中國關(guān)稅改革歷程

張娟 河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 開封 475004

一、前言

關(guān)稅是指進(jìn)出口商品在經(jīng)過一國關(guān)境時(shí)，由政府設(shè)置的海關(guān)向進(jìn)出口商所征收的稅收。但古代中國并沒有嚴(yán)格意義上的關(guān)稅制度，封建政府為了限制私營工商業(yè)的發(fā)展，規(guī)定“關(guān)津有過路之稅,鎮(zhèn)集有落地之稅”曾向工商業(yè)者收取所謂“關(guān)津之稅”，而這里的關(guān)津意為水陸交通必經(jīng)的要道，泛指封建政府設(shè)立的關(guān)卡，并非是國與國之間的界限。由此可見，無論是從主觀意愿還是從客觀實(shí)施條件上來說，古代中國的“關(guān)津之稅”同現(xiàn)代意義上的關(guān)稅都有著本質(zhì)的的區(qū)別。直到公元1842年伴隨著第一次鴉片戰(zhàn)爭炮聲的落幕和《南京條約》的簽訂，中國同近代世界接軌的關(guān)稅制度才艱難起步。

二、晚清七十年：不平等條約下關(guān)稅史上的奇跡

1842年中英簽訂的《南京條約》規(guī)定：英商“應(yīng)納進(jìn)口出口貨稅、餉費(fèi)，均宜秉公議定則例”。

1843年《五口通商章程：海關(guān)稅則》規(guī)定“凡英國進(jìn)口商船，應(yīng)查照船牌開明可載若干，定輸稅之多寡。所有納鈔舊例及出口、進(jìn)口日月規(guī)各項(xiàng)費(fèi)用，均行停止”。

1844年中美《望廈條約》和中法《黃埔條約》中，則分別規(guī)定“中國日后欲將稅例更變，須與合眾國領(lǐng)事等官議允”和“應(yīng)與佛蘭西會(huì)同議允后，方可酌改”。

1858年《天津條約》規(guī)定“海關(guān)對進(jìn)出口貨一律按時(shí)價(jià)值百抽五征稅。洋貨運(yùn)銷內(nèi)地，只納子口稅百分之二點(diǎn)五，不再納厘金稅”。這導(dǎo)致中國關(guān)稅稅率進(jìn)一步降低。

1859年5月，南洋通商大臣何桂清任命李泰國為中國海關(guān)第一任總稅務(wù)司，外籍稅務(wù)司制度正式建立。至此，海關(guān)管理權(quán)徹底喪失。

由于清政府的愚昧無知和一系列不平等條約的簽訂，中國逐漸喪失了海關(guān)自主權(quán)，中國的關(guān)稅成為了半殖民地半封建性質(zhì)的“協(xié)定關(guān)稅”。其時(shí)的中國不僅沒有通過關(guān)稅制度保護(hù)本國民族工商業(yè)，反而為外國侵略者對中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)掠奪提供了有利條件。

1863年，因阿思本艦隊(duì)事件，第一任總稅務(wù)司李泰國被恭親王奕訢解雇。羅伯特.赫德——這個(gè)即將掌管晚清海關(guān)近半個(gè)世紀(jì)的28歲年輕人走上了歷史前臺(tái)。

赫德接手海關(guān)后, 對征稅制度做了一定調(diào)整,征稅項(xiàng)目擴(kuò)大, 關(guān)稅收入迅速提高。1861年，海關(guān)稅收490余萬兩，到了1871年，達(dá)到1100余萬兩。至1904年赫德離職時(shí)，已經(jīng)達(dá)到30206504兩。同時(shí)，1861年海關(guān)稅收約占清政府總財(cái)政收入的9%，1864年這一比例增加到了12%，到1885年增加到了18.8%，而到了1887年，由于稅厘并征的實(shí)行，海關(guān)稅收占清政府財(cái)政的比重迅速提高到了24.35%，關(guān)稅逐漸成為清政府的主要財(cái)政來源并極大的緩解了清政府的財(cái)政壓力，這不得不稱為中國關(guān)稅史上的一個(gè)奇跡。

但實(shí)際上，《天津條約》簽訂后四十年間，天津協(xié)定稅則始終是應(yīng)用于中外貿(mào)易來往的稅則，沒有經(jīng)過任何修訂。直至1902年，清政府為了增加足夠的稅收賠償“庚子賠款”列強(qiáng)才同意更改關(guān)稅，變更后進(jìn)口稅則分為17類，新添3類，增加21.43%。稅目682個(gè)，新添505個(gè)，增加285.31%。從價(jià)稅117個(gè)，從量稅565目，然而稅率在實(shí)際執(zhí)行中仍在值百抽五以下。

總之，在晚清的七十多年中，由于關(guān)稅自主權(quán)的喪失，關(guān)稅制度的每一次變更都是源于外部力量的壓迫，海關(guān)稅率一降再降，中國成為世界上關(guān)稅最低的國家之一，這使得西方商品大量涌入中國，對中國半殖民地化進(jìn)程的加深產(chǎn)生了重要影響。

三、遲到的關(guān)稅自主權(quán)與中華民國的困局

1911年，辛亥革命爆發(fā)，但近代中國的一系列不平等條約并沒有隨著中華民國建立而終止。與此同時(shí)，為重新獲得關(guān)稅自主權(quán)，中國從未放棄對關(guān)稅自主權(quán)的爭取。北洋政府在巴黎和會(huì)、華盛頓會(huì)議上都做出了收回關(guān)稅主權(quán)的努力，1925年的北京特別關(guān)稅會(huì)議更是為專門討論中國關(guān)稅問題而召開的，然而這一系列行動(dòng)并未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。直到南京國民政府成立后，發(fā)起改訂新約運(yùn)動(dòng)并就關(guān)稅自主問題積極與各國進(jìn)行談判，才逐漸實(shí)現(xiàn)了中國的關(guān)稅自主。

1929年的新關(guān)稅政策，是國民政府第一次對進(jìn)口關(guān)稅進(jìn)行調(diào)整和修改。進(jìn)口貨物被分為14類718目,其稅率有7級(jí),從7.5% 到27.59%不等，平均稅率為8.5%，稅則中未載明的貨物按12.5%的稅率征稅。但是為了防止日本等國家的干涉和抵制，只能把棉紡織品、面粉和日用輕工業(yè)品的進(jìn)口關(guān)稅壓低在20%以下。

1930年《中日關(guān)稅協(xié)定》簽訂后，日本正式承認(rèn)中國的關(guān)稅自主權(quán)。國民政府于次年頒布新關(guān)稅制，將進(jìn)口稅則分為16類647目,稅率12級(jí)，最高50%，平均稅率為15%,從價(jià)稅與從量稅并用。與1929 年的稅則相比較，稅率增高的有451項(xiàng)，稅率減低者有150項(xiàng)，稅率未變者有232項(xiàng)。此次的國定稅則大幅度提高了各種普通進(jìn)口商品的稅率。煙酒的稅率提高到50%,絲綢的稅率提高到45%，火柴和陶瓷制品則為40%，毛織品和高附加值食品則為35%。此外，麻織品和玻璃等進(jìn)口商品的關(guān)稅也提高到30%。

1933年國民政府第三次頒布國定稅則，將稅率分為14級(jí)，從5%到80%不等，平均稅率為20%，進(jìn)口貨物共分16類，172目。此次稅則較之1931年，稅率增加者有385項(xiàng)，照舊不變者470項(xiàng)。從這三次稅則中可以看到中國進(jìn)口貨物的平均稅率一次比一次提高，平均稅率從8.5%提高到了20%。但是與英美等國相比中國的關(guān)稅稅率仍處于較低水平。

1937年日本發(fā)動(dòng)全面侵華戰(zhàn)爭前。國民政府共公布了五部稅則，極大的緩解了國民政府的財(cái)政危機(jī)。改訂關(guān)稅之前的1928年南京政府的關(guān)稅收入為1.34億元，1929年則激增至2.45億多元，1930、1931年又分別增至2.92億元和3.88億元。國定關(guān)稅還在一定程度上保護(hù)了中國近代資本主義工商業(yè)的發(fā)展，但由于列強(qiáng)的牽制和抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)，對外國商品傾銷的抵制作用和對中國民族工商業(yè)的保護(hù)作用十分有限。

抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后為適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要，國民政府頒布《整理海關(guān)轉(zhuǎn)口稅征收辦法大綱》擴(kuò)大稅收范圍、改訂轉(zhuǎn)口稅稅率，但由于戰(zhàn)爭的破壞和沿海地區(qū)的淪陷，關(guān)稅在政府財(cái)政中已不占重要地位。

抗日戰(zhàn)爭勝利后，國民政府加入《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》。于1948年全面修訂稅則，稅則全部改為從價(jià)稅，稅率為5%-200%，較原稅率提高1——3 倍并將進(jìn)口稅率分為國定稅率和協(xié)定稅率。但最終1948稅則沒有起到保護(hù)本國工商業(yè)的作用，隨著經(jīng)濟(jì)體系的崩潰和戰(zhàn)場上的接連失利，國民政府的統(tǒng)治也走向了末路。

綜上所述，南京國民政府的關(guān)稅自主雖然在一定程度上擺脫了不平等條約對中國的壓迫，對本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一定積極意義，但是它始終不能突破中國半殖民地半封建的社會(huì)性質(zhì)。

新中國成立后，中國終于實(shí)現(xiàn)了真正意義上的關(guān)稅自主，而此時(shí)距離中國關(guān)稅自主權(quán)的喪失已經(jīng)過去了一個(gè)世紀(jì)。