贛州市地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及控制機(jī)制研究

朱衛(wèi)衛(wèi) 劉立 曾琛 余潔 姚軼

（贛南醫(yī)學(xué)院，江西贛州 341000）

地方政府性債務(wù)是指地方政府、事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等，為了公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目舉債、拖欠或因提供擔(dān)保形式的債務(wù)，是我國(guó)地方政府為發(fā)展各自地方經(jīng)濟(jì)籌集資金的一種方式。自2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施新預(yù)算法規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借的方式籌措。隨著歐洲債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，使人們對(duì)政府債務(wù)有進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。相對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷深入的背景下，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題越來(lái)越突出。

1 當(dāng)前贛州市地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1 金融風(fēng)險(xiǎn)

在江西贛州地區(qū)，地方政府融資平臺(tái)的信貸違反合約風(fēng)險(xiǎn)，直接影響銀行信貸安全性和可靠性。目前，贛州地方政府融資平臺(tái)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)是不可忽視的。如果國(guó)家刺激政策的犧牲代價(jià)是主權(quán)債務(wù)問(wèn)題的出現(xiàn)，中國(guó)體現(xiàn)在許多地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)嚴(yán)重的負(fù)債情況。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，其付出的代價(jià)包括兩個(gè)方面，一是主權(quán)債務(wù)增加，二是財(cái)政赤字。但是我國(guó)江西贛州付出的代價(jià)是銀行違法貸款和地方政府負(fù)債的出現(xiàn)。地方政府通過(guò)采取適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)措施，對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全資或者控股。地方政府在轉(zhuǎn)軌時(shí)期普遍存在的問(wèn)題是借款墊付地方債務(wù)。由于地方債務(wù)轉(zhuǎn)向金融機(jī)構(gòu)，因此造成地方金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)情況出現(xiàn)明顯的惡化，累積大量的金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

江西贛州地方性債務(wù)主要表現(xiàn)在地方政府融資平臺(tái)向社會(huì)人民群眾貸款。地方政府成功繞開(kāi)現(xiàn)有的制度與政策問(wèn)題，從根本上實(shí)現(xiàn)地方政府市場(chǎng)化融資的目標(biāo)。想要了解地方政府償還融資平臺(tái)還款的問(wèn)題，必須要仔細(xì)分析當(dāng)前贛州地方政府財(cái)政的整體收入結(jié)構(gòu)，房地產(chǎn)有關(guān)收入已經(jīng)成為地方政府償還地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要收入渠道。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中房地產(chǎn)行業(yè)占據(jù)重要的地位，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，在很大程度上，決定房地產(chǎn)價(jià)格在短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)降低的情況。江西贛州地區(qū)的地方政府直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，目的在于獲取較多的經(jīng)濟(jì)效益。但是我國(guó)有些地方政府仍然不滿足以土地為重要依托，進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)賣地獲得巨大的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用。同時(shí)，紛紛成立且扶植由地方政府控股或者全資所有的房地產(chǎn)公司。有些公司從政府的土地供應(yīng)中心中以較低的價(jià)格獲取高質(zhì)量的土地，并且全面控制所有的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，主要包括土地開(kāi)發(fā)、住房動(dòng)拆遷、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及房地產(chǎn)銷售等等。一般來(lái)說(shuō)，地方政府自利性在房?jī)r(jià)不斷上漲主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：過(guò)分追求較高的低價(jià)，獲取地方政府的地方財(cái)政收入。作為地方政府，通過(guò)采取土地市場(chǎng)的買賣和圈地手段，可以提高土地的價(jià)格。

1.3 政府信用風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)信用的基礎(chǔ)是政府信用。如果地方政府債務(wù)出現(xiàn)拖欠的情況，對(duì)地方政府的社會(huì)公信力有直接影響。并且如果財(cái)政不能及時(shí)支付和彌補(bǔ)的情況，容易對(duì)企業(yè)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益造成損害。地方政府不能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)清除所有的債務(wù)，便會(huì)導(dǎo)致政府出現(xiàn)無(wú)效的市場(chǎng)信號(hào)，影響投資者與消費(fèi)者的信息，讓地方政府在后期的政府投資項(xiàng)目籌資中出現(xiàn)許多困難，導(dǎo)致兩種后果出現(xiàn)。其一，地方政府轉(zhuǎn)接債務(wù)負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)亂收費(fèi)、亂罰款的情況。其二，政府欠債不還，影響社會(huì)誠(chéng)信體制，損壞政府的公信力。這些后果都是地方政府始興行為對(duì)社會(huì)其他經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)錯(cuò)誤的示范作用。

1.4 對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響

1.4.1 宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在降低地方政府的壓力，防止地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)資金鏈斷裂的問(wèn)題，制定相對(duì)寬松的貨幣政策，能夠延長(zhǎng)較多的時(shí)間，使資金成本長(zhǎng)期保持低水平。一方面，勢(shì)必出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩的情況；另一方面是政府增加公共投資，事實(shí)上更加顯示出對(duì)民間投資產(chǎn)生的排擠效應(yīng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

1.4.2 地方政府債務(wù)的匯率與利率風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于地方政府債務(wù)的匯率與利率風(fēng)險(xiǎn)，匯率風(fēng)險(xiǎn)是指由于還款貨幣與借款貨幣兩者之間的匯率出現(xiàn)變化，導(dǎo)致對(duì)債務(wù)本息支出產(chǎn)生影響。而利率風(fēng)險(xiǎn)是由于市場(chǎng)利率的變化，對(duì)債務(wù)本息支出產(chǎn)生影響。在目前我國(guó)贛州地方政府的債務(wù)中，因?yàn)椴扇」潭ɡ史绞?，浮?dòng)利率是相對(duì)較少的，所以利率風(fēng)險(xiǎn)是不突出的。然而自從改革開(kāi)放后，我國(guó)外匯管理體制的改革和國(guó)際金融市場(chǎng)匯率的改變，造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到突出體現(xiàn)。因?yàn)閰R率變動(dòng)造成重大的經(jīng)濟(jì)損失，即使有些項(xiàng)目可以獲取較多經(jīng)濟(jì)效益，但是也無(wú)法承受這些損失。

2 當(dāng)前我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

我國(guó)許多地方政府風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，不僅受到內(nèi)部主觀因素的影響，而且受到外部客觀因素的影響的約束。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 國(guó)家財(cái)政制度中財(cái)權(quán)和事權(quán)的分開(kāi)

自從稅制改革出現(xiàn)后，中央政府和地方政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)上的不相符情況逐漸擴(kuò)大，地方政府事權(quán)在日益增加，但是財(cái)力并沒(méi)有擴(kuò)展，所以地方政府為了可以滿足事權(quán)下的資金要求，應(yīng)該進(jìn)行融資。然而在我國(guó)《預(yù)算法》中地方政府不是發(fā)債主體，因此有些地方政府結(jié)合融資平臺(tái)的方法籌集資金，出現(xiàn)地方政府的債務(wù)問(wèn)題。同時(shí)，需要注意的問(wèn)題是地方政府不只是借助融資平臺(tái)進(jìn)行顯性負(fù)債，而且采取一些非信貸方式募集大量的資金，比如：影子銀行等等。一方面這些非信貸的融資方法因地方政府進(jìn)行擔(dān)保。風(fēng)險(xiǎn)度較高、成本較高，容易造成集中風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

2.2 我國(guó)投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)上升模式使地方政府效仿

不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一線城市，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般的二三線城市，其拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最快的方法是投資。為了實(shí)現(xiàn)整體投資拉動(dòng)型的上升，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)采取擴(kuò)展的貨幣政策和財(cái)政政策，出現(xiàn)過(guò)度的貨幣供給和投資需求。一些較低的資金成本成為地方政府主動(dòng)舉債的基礎(chǔ)。同時(shí)，在江西贛州的地方政府所有官員是由上級(jí)政府任免。政績(jī)考核的體制，使一些地方政府通過(guò)增加公共支出，促進(jìn)該地區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地區(qū)之間的惡性經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)信息競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)更多的壓力。尤其是地方政府官員的任職時(shí)間相對(duì)短，在官員離任的時(shí)候，幾乎不會(huì)全面審查其負(fù)債。尤其是集體性的決策不會(huì)貫徹落實(shí)到個(gè)人，導(dǎo)致有些地方政府向后人轉(zhuǎn)移，直接過(guò)渡到借債成本。在這樣的模式下，地方政府的債務(wù)越來(lái)越多，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)情況。

2.3 地方政府政府具備膨脹性的特征

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)渡時(shí)期，地方政府需要從兩個(gè)方面入手，一方面是地方政府的收入過(guò)渡依賴于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支出流進(jìn)。另一方面是地方政府?dāng)U大發(fā)展離不開(kāi)資金的支持，醫(yī)療費(fèi)用、公共設(shè)施的支出費(fèi)用以及社會(huì)保障費(fèi)用的增加。這樣就造成地方政府面臨相當(dāng)大的資金壓力，想要及時(shí)彌補(bǔ)資金缺口，只能記住制度外收入和融資的渠道，但是這樣做容易導(dǎo)致地方政府的債務(wù)規(guī)模日益膨脹。隨著城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，在一定程度上，不僅可以為地方融資平臺(tái)提供多樣化的融資追，而且盲目增加對(duì)地方融資平臺(tái)的支撐，造成地方政府的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。

3 減少地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制措施

3.1 健全立法制度，增強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的管理控制

當(dāng)前，贛州政府逐漸開(kāi)展地方政府債務(wù)自發(fā)自還工作的試點(diǎn)，為了可以防范地方政府出現(xiàn)任意發(fā)債的情況，以免地方政府為實(shí)現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)的發(fā)行債券，出現(xiàn)違約償還的情況。作為政府部門(mén)，務(wù)必要增強(qiáng)有關(guān)方面的管理控制。立法部門(mén)要結(jié)合實(shí)際情況，出臺(tái)有關(guān)地方政府債務(wù)管理控制的政府法律法規(guī)，通過(guò)立法的形式，明確規(guī)定權(quán)責(zé)劃分、債務(wù)規(guī)?？刂茦?biāo)準(zhǔn)、懲罰制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

3.2 擴(kuò)大地方政府融資渠道

對(duì)地方政府債務(wù)融資渠道，可以采用市場(chǎng)化模式，不再采用單一的銀行信貸方法，在地方信貸平臺(tái)中體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性。在各方面條件允許的情況下，允許私募資金加入到地方政府債務(wù)融資體制中。同時(shí)，中央政府的有關(guān)部門(mén)，比如：財(cái)政部、央行以及證監(jiān)會(huì)等等，必須要建立聯(lián)動(dòng)制度，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格監(jiān)控管理地方政府債務(wù)的所有融資平臺(tái)，讓多元化的融資平臺(tái)具備較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，可以持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

3.3 地方政府增加對(duì)商業(yè)銀行現(xiàn)代的調(diào)控

對(duì)于商業(yè)銀行，必須要綜合考慮銀行信貸資金與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系，對(duì)地方政府融資性貸款，進(jìn)行科學(xué)合理的分類，積極開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可以在第一時(shí)間調(diào)控不良的信貸情況。作為商業(yè)銀行總行，可以適當(dāng)上調(diào)對(duì)地方商業(yè)銀行的貸款權(quán)限，收歸總行的授信權(quán)限，由商業(yè)銀行總行集中審核批準(zhǔn)地方政府債務(wù)的信貸業(yè)務(wù)，以便于有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模。

3.4 加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)工作

因?yàn)橥ㄟ^(guò)地方政府債務(wù)取得的資金，省略了人大的預(yù)算審批流程，導(dǎo)致這些巨額的資金直接進(jìn)入管理真空的狀態(tài)中，從而造成地方政府濫用、隨意用這些資金，這樣直接影響建設(shè)項(xiàng)目的正常開(kāi)展。同時(shí)，在使用這些資金的時(shí)候，經(jīng)常出現(xiàn)貪污受賄的違法行為。因此，審計(jì)部門(mén)必須要增強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)工作，保證資金得到?？顚Ｓ?。

3.5 對(duì)現(xiàn)有財(cái)稅制度進(jìn)行改革，保證地方財(cái)政持續(xù)增長(zhǎng)

可以通過(guò)對(duì)財(cái)稅體制改革的方法，合理調(diào)整地方政府和地方政府的財(cái)稅分配。并且對(duì)土地、房地產(chǎn)等各個(gè)項(xiàng)目采取“費(fèi)改稅”的方法進(jìn)行不斷改革，從而穩(wěn)定地方政府的稅收，改變“土地財(cái)政”的情況。

3.6 及時(shí)償還債務(wù)，以免政府風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)最大化

首先，構(gòu)建完善的償還準(zhǔn)備金機(jī)制。直接償還財(cái)政的債務(wù)，地方財(cái)政每年都有計(jì)劃的從政府預(yù)算外資金收入中抽調(diào)一些資金用于還債，并且對(duì)其進(jìn)行?？顚Ｓ茫徑鈧鶆?wù)壓力。其次，制定償債計(jì)劃。按照地方政府債務(wù)的具體期限和數(shù)量，采取中長(zhǎng)期償還方法，對(duì)各個(gè)債務(wù)主體，采用合適的償還方法，進(jìn)行分批償還，通過(guò)這樣做有助于降低地方政府債務(wù)對(duì)當(dāng)時(shí)政府支出預(yù)算的經(jīng)濟(jì)壓力；然后，明確償債的各項(xiàng)責(zé)任。嚴(yán)格遵循“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”的原則，明確償債的真正主體，使償債資金渠道落實(shí)到位。對(duì)于政府的債務(wù)，還需要堅(jiān)持“誰(shuí)借誰(shuí)還”的基本原則，監(jiān)督項(xiàng)目單位，保證有充足的資金償還債務(wù)；最后，對(duì)于由企業(yè)比需要償還的債務(wù)，要求企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確還款的主要來(lái)源，創(chuàng)建還債資金專戶，定期將還債資金放入償債專戶中，科學(xué)處理存量債務(wù)。同時(shí)，必須要增加對(duì)地方政府財(cái)政準(zhǔn)備資金的回收力度。將清理收回的周轉(zhuǎn)金全部歸還到其他債務(wù)和上級(jí)周轉(zhuǎn)資金中。

綜上所述，地方政府債務(wù)可以有效解決地方政府財(cái)政緊張的問(wèn)題，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，但是在地方政府財(cái)務(wù)管理控制方面沒(méi)有落實(shí)到位，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，使政府債務(wù)出現(xiàn)違約的情況。在贛州地區(qū)，地方政府想要避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，必須要根據(jù)適當(dāng)?shù)那闆r，采取多種形式，增強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的控制，確保區(qū)域性經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。