhì)量生態(tài)補償框架大都借鑒了山東省的模式，但不同地區(qū)仍會兼具區(qū)域特色。

2.河南省12市空氣質(zhì)量生態(tài)補償經(jīng)驗

河南省空氣質(zhì)量生態(tài)補償始于2016年7月，2017年6月該省修改方案，在全國首推5級階梯獎懲模式。截至目前，鄭州和焦作等12個市制定了本地區(qū)的空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案，如包括焦作和開封等7個市采用了河南省的階梯獎懲模式。與其它市不同，鄭州市另辟蹊徑，考察PM10和PM2.5的削減情況，實行“周度考核，周度結(jié)算”的模式。

3.湖北省4市空氣質(zhì)量生態(tài)補償經(jīng)驗

湖北省空氣質(zhì)量生態(tài)補償始于2016年1月，目前共有十堰市、咸寧市、宜昌市和恩施州等四市制定了空氣質(zhì)量生態(tài)補償辦法，資金需用于大氣污染防治治工作，這與湖北省級層面的要求一致。與宜昌市和咸寧市不同，十堰市基于行政區(qū)域?qū)⒖己藢ο蠓譃閮深?，其?I 類區(qū)域（市區(qū)）生態(tài)補償公式等同于湖北省，但補償資金系數(shù)下調(diào)至10萬元/（微克/立方米），II類區(qū)域（縣區(qū)）生態(tài)補償以污染物季度均值的同比變化核算，補償資金系數(shù)亦為10萬元/（微克/立方米）。

4.安徽省3市空氣質(zhì)量生態(tài)補償經(jīng)驗

安徽省空氣質(zhì)量生態(tài)補償始于2018年7月，目前共有合肥市、阜陽市和滁州市制定了空氣質(zhì)量生態(tài)補償辦法。資金均用于本轄區(qū)大氣污染防治工作，這也與安徽省級層面的要求一致。與合肥市和滁州市不同，阜陽市將PM2.5考核權(quán)重調(diào)整至80%。關(guān)于是否分類考核，合肥市和滁州市將考核對象分為市區(qū)和縣區(qū)兩類，阜陽市未對考核對象進(jìn)行分類。在區(qū)域特色方面，合肥市規(guī)定季度PM2.5降幅超過6微克/立方米的市縣區(qū)可以額外獲得20萬元獎勵，滁州市和阜陽市在核定市區(qū)空氣質(zhì)量責(zé)任時均采用臨近監(jiān)測點共同分?jǐn)偰Ｊ健?/p>

三、基于具體案例的政策設(shè)

為便于說明，本文以安徽省蚌埠市為例，探討在省級環(huán)?？己艘笙略撌腥绾卧O(shè)計本地區(qū)空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案，相關(guān)思路也可推廣至其他地區(qū)。由于缺乏有效的獎懲機制，蚌埠市所轄區(qū)縣大氣污染防治進(jìn)程不一，諸多地區(qū)顆粒物污染濃度超標(biāo)，部分區(qū)縣空氣改善幅度有限甚至出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。需要注意的是，蚌埠經(jīng)濟開發(fā)區(qū)并沒有國控監(jiān)測點，因此該區(qū)域空氣質(zhì)量狀況及其生態(tài)補償并未考慮在內(nèi)。為避免搭便車行為，蚌埠市需要明確各行政區(qū)的考核責(zé)任，探索建立空氣質(zhì)量生態(tài)補償機制，利用經(jīng)濟手段獎勵先進(jìn)懲罰落后，多方發(fā)力共同推進(jìn)本地區(qū)空氣質(zhì)量改善。

（一）蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案的技術(shù)要求

結(jié)合前述省市的空氣質(zhì)量生態(tài)補償經(jīng)驗，本部分從生態(tài)補償因子、污染物權(quán)重、考核周期和資金使用等方面對蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案進(jìn)行具體設(shè)計。

1.生態(tài)補償因子及污染物權(quán)重的設(shè)定

為配合省政府對各設(shè)區(qū)市的空氣質(zhì)量考核，建議市級生態(tài)補償因子及其權(quán)重借鑒省級標(biāo)準(zhǔn)。即假定蚌埠市參考安徽省的設(shè)置，以各考核對象PM2.5和PM10平均濃度季度同比變化為指標(biāo)，考核權(quán)重分別為75%和25%。

2.分類考核的確立

在前述33個市級生態(tài)補償方案中，有14個市采用了分類考核策略，即根據(jù)行政區(qū)級別將考核對象分為市區(qū)與縣區(qū)兩大類。本研究認(rèn)為市級生態(tài)補償采用分類考核策略有其合理性。出于公平性考量，基于市區(qū)數(shù)據(jù)核算的生態(tài)補償金額（或罰款）不應(yīng)由縣區(qū)分享（或負(fù)擔(dān)）。但是，鑒于縣區(qū)大都位于市區(qū)周邊，為消除環(huán)境治理盲區(qū)，建議各市對所轄縣區(qū)單獨考核，資金由市財政承擔(dān)。對于蚌埠市，借鑒青島市、鄭州市和十堰市等地經(jīng)驗，建議蚌埠市基于行政區(qū)

域?qū)⒖己藢ο蠓譃閮深?。其?I 類區(qū)為市區(qū)，包含蚌山區(qū)、龍子湖區(qū)、禹會區(qū)、淮上區(qū)和高新區(qū) II 類區(qū)為所轄縣區(qū)，包含懷遠(yuǎn)縣、五河縣和固鎮(zhèn)縣。

3.監(jiān)測點空氣質(zhì)量的責(zé)任界定

目前，監(jiān)測點空氣質(zhì)量的排放責(zé)任有兩種界定方式：一是由該監(jiān)測點所屬轄區(qū)負(fù)責(zé)，即屬地模式 二是由該監(jiān)測點臨近行政區(qū)共同負(fù)責(zé)，即臨近行政區(qū)共同負(fù)責(zé)模式?，F(xiàn)存的市級空氣質(zhì)量生態(tài)補償大都采用第一種方式，僅有鄭州市、滁州市和阜陽市在核算市區(qū)環(huán)境責(zé)任時采用第二種方式。鑒于多數(shù)行政區(qū)面積并不規(guī)則，環(huán)境監(jiān)測點也未必居于轄區(qū)中心，第二種方式更具合理性。以蚌埠市市區(qū)為例，百貨大樓監(jiān)測點雖位于蚌山區(qū)，但該站點距離蚌山區(qū)區(qū)政府直線距離為3.2公里，距離龍子湖區(qū)政府1.5公里，距離淮上區(qū)區(qū)政府2.3公里，距離禹會區(qū)區(qū)政府2.7公里。百貨大樓監(jiān)測點的空氣質(zhì)量應(yīng)由上述四個區(qū)域共同負(fù)責(zé)，不應(yīng)單獨劃歸蚌山區(qū)。借鑒鄭州市、滁州市和阜陽市的經(jīng)驗，本文建議市級空氣質(zhì)量生態(tài)補償采用屬地模式和臨近行政區(qū)共同負(fù)責(zé)模式相結(jié)合的手段，即市區(qū)空氣質(zhì)量考核時采用共同負(fù)責(zé)模式，縣區(qū)空氣質(zhì)量考核時采用屬地模式。不同縣區(qū)由于空間地理位置相對較遠(yuǎn)，采用屬地模式比共同負(fù)責(zé)模式更具合理性。在核定市區(qū)空氣質(zhì)量責(zé)任時，建議以監(jiān)測站作為生態(tài)補償核算的計算單元，監(jiān)測站空氣質(zhì)量由該站點臨近的行政區(qū)共同負(fù)責(zé)，以各行政區(qū)在監(jiān)測點核心區(qū)所占面積確定權(quán)重，監(jiān)測點生態(tài)補償資金按此權(quán)重在鄰近行政區(qū)分?jǐn)偂?/p>

4.考核周期與資金使用的設(shè)定

市級空氣質(zhì)量生態(tài)補償?shù)目己酥芷诳梢造`活設(shè)置，但一般不應(yīng)超過省級考核周期。參照安徽省的模式，我們建議蚌埠市采用“季度考核、年底結(jié)算”的方式，此舉有助于減輕蚌埠市財政壓力。關(guān)于資金使用，目前所有空氣質(zhì)量生態(tài)補償方案均未提到資金可用于績效獎勵，故建議資金用于本行政區(qū)域內(nèi)改善環(huán)境空氣質(zhì)量的項目，不得挪作他用，以降低資金使用過程中的腐敗風(fēng)險。

總之，相比安徽省模式，本文構(gòu)建的蚌埠市生態(tài)補償方案在如下方面予以創(chuàng)新：推進(jìn)分類考核 采用以監(jiān)測點為決策單元的生態(tài)補償模式。由于兼顧了省級標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域特點，外加上充分汲取了其他省市的寶貴做法，蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補償體現(xiàn)出較強的針對性和可操作性，這有助于形成可復(fù)制、可推廣的“蚌埠模式”，利于其他地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。