從基本均衡到優(yōu)質(zhì)均衡：珠三角地區(qū)隨遷子女義務(wù)教育的轉(zhuǎn)型困境與思考

李桐 廣東省社會科學(xué)院 廣東廣州 510620

一、問題的提出與研究綜述

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)成果顯著，大量農(nóng)村剩余勞動力向城市非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。廣東是我國第一經(jīng)濟大省，也是改革開放的先鋒與前沿陣地，而珠三角九市作為廣東經(jīng)濟社會發(fā)展的主要核心區(qū)域，匯聚了大量流動人口，也是常住人口數(shù)量增幅最大、增長速度最快的區(qū)域，隨同這一群體遷移而來的流動兒童大多處于義務(wù)教育年齡階段。盡管流入地挖掘各種資源保證入學(xué)需求，但熱潮過后極易造成資源浪費，優(yōu)質(zhì)學(xué)位的分配落實也不盡合理。珠三角地區(qū)的這種情況在全國發(fā)達城市具有很強的代表性，是極好的隨遷子女義務(wù)教育觀察樣本。了解珠三角地區(qū)在隨遷子女義務(wù)教育資源配置方面的現(xiàn)狀以及轉(zhuǎn)型困境，有助于在全國形成相應(yīng)的經(jīng)驗借鑒，促進“普九”工作的深入開展，打造高素質(zhì)勞動力后備軍，推動公共服務(wù)均等化以及現(xiàn)代化發(fā)展進程。

盡管現(xiàn)有的研究從多個方面指出了隨遷子女義務(wù)教育階段面臨的各種問題，豐富了相關(guān)的理論分析，但是均局限于問題描述與對策建議，數(shù)據(jù)資料比較陳舊，更沒有注意到義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的問題。這啟示我們要在新的社會發(fā)展環(huán)境中重新審視珠三角地區(qū)的隨遷子女義務(wù)教育問題。

二、珠三角地區(qū)隨遷子女義務(wù)教育概況

珠三角是全國最具活力的經(jīng)濟區(qū)之一，范圍包括廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山、江門、惠州、肇慶9個城市。2015年珠三角義務(wù)教育階段隨遷子女?dāng)?shù)338.47萬人，占廣東省隨遷子女學(xué)生數(shù)的81.95%[數(shù)據(jù)來源于廣東省教育廳統(tǒng)計資料。]。2017年，我國義務(wù)教育階段隨遷子女?dāng)?shù)量為1897.45萬人，而廣東省義務(wù)教育階段隨遷子女達到了446.09萬人，并集中分布于珠三角地區(qū)城市。義務(wù)教育階段隨遷子女學(xué)生基數(shù)龐大，增速較快，使珠三角地區(qū)在解決這一群體的入學(xué)問題方面走在了全國前列，雖然能夠通過政策智慧極盡滿足學(xué)位壓力，但優(yōu)質(zhì)學(xué)位依然緊缺。

（一）入學(xué)需求集中，學(xué)位供給壓力大

2016年深圳市義務(wù)教育階段隨遷子女?dāng)?shù)量已超過87萬人，位居全國首位，2017年增加公辦義務(wù)教育學(xué)位4萬個。2010年至2016年，東莞義務(wù)教育階段隨遷子女學(xué)生數(shù)量從52.9萬增長至77.6萬，占比已達81.3%，不僅在數(shù)量上僅此于深圳，位居全國第二，同時也是特大城市中比例最懸殊的。2012年起，東莞每年按10%的比例遞增新莞人子女積分制入學(xué)學(xué)位供給。2017學(xué)年，廣州義務(wù)教育階段學(xué)校在讀來穗人員隨遷子女共59.56萬人，占義務(wù)教育階段在讀學(xué)生總數(shù)的44.33%；2018年廣州市新改擴建中小學(xué)校129所，新增約16萬個公辦學(xué)位。中山市近3年義務(wù)教育公辦學(xué)校隨遷子女在校生增加1.74萬人?；葜?015年起在全市全面實施隨遷子女積分入學(xué)辦法，2016年全市義務(wù)教育階段隨遷子女學(xué)生達30萬人，新增學(xué)位2.1萬個。珠海市2016年全市義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)為19.98萬人，其中隨遷子女總數(shù)為11.61萬人，占比58.1%，超過戶籍學(xué)生數(shù)（朱鵬景，2016）。佛山市截至2017年底，全市登記流動人口450.2萬人，學(xué)齡期隨行子女41.6萬人，2020年還計劃新增18萬個學(xué)位。肇慶2015年義務(wù)教育階段隨遷子女學(xué)生數(shù)7.33萬人，占在校生比例14.43%，就讀公辦學(xué)校的隨遷子女占比81.42%[數(shù)據(jù)來源于廣東省教育廳統(tǒng)計資料。]。由此可見，珠三角地區(qū)義務(wù)教育階段流動兒童數(shù)量龐大，尤其是深圳、廣州、東莞等城市，公辦學(xué)校學(xué)位供給壓力巨大。

（二）入學(xué)標準較為寬松，政策安排各具特色

由于廣東省采取“一市一策”原則，珠三角各城市針對自身情況制定了相應(yīng)的隨遷子女義務(wù)教育入學(xué)標準與保障政策。2009年2月，東莞市聯(lián)席會議敲定了新莞人子女積分制入讀公辦學(xué)校的入學(xué)模式，《東莞市新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法》及《東莞市新莞人子女申請入讀義務(wù)教育階段公辦學(xué)校起始年級積分方案》的出臺使東莞成為了全省首個在全市范圍內(nèi)以積分入學(xué)解決流動人口子女義務(wù)教育問題的城市。佛山市在2008年率先在全省實施城鄉(xiāng)同步免費義務(wù)教育，2013年實現(xiàn)了對公、民辦隨遷子女的全覆蓋[詳見佛山市政務(wù)網(wǎng).佛山市教育簡介。2010年廣州出臺的《關(guān)于做好優(yōu)秀外來工入戶和農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作意見》明確了區(qū)縣政府部門從政策制定、發(fā)展規(guī)劃到經(jīng)費承擔(dān)等的職責(zé)范圍，各區(qū)自主制定隨遷子女入學(xué)辦法。2007年珠海在全省率先實行“指標生”政策，將國家級示范性普通高中的招生計劃按一定比例均衡分配到全市各初中學(xué)校，并逐年擴大指標生招收比例（朱鵬景，2016）?；葜菔袑τ谌胱x民辦學(xué)校的隨遷子女，給予教育券補助以減輕隨遷子女家庭的經(jīng)濟負擔(dān)。這些政策別具特色，展現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣膭?wù)實性、創(chuàng)新性。

（三）民辦學(xué)校承接多數(shù)學(xué)生，財政經(jīng)費耗資巨大

2016年深圳市向民辦學(xué)校購買學(xué)位約20萬個，共計投入約10億元，其中民辦義務(wù)教育學(xué)位補貼小學(xué)每生每年7000元，初中9000元。東莞市以2016年向民辦學(xué)校購買5600個學(xué)位為基數(shù)，每年按20%的幅度遞增。2013學(xué)年義務(wù)教育階段53.04萬非廣州市戶籍學(xué)生中，在民辦學(xué)校就讀的占58.35%（孫彬，2015：87）。2003年至2012年，中山市入讀公辦學(xué)校的非戶籍學(xué)生年平均增長率7.2%，低于全市非戶籍學(xué)生總數(shù)年平均增長率8.1個百分點，而同期入讀民辦學(xué)校的比例則由31.3%上升至64.5%，民辦學(xué)校已成為解決非戶籍學(xué)生上學(xué)問題的主要途徑（李承杰等，2015）。2017年佛山市各級財政核撥免費義務(wù)教育資金近12億元，其中超過一半用于隨遷子女。珠海2015年，市、區(qū)兩級民辦學(xué)校財政補貼共計18343.2萬元，與2014年相比，市本級民辦學(xué)校財政補貼增長約15.7%。民辦教育專項資金每年也有約6600萬元用于扶持非營利性民辦學(xué)校發(fā)展（朱鵬景，2016）。

三、優(yōu)質(zhì)均衡：基本均衡基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)型與難點

珠三角地區(qū)義務(wù)教育階段隨遷子女?dāng)?shù)量在全國名列前茅，入學(xué)需求集中；盡管入學(xué)標準略有出入，但政策安排各有特色，大體上實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)部享受教育資源的起點平等；民辦學(xué)校得到的高度重視以及大力扶持，也顯示了政府對隨遷子女入學(xué)需求的照顧。就教育部制定的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估標準來看，珠三角地區(qū)在義務(wù)教育辦學(xué)的基本條件、入學(xué)機會、保障機制、監(jiān)督管理方面，已經(jīng)達到了基本的均衡狀態(tài)，但是在教育質(zhì)量、不同群體的教育資源需求上，仍然存在一些問題。

教育資源在城市發(fā)展機遇的市場作用下會發(fā)生流動，發(fā)達城市的教育資源往往更為優(yōu)質(zhì)。隨遷子女擁擠的城市，教育資源集中，教育規(guī)模顯著，社會相對充分的就業(yè)機會也對當(dāng)?shù)氐慕逃w系有持續(xù)促進作用（周仲高，2014）。但如果資源配置不合理，就會進一步加劇優(yōu)質(zhì)教育資源的積累與供需沖突。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市經(jīng)濟發(fā)展影響，流動人員具有不穩(wěn)定性，部分區(qū)域就陷入了“人走空校、人來擠爆”怪圈。珠三角地區(qū)流動人口積聚，各地政府投入大量人力物力以保證流動人口隨遷子女受教育權(quán)的順利實現(xiàn)。盡管政策文件力圖通過限制班級人數(shù)保證教學(xué)質(zhì)量，但是面對強大的入學(xué)壓力，需要長期投入與培植的優(yōu)質(zhì)教育力量不得不讓位于學(xué)位供應(yīng)。大量投入的資源本身尚且無法保障全部符合條件的隨遷子女享受政策便利，又如何能夠在師資力量與內(nèi)容建設(shè)上進行教學(xué)質(zhì)量的提升？此外，民辦教育整體發(fā)展水平也良莠不齊，教師在編制、職稱、待遇等方面與公辦學(xué)校的差異較大，穩(wěn)定性差，更難在教學(xué)質(zhì)量上助陣負擔(dān)累累的公辦教育。

目前的教育資源已基本實現(xiàn)了“雪中送炭”，就應(yīng)當(dāng)“錦上添花”追求更深層次的質(zhì)量效果（唐明釗，2017：33）。例如對義務(wù)教育弱勢群體進行優(yōu)質(zhì)教育資源的適當(dāng)傾斜，但這并不意味著片面的拔高，最底線的合格標準不容觸動，保證教育本身的完整性、多樣性、公正性，才不致進入優(yōu)質(zhì)均衡的誤區(qū)。此外，頂層設(shè)計在強調(diào)地方政府承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任的同時，也應(yīng)建立向地方撥付財政資金的合理分配機制，給予地方相應(yīng)的自主權(quán)。最后，政府作為最主要的供應(yīng)者，也不應(yīng)忽視市場以及社會組織的作用，對于緊缺的教育資源，應(yīng)當(dāng)夯實多渠道的供給來源與機制，同時進行正確引導(dǎo)。有針對性地扶持民辦學(xué)校的發(fā)展，提升民辦學(xué)校辦學(xué)的質(zhì)量與水平，以便有重點、更精準地促進優(yōu)質(zhì)均衡。

總之，經(jīng)過多年實踐，我國大部分縣域均衡的資源分配已基本實現(xiàn)，但隨遷子女群體與本地兒童獲取的教育質(zhì)量依然存在較大差距。教育資源面前供需矛盾永恒存在，如何分配能體現(xiàn)公平與效率，優(yōu)質(zhì)均衡才更能實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。中國經(jīng)濟的新一輪騰飛必須依靠新一代勞動者，珠三角地區(qū)應(yīng)當(dāng)抓緊學(xué)齡兒童增長的人口紅利機遇，解決其中不平衡不充分的矛盾問題，以優(yōu)質(zhì)均衡更好地實現(xiàn)有質(zhì)量的教育公平。

注釋：

1.數(shù)據(jù)來源于廣東省教育廳統(tǒng)計資料。

2.詳見大洋網(wǎng)-廣州日報.廣東義務(wù)教育階段隨遷子女學(xué)生數(shù)量占比1/3[EB/OL]. http://edu.cnr.cn/list/20180715/t20180715_524301155.shtml.

3.《關(guān)于解決深圳市隨遷子女義務(wù)教育“入學(xué)難”問題 的 建 議 》，2018年1月29日，http://www.sohu.com/a/219740367_100001871.

4.詳見流動兒童占比81%，東莞如何破解教育資源“僧多粥少”難題[EB/OL]. http://hugaiguancha.blog.caixin.com/archives/172300.

5.參加大洋網(wǎng)：《廣州現(xiàn)有各級各類學(xué)校3912所，在校生294萬人》，2018年8月19日，http://news.dayoo.com/guangzhou/201808/19/139995_52276222.htm.

6.詳見2017年佛山落戶13.6萬人，2018年力爭10萬[N].南方都市報（深圳），2015年5月4日.

7.數(shù)據(jù)來源于廣東省教育廳統(tǒng)計資料。

8.詳見佛山市政務(wù)網(wǎng).佛山市教育簡介[EB/OL]. http://www.fsjy.net/jyxx/jyxx_jygk/200905/t20090523_6018574.html.

9.詳見關(guān)于解決深圳市隨遷子女義務(wù)教育“入學(xué)難”問題的建議[EB/OL].http://www.sohu.com/a/219740367_100001871.