深化行政審批制度改革，助力營商環(huán)境發(fā)展
——以遼寧省盤錦市為例

鄒銀楹

（吉林大學行政學院，吉林長春 130000）

1 行政審批制度改革是改善營商環(huán)境的重要推動力

營商環(huán)境是指企業(yè)在開設、經營、貿易活動、納稅、關閉及執(zhí)行合約等方面遵循的政策法規(guī)所需的時間和成本等條件，包括市場環(huán)境、政務環(huán)境、法律政策環(huán)境及人文環(huán)境。一個地區(qū)企業(yè)的生存發(fā)展受當?shù)貭I商環(huán)境的直接影響。

2018年10月31日，世界銀行發(fā)布《2019營商環(huán)境報告》。據(jù)報告顯示，2018年我國營商環(huán)境在全球190多個經濟體中排名第46，較2012年的91名上升了45名，成績顯著。世界銀行全球指標局高級經理麗塔·拉馬霍表示，中國快速有效的改革讓中國的營商環(huán)境大幅改善。而在這一系列改革中，行政審批制度改革發(fā)揮的作用尤為突出。

我們可以看出，我國的營商環(huán)境得到了極大改善，但是地區(qū)之間如仍存在著不平衡問題。在我國，地區(qū)經濟發(fā)展不平衡是不爭的事實。此不平衡表現(xiàn)在地區(qū)生產總值、企業(yè)數(shù)量和質量等方面。實質上，這些不平衡都與營商環(huán)境的不平衡有關。我國東部經濟發(fā)達的地區(qū)，營商環(huán)境往往較好，企業(yè)數(shù)量與質量也超過其他地區(qū)。中西部及東北經濟欠發(fā)達的地區(qū)，營商環(huán)境也較差，企業(yè)數(shù)量與質量都不盡人意。

據(jù)第三方評估報告顯示，遼寧營商環(huán)境指數(shù)列全國第九位，仍有改善空間。而改善營商環(huán)境需從市場、政務、法治、人文等發(fā)面著手，用時長且過程復雜。根據(jù)習近平總書記關于東北振興的談話，東北地區(qū)不適宜的體制機制是制約發(fā)展的根本性因素。就遼寧省盤錦市所在的東北地區(qū)而言，深入推進體制改革是當前要務。

由此可見，行政審批制度改革是改善營商環(huán)境的重要推動力。盤錦市在改善營商環(huán)境時，應抓住深化行政審批制度改革這一重點，以改革促改善。

2 盤錦市通過行政審批制度改革來改善營商環(huán)境的實踐

盤錦市作為遼寧省經濟發(fā)展中的支柱力量與重要的對外開放城市，對改善營商環(huán)境的巨大作用有著深刻認識。在行政審批制度改革中，時刻牢記為企業(yè)松綁減負。自改革以來，已取得顯著成效，僅2018年新增民營企業(yè)就有1.7萬戶。

2.1 創(chuàng)新審批方式

盤錦市在推進行政審批制度改革以來，便力圖創(chuàng)新審批方式，將“互聯(lián)網+政務服務”作為改革重點。“不見面審批”、“一網通辦”是多地改革的熱點。在這一方面，盤錦市將“網上辦、集中批、聯(lián)合審、代辦制、快遞送”作為普遍制度安排并長期推進，努力實現(xiàn)企業(yè)“最多跑一次”或“一次都不用跑”。

改革以來，盤錦市實現(xiàn)了70%以上事項可在網上辦理，多數(shù)業(yè)務可按照“外網受理、內網辦理、全程公開、無償代辦、網端推送、快遞送達”的方式進行辦理，讓“數(shù)據(jù)傳送”代替“企業(yè)跑腿”。

2.2 壓縮審批時限

盤錦市在全省率先開展了“三集中、三到位”，即行政審批改革實現(xiàn)部門行政審批職能向一個科室集中、承擔審批職能的科室向市行政服務中心集中、行政審批事項向電子政務平臺集中，審批事項進駐中心到位、授權到位、電子監(jiān)察到位。力圖通過優(yōu)化審批流程來壓縮審批時限，提高審批效率。

在已取得成績的基礎上，盤錦市再接再厲。興隆臺區(qū)在“三集中三到位”基礎上進行了再集中再到位，將340項與投資項目審批、市場準入相關聯(lián)的行政確認以及其它權利事項全部劃入?yún)^(qū)行政審批局，提高了審批效率。

同時，為確保提高工作效率，盤錦市進一步細化了內資企業(yè)注冊、外資企業(yè)注冊和建設項目審批業(yè)務辦理指南及流程圖并制作圖板公示上墻。積極推進“企業(yè)承諾+容缺審批”，在企業(yè)承諾的基礎上實行“容缺審批”，解決企業(yè)前置審批的制約問題。

截止目前，壓縮審批時限的工作取得良好效果。涉企審批精簡申報材料比例達38.6%，審批時限平均壓縮65%。如備案類工業(yè)項目，審批事項從原有31項減少到25項，要件由原有230個減少到170個，審批時限從原來的252天縮短到23個工作日。

2.3 完善審批監(jiān)管

相關部門對審批工作同時進行線上線下監(jiān)管，檢查政策落實情況。在線上，通過部門之間的數(shù)據(jù)互通，對網上辦事大廳審批流程等進行監(jiān)管。在線下，對實體大廳窗口單位的服務質量、效率等進行明察暗訪。

工作開展以來，盤錦全市共處理9起破壞營商環(huán)境案件，相關部門已累計受理書面投訴案件58件，受理電話投訴案件39件，案件辦結率位居全省前列。在后續(xù)工作中，盤錦市將持續(xù)加大對破壞營商環(huán)境案件處理、問責力度。

3 盤錦市行政審批制度改革中阻礙營商環(huán)境改善的問題

經過近幾年的改革，盤錦市的營商環(huán)境已經得到明顯改善。但在看到成績的同時，我們也要認識到改革應該是長期的，取得的成效是階段性的。在目前的改革中，盤錦市仍存在著部分問題。

3.1 改革具有不徹底性

整體上來看，盤錦市行政審批制度改革關于改善營商環(huán)境的工作高質量開展并取得顯著成效，但此次改革仍具有不徹底性。

首先，在審批事項方面，關于企業(yè)的審批事項仍有部分互為前置，且還不夠精簡。部分部門在改革中止步不前，為強調及保留自身重要性，割舍不掉某些多余的審批事項，同時為了減少自身責任，又設置了前置審批，企圖讓其他部門“背鍋”或將企業(yè)拒之門外。

其次，在審批時間方面，審批周期長、時間長的問題仍然存在。“玻璃門”、“旋轉門”在審批過程中給企業(yè)“使絆子”，降低了審批效率，延長了審批時間。

最后，在推行網上政務方面，信息化建設滯后。在盤錦市的改革中，網上辦事大廳利用率不夠高，部分群眾及企業(yè)仍持有找人辦事的舊觀念，選擇“跑腿”而非網上審批。這反映出當?shù)匦畔⒒ㄔO較為滯后，制約了網上政務的開展。

3.2 政商關系處理不當

在行政審批中，相關部門在優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，在政商關系的處理中犯了難：

一方面，相關部門為了與企業(yè)劃清界限而選擇以疏遠的方式來證自身清白，“清而不親”。鑒于政商信息不對稱問題的客觀存在，企業(yè)在辦理審批時，對政策內容、辦理程序等方面存在盲區(qū)。政府部門的疏遠可能導致企業(yè)在遇到困難時“求助無門”。

另一方面，某些部門為了幫助企業(yè)發(fā)展，又與企業(yè)走得太近，超出正常的政商關系范疇，“親而不清”。這些部門或工作人員在與企業(yè)的接觸中，往往因私欲而逾越政商界限，將與企業(yè)的關系由工作發(fā)展到私下來往，出現(xiàn)權錢交易等現(xiàn)象。未與部門“搭上關系”的企業(yè)在審批中易遭到不公平對待，在辦理業(yè)務時四處碰壁，困難重重。

3.3 意識轉變有待加強

我們發(fā)現(xiàn)在改革中，某些干部缺乏改革意識，具體表現(xiàn)為缺少主動為市場主體考慮和服務的意識，缺少借鑒汲取先進地區(qū)改革經驗的意識。其在工作中將不作為當作避風港，因循守舊、固步自封。

部分人員存在著“官本位”思想，以“管理者”自居，認為自己“位高權重”，難以放下官架子來為市場主體考慮和服務。

同時，一些干部不愿承認自身管理改革能力的局限性，不愿承認“技不如人”，不愿向先進地區(qū)學習。世界銀行評估我國的營商環(huán)境，名義上是評估整個國家，實際上只是以北京和上海兩個城市作為樣本。我國營商環(huán)境排名的上升也與這兩個城市改革的成效密切相關。再者，國家出臺的政策或改革指導意見，多數(shù)是以北京、上海等地區(qū)為試點，但這些政策或意見對全國都是適用的。北京、上海等地的率先實踐為其他城市積累了經驗。相關干部借鑒學習意識的缺乏，將導致整體改革的落后。

4 盤錦市通過行政審批制度改革來改善營商環(huán)境的建議

4.1 繼續(xù)深化改革

4.1.1 提高審批效率

首先，相關政府部門應全方位、盡全力地精簡審批事項、審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程。能減盡減、能放盡放，在放權數(shù)量與質量兩方面雙管齊下。逐步減少涉企行政審批事項，逐步實現(xiàn)“證照分離”。要求企業(yè)出具的證書，能取消的盡量取消，不能取消的歸入“多證合一”。

其次，明確規(guī)定審批時限。出臺關于審批時限的方案及規(guī)定，明確各審批部門的責任，嚴格按照優(yōu)化后的審批流程來辦事。在為企業(yè)節(jié)約金錢成本的同時，也要為其節(jié)約時間成本。

最后，推動網上辦事大廳的發(fā)展。在改革之中增大網上辦事大廳的宣傳力度，幫助轉變部分企業(yè)的舊觀念，拉近企業(yè)與網上政務的距離，讓其會用、想用、能用。

4.1.2 提供人性化服務

在行政審批制度改革中，審批過程由政府“端菜”變?yōu)槠髽I(yè)“點菜”，但“菜單”還是由政府部門提供，企業(yè)所能作出的選擇最終還是受政府部門的制約。

政府部門應將“菜單”的多元化作為工作重點，針對不同審批事項，為不同類別的企業(yè)提供個性化的“套餐”。為企業(yè)提供人性化、高效的服務，降低審批難度，為其減負。

4.2 改善政商關系

良好的政商關系應是“既親又清”“親而有度，清而不疏”?！坝H”是指政府部門應與企業(yè)進行交往，為企業(yè)解決審批難題；“清”是指政府部門應保持清白純潔，不搞權錢交易等小動作。

在“親而有度”方面，制定政商交往“負面清單”，劃清“親”與“清”的界限。政府部門在進行審批時，要嚴格按照標準化流程辦事，不為個別企業(yè)開后門，也不為個別企業(yè)穿小鞋。既有幫助企業(yè)的熱心，又有堅持自身原則的強硬態(tài)度。

在“清而不疏”方面，強調企業(yè)發(fā)展、改善營商環(huán)境對地方發(fā)展的重要性。相關干部保持自身廉潔清白，具有一定的正確性，但極端化地堅守原則并不能為部門及企業(yè)帶來好處。相反，政府部門走近企業(yè)才能實現(xiàn)雙方共贏。

4.3 轉變改革意識

4.3.1 轉變干部為市場主體服務的意識

重視教育學習，干部思想應從“管理者”向“服務者”轉變，把企業(yè)的問題當作自己的問題，把企業(yè)的發(fā)展當作自己的發(fā)展，拆除“旋轉門”“玻璃門”，真心實意地把企業(yè)當作合作伙伴，而不是把為企業(yè)服務當作表面功夫。改革不是走秀，企業(yè)需要的是實實在在的好處。只有干部肯為企業(yè)服務了，企業(yè)才能在營商環(huán)境中安心發(fā)展。

4.3.2 積極借鑒先進地區(qū)經驗

政府部門要勇于承認自身發(fā)展的局限性與其他地區(qū)發(fā)展的相對優(yōu)越性。盤錦市行政審批制度改革中關于改善營商環(huán)境的實踐還存在著不足，政府部門不應固步自封，而應向先進地區(qū)學習，博采眾長、取長補短。

盤錦市應組織干部，到南方改革先進地區(qū)進行考察學習，如江蘇、浙江、廣東等。在考察對比中發(fā)現(xiàn)自身問題，尋找短板，思考應對策略。