把握農(nóng)村基層治理新趨向

盧福營 王子豪

從治理生態(tài)學(xué)看，治理方式與治理環(huán)境相關(guān)。伴隨經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，中國社會結(jié)構(gòu)和社會主要矛盾發(fā)生了根本性變化。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的新變化，國家的農(nóng)村基層治理政策及時進(jìn)行了調(diào)整，為農(nóng)村基層治理發(fā)展指明了方向。此外，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新科技的快速發(fā)展與應(yīng)用，正推動著工業(yè)社會向網(wǎng)絡(luò)社會邁進(jìn)，不僅創(chuàng)新了農(nóng)村基層治理新的技術(shù)條件，也變革了農(nóng)村基層治理的社會基礎(chǔ)?？傊?，經(jīng)濟(jì)社會的結(jié)構(gòu)性變遷、國家政策的時代性調(diào)整、新科技的進(jìn)步三大因素重構(gòu)了農(nóng)村基層治理的環(huán)境，決定了農(nóng)村基層治理發(fā)展的基本趨向。

從管理轉(zhuǎn)向有效治理

實行村民自治以來，農(nóng)村基層治理的重心在于以民主為取向的制度建設(shè)，建構(gòu)了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治形態(tài)，推動了農(nóng)村基層民主的迅速發(fā)展。但是，伴隨經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，村民自治制度逐漸呈現(xiàn)出某些不適應(yīng)，出現(xiàn)了特殊的“制度空轉(zhuǎn)”，治理有效性不足等問題呈現(xiàn)出來。針對農(nóng)村基層治理面臨的低效或無效問題，中央逐漸轉(zhuǎn)變了推進(jìn)農(nóng)村基層治理的策略，2014年中央一號文件中首次提出探索不同情況下的村民自治有效實現(xiàn)形式，強調(diào)農(nóng)村基層治理的有效性。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確將新農(nóng)村建設(shè)方針中的“管理民主”轉(zhuǎn)換為“治理有效”。這意味著農(nóng)村基層治理將由形式劃一的制度管理轉(zhuǎn)向因地制宜的有效治理。

從管控轉(zhuǎn)向提供全面服務(wù)

長期以來，農(nóng)村基層治理主要被定位于社會管控。20世紀(jì)80年代初推行的村民自治，雖然提出了自我管理、自我教育、自我服務(wù)，但村民自治被視為農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的“放權(quán)”式改革，旨在通過下放村務(wù)決策管理權(quán)力調(diào)動農(nóng)民群眾的政治參與積極性，促進(jìn)基層民主發(fā)展。正是基于這一定位，村民自治重在推進(jìn)以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的“自我管理”，忽略了自我教育、自我服務(wù)，形成了村民自治“三個自我”不同步的發(fā)展格局，嚴(yán)重影響了村民自治功能的全面發(fā)揮。進(jìn)入新時代后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要對農(nóng)村基層治理提出了新要求、新挑戰(zhàn)，不僅要求滿足村民的民主需要，而且提出了多元化的美好生活服務(wù)需要和日益增長的社會安全需要。基于此，黨和國家根據(jù)新情況、新要求，逐漸實現(xiàn)了治理理念的轉(zhuǎn)換，實施了創(chuàng)新型國家、服務(wù)型政府等戰(zhàn)略，明確提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)，推動了基層社會管理向基層社會治理轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，中央專門出臺《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等，對農(nóng)村基層治理作出了新的部署，把農(nóng)村社會服務(wù)與安全工作提到了更加重要的地位。在新治理理念引領(lǐng)下，農(nóng)村基層治理要在進(jìn)一步創(chuàng)新和完善民主決策管理體制機制的同時，加強農(nóng)村公共服務(wù)和農(nóng)民群眾的自我服務(wù)、自我教育，保障農(nóng)村社會安全。這意味著新時代農(nóng)村基層治理將由重在管控轉(zhuǎn)向提供全面服務(wù)。

從實行“分治”轉(zhuǎn)向推動“共治”

20世紀(jì)80年代初，中國農(nóng)村推行村民自治制度，進(jìn)而形成了“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家設(shè)在農(nóng)村的最基層一級政權(quán)，代表國家在農(nóng)村實施行政管理，即“鄉(xiāng)政”。村民群眾通過村委會等農(nóng)村基層群眾自治組織在村莊范圍內(nèi)依照國家法律自己處理自己的事務(wù)，即“村治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會等自治組織同處于一個農(nóng)村基層治理場域，分別履行農(nóng)村基層治理職責(zé)，處理農(nóng)村基層事務(wù)，建構(gòu)了一種“鄉(xiāng)政”與“村治”并存的獨特“分治”格局。在特定條件下，因過于強調(diào)村民自治的制度創(chuàng)新和民主價值、治理功能，突出了村民自治在農(nóng)村基層治理中的地位，一定程度地造成了“村治”與“鄉(xiāng)政”之間的緊張。同時，受自身資源和治理習(xí)慣等因素制約，村委會等基層群眾自治組織難以充分開展自治活動。國家實施的支農(nóng)、惠民政策和下延到村的政務(wù)，村民自治組織缺乏承接能力。如此，農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)了一定意義的“社區(qū)失靈”現(xiàn)象。在此背景下，一些地方和基層政府借助自身的行政力量和資源優(yōu)勢，采取多種形式推動和干預(yù)村民自治，又造成了農(nóng)村基層治理中的過度行政干預(yù)等新問題，引發(fā)農(nóng)村居民的不滿。

伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村社會的封閉性逐漸被打破，開放性、流動性日益增強。村莊社會不再只是單一的集體經(jīng)濟(jì)、戶籍在村或共享集體產(chǎn)權(quán)的村民，有可能同時并存多種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，居住著各種各樣的外來人口，還有不同形式的外出村民。新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)要求創(chuàng)新農(nóng)村基層治理方式，建構(gòu)更加具有開放性、包容性的治理模式。在此背景下，中央出臺的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，對城鄉(xiāng)社區(qū)治理作出了新的統(tǒng)一的制度安排，提出了“到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”的目標(biāo)，建構(gòu)了基層黨組織、基層政府、基層群眾自治組織、社會力量四個治理主體互聯(lián)互動的共治機制，強調(diào)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體共同治理。這些意味著新時代農(nóng)村基層治理從“分治”轉(zhuǎn)向“共治”。

從傳統(tǒng)技術(shù)治理轉(zhuǎn)向智慧化治理

科學(xué)技術(shù)是嵌入治理的重要變量，農(nóng)村基層治理也不例外。在一定意義上講，現(xiàn)行的農(nóng)村基層治理基于工業(yè)革命的技術(shù)條件和社會結(jié)構(gòu)，形成了以一系列科層化組織為載體的傳統(tǒng)管理模式。這一治理模式在特定的技術(shù)條件和社會基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出合理性和獨特優(yōu)勢，曾取得明顯治理績效。但是，伴隨新科技革命的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等不僅給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和居民生活創(chuàng)造了無限的可能，也為農(nóng)村基層治理創(chuàng)造了全新的技術(shù)環(huán)境。曼紐爾·卡斯特早就敏銳地指出：“如同工業(yè)革命時代的電力技術(shù)和蒸汽機技術(shù)一樣，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛使用極大地改變了人類社會的組織方式，人類社會的每一個方面，正在或已經(jīng)按照互聯(lián)網(wǎng)的方式組織起來。相對于工業(yè)資本主義和工業(yè)化國家，網(wǎng)絡(luò)社會中的政治表達(dá)、市場結(jié)構(gòu)、社會交往、文化形態(tài)以及群體生活等各個層面，都已經(jīng)呈現(xiàn)出全新的面相，社會生活的各領(lǐng)域也充斥著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的諸多意外后果?！笨梢姡瑢τ谛驴萍几锩暮蠊c價值的理解不能局限于技術(shù)向度，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會向度。新科技與社會的相互結(jié)合將破壞建立在工業(yè)化邏輯和工業(yè)化秩序基礎(chǔ)上的舊世界，造就一個基于互聯(lián)網(wǎng)邏輯和網(wǎng)絡(luò)化秩序的新世界。在那里，社會生活的各個領(lǐng)域，包括農(nóng)村基層治理方式，將發(fā)生根本性改變。

總而言之，新科技成果的應(yīng)用和影響在當(dāng)前中國農(nóng)村社會中還相當(dāng)有限，且主要發(fā)生于經(jīng)濟(jì)生活和社會交往領(lǐng)域。但不難預(yù)測，新科技勢必成為嵌入農(nóng)村基層治理的重要變量，并逐漸推動農(nóng)村基層治理由傳統(tǒng)治理轉(zhuǎn)向線上線下結(jié)合的智慧化治理。比如，可以借助大數(shù)據(jù)、云計算等分析技術(shù)，發(fā)現(xiàn)流量和用戶信息中的生活邏輯，了解村民群眾的需求、行為、習(xí)慣、態(tài)度和價值傾向等，進(jìn)而實現(xiàn)以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層管理服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及其在農(nóng)村社會的廣泛應(yīng)用，農(nóng)村基層治理將與新科技深度融合，逐漸實現(xiàn)智慧化。新科技成果不僅成為農(nóng)村基層治理的重要工具和手段，而且更為重要的是新科技將推動農(nóng)村社會形態(tài)的根本性變化，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)村基層治理形態(tài)的創(chuàng)新，形成真正意義上的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村基層治理”。

（本文系國家社科基金重點項目“新發(fā)展理念引領(lǐng)的基層治理‘一體三類多態(tài)格局研究”（16AZZ010）階段性成果）

（作者單位：杭州師范大學(xué)公共管理（政治與社會）學(xué)院、社會建設(shè)與社會治理研究中心 本文選自《中國社會科學(xué)報》）