公共財(cái)政視角下的基本公共教育服務(wù)均等化研究
——以福建省為例

肖碧云

(福州外語外貿(mào)學(xué)院經(jīng)管學(xué)院，福建 福州 350002)

黨的十九大報(bào)告明確提出“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，教育公平是社會(huì)公平與社會(huì)和諧的重要基礎(chǔ)，基本公共教育服務(wù)均等化是教育公平的重要方面.基本公共教育服務(wù)均等化的推進(jìn)是確保2020年全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容.2018年9月，福建省人民政府印發(fā)《福建省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃》，將基本公共教育作為八大基本公共服務(wù)清單之一，致力于提高教育公平程度.財(cái)政保障機(jī)制在推進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化的過程中發(fā)揮著重要作用.因此，從公共財(cái)政角度探討基本公共教育服務(wù)均等化問題，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際間的基本公共教育服務(wù)差距，推進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化具有重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義[1].

1 福建省基本公共教育服務(wù)均等化現(xiàn)狀

福建省政府深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神和全國(guó)教育大會(huì)精神，充分認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入，推進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化的重大意義.但在實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化方面仍存在著城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和校際間不均衡的問題.

1.1 區(qū)域教育資源投入呈現(xiàn)差異

福建省各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著很大的差距.東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，優(yōu)質(zhì)教育資源特別是高等教育資源和科研機(jī)構(gòu)主要集中在廈門、福州和泉州地區(qū).西部“南三龍”山區(qū)(三明市、南平市、龍巖市)經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)，教育資源較為匱乏[2].從表1可以看到，2017年福州市、泉州市和廈門市的公共財(cái)政教育支出名列全省前三名，都突破了120個(gè)億.相比之下，“南三龍”山區(qū)的教育支出顯得十分不足，特別是南平的公共財(cái)政教育支出僅為50.15億元，與全省第一的福州市155.78億元相差3倍多.從生均教育經(jīng)費(fèi)來看，福建省對(duì)“南三龍”山區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)保障給予了足夠的重視，其生均教育投入的保障比較到位.而作為省會(huì)城市的福州市以及作為“閩南金三角”重要組成部分的泉州市和漳州市，盡管公共財(cái)政教育支出總額位于全省前列，但是生均教育經(jīng)費(fèi)卻在全省倒數(shù)，生均教育支出水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不相適應(yīng).從各級(jí)各類學(xué)校生師比情況來看，2017年教育部規(guī)定生師比小學(xué)19：1、初中13.5：1、高中12.5：1.只有龍巖和寧德地區(qū)的三個(gè)階段生師比是符合標(biāo)準(zhǔn)的，廈門地區(qū)的小學(xué)、初中和高中的生師比都過高，福州和泉州地區(qū)的小學(xué)和高中生師比過高.說明福州、廈門和泉州作為優(yōu)質(zhì)教育資源較為集中的沿海城市，生源基數(shù)大，公共財(cái)政教育支出和教師數(shù)量的分配仍有相當(dāng)大的提升空間.區(qū)域教育資源投入的差異性，阻礙了基本公共教育服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn).

表1 2017年福建省區(qū)域生均教育經(jīng)費(fèi)、各級(jí)各類學(xué)校生師比情況

1.2 城鄉(xiāng)公共教育資源配置不公平

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度導(dǎo)致教育管理體制分為城市和農(nóng)村兩種不同的教育方式，城鄉(xiāng)公共教育資源配置不公平是城鄉(xiāng)教育發(fā)展中面臨的最大問題,造成城鄉(xiāng)之間的教育公共服務(wù)的非均等化[3].盡管福建政府不斷加大農(nóng)村教育財(cái)政的投入規(guī)模，農(nóng)村小學(xué)、初中和高中教育經(jīng)費(fèi)支出總額由2013年的255.23億元增加至2017年的383.28億元.但農(nóng)村三級(jí)生均教育經(jīng)費(fèi)支出與城鎮(zhèn)相比仍有比較大的差距，2017年福建省城鎮(zhèn)普通小學(xué)、初中和高中的生均教育均費(fèi)分別為11445.51元、18784.06元和19148.47元，農(nóng)村小學(xué)、初中和高中的生均教育均費(fèi)分別為11209.70元、18159.04元和17308.79元.生均教育經(jīng)費(fèi)支出的不足成為限制農(nóng)村教育發(fā)展的桎梏.同時(shí)，由于城區(qū)集中著更多的優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，大量學(xué)生涌入城區(qū)學(xué)校就讀，導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)校師生出現(xiàn)不正常的配比狀況.2017年，福建省城鎮(zhèn)地區(qū)師生比為1：14.12，鄉(xiāng)村地區(qū)中小學(xué)師生比為1：3.4.城鄉(xiāng)教育支出配置的失衡，農(nóng)村教育的辦學(xué)條件和城鎮(zhèn)相比仍然存在較大差距，使農(nóng)村學(xué)生受教育的不公平，嚴(yán)重制約農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展.

1.3 校際間教育資源配置不均衡

隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)、戶籍制度改革的全面實(shí)施和計(jì)劃生育政策的調(diào)整，人口流動(dòng)給城鎮(zhèn)教育資源的配置帶來了新的挑戰(zhàn).學(xué)校資源配置差異系數(shù)是衡量校際間義務(wù)教育學(xué)校資源均衡配置水平.福建省校際間的教育資源配置不均衡.2017年福建省有6個(gè)縣(漳州市薌城區(qū)、安溪縣、莆田市湄洲島國(guó)家旅游度假區(qū)、永安市、松溪縣、邵武市)有3個(gè)以上義務(wù)教育學(xué)校資源配置狀況差異系數(shù)不達(dá)標(biāo).有4個(gè)縣(莆田市湄洲島國(guó)家旅游度假區(qū)、漳州市薌城區(qū)、莆田市秀嶼區(qū)、仙游縣)的初中綜合差異系數(shù)超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn).由于校際之間的教育資源配置存在著差距，優(yōu)質(zhì)學(xué)校的辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、教學(xué)資源等都優(yōu)于一般薄弱學(xué)校.經(jīng)濟(jì)富裕的家庭為了獲取優(yōu)質(zhì)教育資源，雖學(xué)生成績(jī)一般卻能通過購買學(xué)區(qū)房、掛他人戶口、借讀等方式就讀于升學(xué)率較高的重點(diǎn)學(xué)校[4].使優(yōu)質(zhì)學(xué)校生源爆滿，學(xué)校規(guī)模和班額超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求，56人及以上大班額依然存在.經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生除少數(shù)成績(jī)優(yōu)異者外升入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的機(jī)會(huì)基本缺失，造成目前普遍存在的以錢擇?，F(xiàn)象.而薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件差，教育資源設(shè)施落后，缺乏吸引力，生源不足，造成教育資源閑置.農(nóng)村學(xué)校、城區(qū)普通學(xué)校教師流失，資源的有效利用受到制約，使學(xué)校之間原來就不公平的教育資源分配愈顯不均衡，加劇了教育的“貧富分化”.教育失衡，致使多數(shù)學(xué)生享受不到和諧社會(huì)的公平教育，失去教育的公益性、平等性和公正性.

2 影響福建省基本公共教育服務(wù)均等化的財(cái)政原因

由于教育具有正外部性和公共性的特點(diǎn)，政府在保障公民享受到均等化的教育公共服務(wù)扮演著至關(guān)重要的角色，基本公共教育服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)需要財(cái)政保障機(jī)制的全力支持.財(cái)力不足、財(cái)力和事權(quán)不匹配和不完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等財(cái)政原因制約了福建省基本公共教育服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn).

2.1 財(cái)力不足制約了財(cái)政提供基本公共服務(wù)的能力

多年來，福建政府把教育作為國(guó)家戰(zhàn)略性投入予以優(yōu)先保障，對(duì)教育的經(jīng)費(fèi)投入保持穩(wěn)定增長(zhǎng).十八大以來，福建省財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出比重穩(wěn)定在18%左右，位于全國(guó)前八名.財(cái)政一般公共預(yù)算教育支出從2013年的574.91億元增長(zhǎng)到2018年的923.06億元，年均增長(zhǎng)8.6%，人均公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，從2013年的9879.22元增長(zhǎng)到2018年的14661.52元.盡管教育財(cái)政投入呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是財(cái)政教育支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重自2015年連續(xù)下滑3年，由2013年的2.63%下降至2018年的2.58%，財(cái)政教育支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重不高，制約了財(cái)政支出能力，使得政府在滿足基本公共需要的過程中力不從心.特別是多年來福建省普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出低于全國(guó)平均水平，排在全國(guó)后列.因此，福建教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)不足制約了財(cái)政提供基本公共服務(wù)的能力，致使區(qū)域間、城鄉(xiāng)間教育資源配置的不均衡，教育機(jī)會(huì)的不均等.

2.2 財(cái)力和事權(quán)不匹配制約著均等化格局形成

財(cái)力代表政府部門對(duì)其負(fù)責(zé)的區(qū)域具有支配使用的財(cái)政資金，事權(quán)代表政府部門有權(quán)向其負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的居民提供教育公共產(chǎn)品，政府部門間財(cái)力與事權(quán)上清晰的界定,是教育均等化格局形成的關(guān)鍵.目前福建省地方政府之間實(shí)行多重標(biāo)準(zhǔn)，事權(quán)不清，相互交叉沖突，缺乏規(guī)范性.財(cái)權(quán)不斷的上浮集中和事權(quán)的層層下移分配給較低級(jí)次的政府帶來很大壓力.特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，事權(quán)配置與其可財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱.如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務(wù)教育中承擔(dān)80%的財(cái)政支出，給基層政府造成嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)政入不敷出，在供給基本公共教育服務(wù)面臨預(yù)算約束問題，在保障教育支出的事權(quán)責(zé)任和有限的財(cái)力矛盾突出，連基本完成縣域內(nèi)公共教育服務(wù)的初步均等化都困難.

2.3 不完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度制約著均等化的實(shí)現(xiàn)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏規(guī)范性和有效性是制約著基本公共教育服務(wù)均等化的重要原因.福建省現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的資金結(jié)構(gòu)不合理，稅收返還在福建省轉(zhuǎn)移支付總量中所占比重過大.稅收返還采用的是與各區(qū)域收入相掛鉤的“基數(shù)法”，福建省各地市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，特別是東部沿海地區(qū)和西部山區(qū)之間存在著較大的差別，稅收返還的計(jì)算方法使東部沿海地區(qū)得到的稅收返還規(guī)模較大，而西部山區(qū)得到的稅收返還規(guī)模較小，進(jìn)一步擴(kuò)大了各區(qū)域間的財(cái)力差距.教育財(cái)政投入的均衡是保證基本公共教育均等化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，現(xiàn)行的稅收返還將導(dǎo)致區(qū)域間政府所呈現(xiàn)出來的基本公共教育服務(wù)不管是數(shù)量或是質(zhì)量均容易產(chǎn)生差異，進(jìn)一步擴(kuò)大了區(qū)域間、城鄉(xiāng)間基本公共教育服務(wù)非均等化的程度.一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政均等化能起到很強(qiáng)的效果，財(cái)政自給能力差的區(qū)域能得到較多的一般性轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政缺口小的地區(qū)相對(duì)就取得不多的一般性轉(zhuǎn)移支付，如此有利于縮小各地區(qū)的財(cái)政差距.然而一般性轉(zhuǎn)移支付在福建省轉(zhuǎn)移支付總量中所占比重過小，制約了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效果.同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在著教育責(zé)任負(fù)擔(dān)重，教育財(cái)政資金不足的困境，依靠自身的財(cái)政實(shí)力來提高基本辦學(xué)條件，增加生源比較困難.因此，應(yīng)探索健全橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度.

3 推進(jìn)福建省基本公共教育服務(wù)均等化的財(cái)政政策建議

推進(jìn)基本公共服務(wù)教育均等化具有明顯的正部性效應(yīng)，有利于縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教育發(fā)展的差距.因此，需要進(jìn)一步加大教育財(cái)政投入力度，合理劃分省與市縣政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)和完善教育轉(zhuǎn)移支付制度.

3.1 進(jìn)一步加大教育財(cái)政投入力度

為強(qiáng)化基礎(chǔ)公共教育均等化的財(cái)政保障，福建省政府需進(jìn)一步加大教育財(cái)政投入力度，從注重硬件投入轉(zhuǎn)向軟硬件同等重視.科學(xué)測(cè)算、分解落實(shí)福建省、市、縣政府的公共財(cái)政教育投入，通過建立投入總量與GDP增速、財(cái)政收入増長(zhǎng)以及在校學(xué)生人數(shù)增長(zhǎng)協(xié)同穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制[5].鑒于福州市、泉州和漳州地區(qū)的生均教育支出水平偏低，與該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不符的現(xiàn)實(shí)，可提高福州、泉州和漳州的財(cái)政教育支出水平.

教育財(cái)政資金重點(diǎn)向革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)等地區(qū)傾斜，全面改善教育發(fā)展薄弱地區(qū)的基本辦學(xué)條件，重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，優(yōu)先保障義務(wù)教育用地，加快解決“大班額”等突出問題.重點(diǎn)保障教師隊(duì)伍建設(shè)，特別是優(yōu)先落實(shí)義務(wù)教育階段教師工資待遇政策，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，鞏固完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一.此外，在政府加大財(cái)政教育投入的基礎(chǔ)上，要積極將社會(huì)資本引進(jìn)到基本公共教育服務(wù)范疇內(nèi)，探索建立民間資本與政府相互配合的教育供給制度，提高基本公共教育服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)行效率和專業(yè)管理水平.

3.2 合理劃分省與市縣政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)

省與市縣政府的有效協(xié)同是保證基本公共教育服務(wù)供給的重要條件.因此，在中央、地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，必須處理教育領(lǐng)域省與市縣共同財(cái)政事權(quán)劃分問題，明確省與市縣在推進(jìn)教育公共服務(wù)均等化過程中的事權(quán)和承擔(dān)的責(zé)任.省政府從福建省的實(shí)際情況出發(fā)，應(yīng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，通過調(diào)控省級(jí)財(cái)政的方式，考慮到各地方政府間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，合理界定省級(jí)及市縣各級(jí)政府的具體任務(wù)及承擔(dān)的職責(zé)，有計(jì)劃地對(duì)地區(qū)間的公共服務(wù)供給進(jìn)行分工和部署，在明確細(xì)化其承擔(dān)的教育投入責(zé)任的基礎(chǔ)上，全力打造以縣為單位的基本公共教育服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制.

屬于省級(jí)事權(quán)的，由省級(jí)承擔(dān)推進(jìn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和校際間基本公共服務(wù)均等化的支出責(zé)任，確需委托市縣實(shí)施的，省級(jí)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以安排，不得要求市縣政府承擔(dān)配套資金；屬于省級(jí)和市縣共同事權(quán)的，應(yīng)合理界定省級(jí)及市縣各級(jí)政府的具體任務(wù)及承擔(dān)的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)公益性、外部性等因素制定、分擔(dān)基本公共教育服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)或比例，省級(jí)分擔(dān)部分通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托市縣實(shí)施；屬于市縣事權(quán)的，省級(jí)主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持.市縣人民政府履行促進(jìn)區(qū)域教育發(fā)展、改善區(qū)域內(nèi)基本辦學(xué)條件、提高基本公共服務(wù)教育水平的主體職責(zé)，堅(jiān)持教育優(yōu)先作為財(cái)政支出的重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的經(jīng)費(fèi)投入力度.

3.3 完善教育轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是政府管理的重要手段.福建省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際財(cái)政情況，以推進(jìn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和校際間基本公共教育服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善教育轉(zhuǎn)移支付制度.一般性轉(zhuǎn)移支付作為均衡地方財(cái)政實(shí)力、實(shí)現(xiàn)教育公平目標(biāo)的主要方式，要發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付的主體作用，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度.加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，突出精準(zhǔn)扶貧，加大對(duì)原中央蘇區(qū)、革命老區(qū)、扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的教育轉(zhuǎn)移支付力度，提高經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、農(nóng)村和薄弱學(xué)校的教育水平.規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付分配和使用，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)接受轉(zhuǎn)移支付的市縣政府視本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及教育發(fā)展情況統(tǒng)籌安排使用到教育領(lǐng)域內(nèi)，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育公平.

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目相較于一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目更為透明化，進(jìn)一步完善教育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付立項(xiàng)管理和義務(wù)教育階段公用經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付資金等的分配，完善《福建省義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃專項(xiàng)資金管理辦法》、《福建省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃專項(xiàng)資金管理暫行辦法》和《福建省支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法，嚴(yán)格專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用.同時(shí)，應(yīng)探索建立健全橫向的教育轉(zhuǎn)移支付制度.財(cái)政資金通過較發(fā)達(dá)地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移至欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展提供充足的財(cái)政資金支持，由此實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)的均等化.

4 結(jié)論

近年來，福建省財(cái)政投入堅(jiān)持優(yōu)先保障投入、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和高效使用資金，有力助推新時(shí)代福建省教育高質(zhì)量發(fā)展，基本公共教育服務(wù)均等化取得了很大的成效.但在推進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化方面仍存在著城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和校際間不均衡的問題.從公共財(cái)政方面研究基本公共教育服務(wù)均等化，有利于促進(jìn)社會(huì)公平公正，推動(dòng)區(qū)域、城鄉(xiāng)和校際間協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，為福建省率先基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ).