北京市城市地下綜合管廊投資回報(bào)機(jī)制研究

孫佳偉 北京城市副中心投資建設(shè)集團(tuán)有限公司 北京 100028

一、目前基本情況

隨著北京城市現(xiàn)代化發(fā)展的逐步推進(jìn)，出現(xiàn)了越來(lái)越多的“大城市病”，如人口壓力大、資源環(huán)境承載能力超限、空氣污染、交通擁堵、房?jī)r(jià)居高不下、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)已無(wú)法滿足城市發(fā)展需求等等。尤其是在城市地下管線建設(shè)管理上，表現(xiàn)出超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、承載量不滿足需求，管理水平不高、維修保養(yǎng)成本高、社會(huì)影響大等一些列問(wèn)題。城市發(fā)展過(guò)程中暴露出一到汛期就發(fā)生城市內(nèi)澇、管線泄漏、路面塌陷等事件，嚴(yán)重影響了廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行質(zhì)詢。城市地下管線，如供水、排水、燃?xì)?、電力、熱力、通訊、廣播電視、工業(yè)管線等，被人們認(rèn)為是保障城市良好運(yùn)行的“生命線”，是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，如何保護(hù)好這道“生命線”，成為了擺在人們面前的一個(gè)重大課題。

為解決此問(wèn)題，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的做法就是修建城市地下綜合管廊。地下綜合管廊是城市地下空間統(tǒng)籌利用規(guī)劃的重要方面，將各種煤水電氣熱等市政管線收容到綜合管廊內(nèi)，形成高水平的城市市政管線運(yùn)行維護(hù)保障體系，既可以解決地下管線事故頻發(fā)、安全隱患突出、應(yīng)急防災(zāi)能力薄弱等城市頑疾，又可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)來(lái)起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、化解產(chǎn)能過(guò)剩、增加就業(yè)、提高城市綜合承載能力的作用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年12月北京市已投入運(yùn)營(yíng)綜合管廊9條，總長(zhǎng)度約21公里，包括東長(zhǎng)安街、海淀中關(guān)村西區(qū)、昌平未來(lái)科學(xué)城、通州運(yùn)河商務(wù)區(qū)、密云古北水鎮(zhèn)等綜合管廊。

2016年至今，北京市結(jié)合城市新區(qū)、重點(diǎn)功能園區(qū)、城市道路和軌道交通建設(shè)，開工建設(shè)綜合管廊十多條，總長(zhǎng)度約110公里，投資估算約250億元。截至2018年12月，石景山保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)園、城市副中心行政辦公區(qū)、北京新機(jī)場(chǎng)內(nèi)部等綜合管廊項(xiàng)目已經(jīng)建成，在建項(xiàng)目已累計(jì)形成廊體約30公里。

二、發(fā)展目標(biāo)及投資效益分析

依據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035年）》要求“科學(xué)構(gòu)建綜合管廊體系，按照先規(guī)劃、后建設(shè)的原則，科學(xué)布局綜合管廊，中心城區(qū)規(guī)劃形成一軸、兩環(huán)、多點(diǎn)、多片區(qū)的布局，中心城以外地區(qū)以重點(diǎn)功能區(qū)為先導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)綜合管廊。到2020年建成綜合管廊長(zhǎng)度150-200公里，到2035年達(dá)到450公里左右?！笔幸?guī)劃國(guó)土委進(jìn)一步深化《北京市綜合管廊布局規(guī)劃》，建立本市綜合管廊項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，開展在建綜合管廊項(xiàng)目的體檢評(píng)估工作，依據(jù)《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》（GB50838-2015）等國(guó)家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》等地方標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善本市綜合管廊規(guī)劃管理技術(shù)體系。

按照綜合管廊設(shè)計(jì)使用壽命100年，從經(jīng)濟(jì)合理性和社會(huì)效益角度對(duì)北京市在建綜合管廊全生命周期投資費(fèi)用進(jìn)行分析。從經(jīng)濟(jì)合理性角度：一是從工程投資構(gòu)成分析，主要由主體結(jié)構(gòu)、土護(hù)降工程、設(shè)備工程、前期相關(guān)費(fèi)用等四部分構(gòu)成，權(quán)重比例基本為4：3：2：1。二是從施工工法分析，明挖工法約為0.3～0.6億/單艙公里，暗挖工法約為0.6～1億/單艙公里。經(jīng)過(guò)分析得出，綜合管廊與城市道路、軌道交通和功能園區(qū)同步建設(shè)，共用土護(hù)降工程和前期相關(guān)費(fèi)用，可有效降低建設(shè)投資成本。

從社會(huì)效益角度分析，與傳統(tǒng)地下管線直埋敷設(shè)相比，城市地下綜合管廊的優(yōu)點(diǎn)為：一是消除施工外力破壞地下管線風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置地下管線隱患，提升城市防災(zāi)抗災(zāi)能力；二是集約利用土地和地下空間資源，提升城市綜合承載能力；三是減少反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集等問(wèn)題，美化城市景觀，提升城市品質(zhì)。

如：世園會(huì)綜合管廊為世園會(huì)提供市政保障，有效提升園區(qū)品質(zhì)和基礎(chǔ)設(shè)施承載能力；城市副中心行政辦公區(qū)綜合管廊有效利用城市道路地下空間，節(jié)約城市用地，減少路面井蓋設(shè)施；新機(jī)場(chǎng)高速公路綜合管廊收納電力架空高壓線入地，釋放土地資源約150公頃；冬奧會(huì)綜合管廊保障賽區(qū)造雪用水、電力等供應(yīng)，同時(shí)最大程度降低對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響。

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三、綜合管廊投融資機(jī)制

1、園區(qū)性市政綜合管廊

北京市已建成使用的通州運(yùn)河商務(wù)區(qū)綜合管廊、海淀中關(guān)村西區(qū)綜合管廊、昌平未來(lái)科技城綜合管廊、石景山保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)園綜合管廊等，項(xiàng)目建設(shè)成本納入了園區(qū)土地一級(jí)開發(fā)成本，運(yùn)維費(fèi)由園區(qū)管委會(huì)或項(xiàng)目所在區(qū)財(cái)政對(duì)管廊運(yùn)營(yíng)單位予以補(bǔ)貼。

2、大市政綜合管廊

自2016年開始，北京市在建綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源主要是市政府固定資產(chǎn)投資給予項(xiàng)目工程建設(shè)約30%~50%的資金補(bǔ)助，其余資金通過(guò)項(xiàng)目投資主體進(jìn)行融資保障工程按計(jì)劃實(shí)施。

四、綜合管廊收費(fèi)工作進(jìn)展情況

按照國(guó)務(wù)院和市政府加強(qiáng)城市地下綜合管廊建設(shè)管理的文件要求，需建立健全本市地下綜合管廊有償使用制度，入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位支付管廊有償使用費(fèi)，包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，其中入廊費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊建設(shè)成本，日常維護(hù)費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊日常維護(hù)、管理費(fèi)用支出。

目前，在建即將投入使用的綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位開展了入廊費(fèi)用測(cè)算和簽訂入廊協(xié)議溝通工作。由于集約入廊的建設(shè)模式打破了入廊管線傳統(tǒng)敷設(shè)方式下原有投資渠道、補(bǔ)貼機(jī)制和內(nèi)部財(cái)務(wù)處理方式，入廊費(fèi)和運(yùn)維費(fèi)測(cè)算難以形成多方認(rèn)可的公允標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)較高的入廊費(fèi)也給入廊管線單位帶來(lái)較大的當(dāng)期資金壓力，因此有償使用收費(fèi)及入廊協(xié)議簽訂工作沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

五、綜合管廊收費(fèi)建議方案

為推進(jìn)本市綜合管廊有序可持續(xù)發(fā)展，借鑒國(guó)內(nèi)外綜合管廊有償使用經(jīng)驗(yàn)，提出北京市城市綜合管廊有償使用機(jī)制如下：

（一）實(shí)行“一廊一費(fèi)”

本市綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域、規(guī)模、工法、入廊管線種類等差別較大，有償使用費(fèi)采取“一廊一費(fèi)”進(jìn)行測(cè)算，由政府部門委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算。

（二）入廊費(fèi)繳納方案

按照現(xiàn)有北京市綜合管廊“誰(shuí)融資、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)運(yùn)營(yíng)”的管理現(xiàn)狀，由平臺(tái)公司承擔(dān)政府授權(quán)范圍內(nèi)管廊項(xiàng)目的融資、建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)管理。

合理界定入廊管線投資單位和政府的分擔(dān)責(zé)任，入廊費(fèi)按照市政府固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助之外的建設(shè)成本作為測(cè)算基數(shù)，初期分?jǐn)偦鶖?shù)以市發(fā)改資金評(píng)審報(bào)告為準(zhǔn)，最終按決算及審計(jì)報(bào)告進(jìn)行后期調(diào)整。

方案一：綜合管廊資產(chǎn)由政府和入廊管線單位共有。入廊管線投資主體單位按照空間占比分?jǐn)偨ㄔO(shè)資金作為入廊費(fèi)，可按照出資比例計(jì)入其固定資產(chǎn)投資科目，或納入其企業(yè)產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)價(jià)格成本，按其現(xiàn)有價(jià)格補(bǔ)助或財(cái)政補(bǔ)貼渠道解決。首筆入廊費(fèi)可按照同等設(shè)施首次敷設(shè)成本繳納，其余入廊費(fèi)由財(cái)政先行墊付，待企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整到位后，由入廊管線單位歸還。上述政策與現(xiàn)行固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼政策不符合的，應(yīng)由職能部門做出相應(yīng)調(diào)整。

方案二：綜合管廊資產(chǎn)歸政府所有。入廊管線投資主體單位以租賃方式使用廊體空間，租賃費(fèi)以當(dāng)期敷設(shè)地下管線同等設(shè)施建設(shè)成本的自籌部分計(jì)算，可一次性或者按年分期繳納（含利息），其余資金由財(cái)政補(bǔ)貼解決。

市發(fā)改委可在30%~50%固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助基礎(chǔ)上對(duì)平臺(tái)公司加大補(bǔ)助比例，緩解后期財(cái)政補(bǔ)貼壓力。市財(cái)政可對(duì)有償使用缺口部分進(jìn)行一次性補(bǔ)貼，也可由市財(cái)力按約定周期對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行還本付息，實(shí)行分期補(bǔ)貼機(jī)制，通過(guò)“削峰填谷”緩解當(dāng)期財(cái)政壓力。

方案三：對(duì)需財(cái)政補(bǔ)貼的缺口部分實(shí)行平臺(tái)企業(yè)內(nèi)部資金大平衡政策，依法依規(guī)為管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)企業(yè)配置土地、物業(yè)等可經(jīng)營(yíng)性資源，或特許經(jīng)營(yíng)類政策落實(shí)，實(shí)行“肥瘦搭配”資金大平衡。

（注：當(dāng)前地下管線敷設(shè)投資補(bǔ)助政策，供水主干管線由市固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助50%、管線單位自籌50%，熱力管線由市固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助30-50%、其余管線單位自籌，再生水管線由政府投資，電力管線輸電工程為管線單位自籌，配電工程為報(bào)裝投資主體投資，根據(jù)報(bào)裝投資主體不同可分為自籌和政府投資不同情況，燃?xì)?、通信管線由管線單位自籌。）

（三）日常維護(hù)費(fèi)繳納方案

日常維護(hù)費(fèi)包括綜合管廊本體及附屬設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)、更新改造等成本及綜合管廊運(yùn)營(yíng)單位管理支出。由于綜合管廊本體及主要附屬設(shè)施更新改造數(shù)額較大，建議參照軌道交通運(yùn)營(yíng)管理處理方式，即不計(jì)提折舊，更新改造費(fèi)用由財(cái)政安排專項(xiàng)資金予以解決。其他日常維護(hù)費(fèi)用由入廊管線運(yùn)維主體單位分?jǐn)?，按年度繳納。綜合管廊運(yùn)營(yíng)初期不能通過(guò)收費(fèi)彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本的，政府給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。

此外，對(duì)于各類園區(qū)建設(shè)紅線內(nèi)和特定用戶的綜合管廊（小市政管廊），綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用由園區(qū)開發(fā)建設(shè)主體或產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)籌措。

六、綜合管廊其他投融資匯款方式的建議

1、發(fā)型城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券

發(fā)行專項(xiàng)債券由于按照綜合管廊建成后取得的收入作為債券兌付的保障，可以從債券市場(chǎng)上公開募集資金支持，有利于減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2、對(duì)城市地下綜合管廊項(xiàng)目實(shí)行資產(chǎn)證券化

近些年興起的資產(chǎn)證券化對(duì)綜合管廊建設(shè)有很大的借鑒意義，資產(chǎn)證券化的突出優(yōu)勢(shì)就是有破產(chǎn)隔離機(jī)制，發(fā)起人可以真正將證券化資產(chǎn)與發(fā)起人整體信用風(fēng)險(xiǎn)隔離開來(lái)。

由于破產(chǎn)的發(fā)起人及其債權(quán)人不能對(duì)證券化資產(chǎn)行使追索權(quán)，證券投資者不必?fù)?dān)心發(fā)起人的整體信用風(fēng)險(xiǎn)，而是可以集中關(guān)注基礎(chǔ)資產(chǎn)本身的質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)證券化的優(yōu)點(diǎn)就是使大量存量資產(chǎn)得以盤活，提高了資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)效率。

除了以上分析研究外，探索建立本市綜合管廊技術(shù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，綜合考慮全生命周期規(guī)劃實(shí)施條件、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等各方面因素，對(duì)綜合管廊儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)估，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，管控建設(shè)規(guī)模和投資成本，促進(jìn)地下綜合管廊高效集約建設(shè)運(yùn)營(yíng)，也是綜合管廊行業(yè)健康發(fā)展的重要保障。