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    《未成年人保護(hù)法》大修

    2019-11-11 06:04:47胥大偉
    中國新聞周刊 2019年40期
    關(guān)鍵詞:保護(hù)法草案監(jiān)護(hù)

    胥大偉

    10月26日,十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行分組會議,審議未成年人保護(hù)法修訂草案。這是繼2006年和2012年之后,《未成年人保護(hù)法》的第三次“大修”。

    本次提請審議的修訂草案,新增網(wǎng)絡(luò)保護(hù)和政府保護(hù)兩章,條文從七十二條增至一百三十條,“擴(kuò)容”近一倍。

    當(dāng)前,未成年人保護(hù)工作面臨的問題復(fù)雜多樣。其中,比較突出的問題主要有監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不力情況嚴(yán)重甚至存在監(jiān)護(hù)侵害現(xiàn)象;校園安全和學(xué)生欺凌問題頻發(fā);密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)人員性侵害、暴力虐待未成年人問題時有發(fā)生;未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)特別是網(wǎng)絡(luò)游戲問題觸目驚心。

    修訂草案對這些問題均作出積極回應(yīng)。多位受訪專家表示,此次修法既是回應(yīng)社會關(guān)切,也是一次“打補(bǔ)丁”。

    “沒有牙齒的保護(hù)條例”

    1991年通過的《未成年人保護(hù)法》,由于條款過于抽象籠統(tǒng),至今仍是一部“宣言書式”的法律,即只是倡導(dǎo)式的條款,并不具有法則的功能。這使得實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)很難引用,其操作性弱的問題一直沒有解決,被稱為“沒有牙齒的保護(hù)條例”。

    有學(xué)者梳理1992年1月到2015年1月間,法院適用《未成年人保護(hù)法》的所有案例發(fā)現(xiàn),23 年的時間里,法院在審理案件時適用《未成年人保護(hù)法》的條款比例極低。

    從1991年到2006年的15年間,法院審理案件時僅適用三分之一左右的法條;而 2006 年《未成年人保護(hù)法》修訂后,法條總數(shù)量增加,導(dǎo)致適用比例更低。對比2007年才頒布實(shí)施的《物權(quán)法》,《物權(quán)法》二百四十七條法條,截至2015年9月1日,在法院適用物權(quán)法審理案件時,僅有 八 個條款未適用。

    “沒有少年的基本法,沒有少年特殊的刑事司法刑事法。缺乏實(shí)體法,缺乏程序法,更缺乏執(zhí)行法?!敝袊ù髮W(xué)犯罪學(xué)研究所所長王順安曾用“兩個沒有,三個缺乏”道出了中國少年法律制度的現(xiàn)狀。

    控制青少年犯罪是制定《未成年人保護(hù)法》的原動力,其潛在邏輯正是基于未成年犯罪是因?yàn)樗麄儧]有得到有效保護(hù)。這使得《未成年保護(hù)法》在起草到修訂過程中,內(nèi)容的規(guī)定呈現(xiàn)兩種極端,一是沒有邊界,凡是與未成年人有關(guān)的內(nèi)容均規(guī)定在或者希望規(guī)定在該法中;二是具有補(bǔ)丁式、應(yīng)激性立法的特點(diǎn),看重的是如何將批評最多、關(guān)注最多或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的問題納入其中。

    這導(dǎo)致《未成年保護(hù)法》雖經(jīng)過立法過程中的數(shù)重博弈,卻仍無法擺脫“倡導(dǎo)性”立法的窠臼。

    另一方面,中國未成年人保護(hù)未形成整體性、獨(dú)立性的立法體系,專門立法少而且立法層次低。目前,在涉及未成年人保護(hù)的大約 42 部法律中,專門性法律 4 部,設(shè)專章的法律 2 部,而在法律位階上,《未成年人保護(hù)法》位置尷尬。例如《未成年人保護(hù)法》與《刑事訴訟法》有交疊之處,普通法律《未成年人保護(hù)法》的效力低于《刑事訴訟法》,不得違背《刑事訴訟法》的原則。

    有學(xué)者建議提升《未成年保護(hù)法》的法律位階,從普通法上升為基本法,使其成為“兒童憲法”。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華認(rèn)為,這是希望從立法層面給予《未成年保護(hù)法》更大的重視。

    中國政法大學(xué)教授,青少年犯罪與少年司法研究中心主任皮藝軍認(rèn)為,未成年人保護(hù)在立法上需“另起爐灶”,建立獨(dú)立的少年司法體系。皮藝軍告訴《中國新聞周刊》,兒童世界跟成人世界是不匹配的,未成年人群體需要有獨(dú)立的理念、獨(dú)立的原則、獨(dú)立的程序和獨(dú)立的實(shí)體法來處理,而用成人理念去指導(dǎo)少年法,就沒有辦法做到特殊保護(hù)。

    “打補(bǔ)丁”

    近年來屢屢發(fā)生的性侵、虐待兒童事件,以及校園欺凌問題成為社會關(guān)注的新熱點(diǎn)。

    此次修法明顯帶有應(yīng)急“打補(bǔ)丁”的色彩。相比上次的修訂,此次“大修”更加注重“精細(xì)度”,增加可操作性。

    此次草案首次定義了“學(xué)生欺凌”,并明確校方責(zé)任,增加了防控與處置措施。規(guī)定學(xué)校應(yīng)建立學(xué)生欺凌防控制度;學(xué)校應(yīng)當(dāng)配合有關(guān)部門,根據(jù)欺凌行為性質(zhì)和嚴(yán)重程度,依法對實(shí)施欺凌行為的未成年學(xué)生予以教育、矯治或者處罰。

    草案還增加密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)查詢及禁止制度。錄用有性侵未成年人前科者,用人單位或被停產(chǎn)停業(yè),并處罰金。

    草案特別解釋了密切接觸未成年人行業(yè)包括:中小學(xué)校、幼兒園、校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)、午晚托班、暑托班、夏令營等機(jī)構(gòu)。

    此外,針對侵害未成年人犯罪案件尤其是涉及性侵案件,往往隱蔽性強(qiáng),發(fā)現(xiàn)難、報告難、干預(yù)難、追責(zé)難的特點(diǎn),草案還增設(shè)強(qiáng)制報告制度,明確了國家公職人員以及密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員的報告義務(wù)。這意味著不履行報告義務(wù),將被追究法律責(zé)任。

    據(jù)統(tǒng)計,中國未成年人網(wǎng)民數(shù)量達(dá)1.69億人,互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)93.7%。但令人擔(dān)憂的是,高達(dá)30.3%的未成年人曾在上網(wǎng)過程中接觸過暴力、賭博、吸毒、色情等違法信息,15.6%的未成年人曾遭遇網(wǎng)絡(luò)暴力。

    此次修訂草案新增了“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”專章。草案規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)避免提供可能誘導(dǎo)未成年人沉迷的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的時間管理、權(quán)限管理、消費(fèi)管理等功能,為父母或者其他監(jiān)護(hù)人預(yù)防和干預(yù)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)提供便利。

    草案明確,對未成年人使用網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)嵭袝r間管理,具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn),對游戲產(chǎn)品進(jìn)行分類,作出提示,并采取技術(shù)措施,不得讓未成年人接觸不適宜其接觸的游戲或者游戲功能。

    中國政法大學(xué)副教授苑寧寧表示,草案回應(yīng)近年來社會普遍關(guān)注的未成年人網(wǎng)絡(luò)成癮、網(wǎng)游沉迷等問題,作出制度性設(shè)計。按照國家有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)對網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品進(jìn)行分類,有利于促進(jìn)我國未成年人網(wǎng)絡(luò)信息分類管理制度的形成。

    國家兜底

    此次修訂草案增設(shè)的“政府保護(hù)”專章,更像是政府“兜底”保護(hù),并對未成年人的國家監(jiān)護(hù)制度做了進(jìn)一步明確。

    在“政府保護(hù)”專章中,擬確立國家親權(quán)責(zé)任,明確在未成年人的監(jiān)護(hù)人不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時,如死亡、吸毒、或有性侵犯罪史等情況下,將由政府“兜底”。

    草案還規(guī)定了,應(yīng)當(dāng)由國家進(jìn)行臨時監(jiān)護(hù)的若干規(guī)則。此外,草案針對農(nóng)村留守兒童等群體的監(jiān)護(hù)缺失問題,完善了委托照護(hù)制度;細(xì)化中止和撤銷監(jiān)護(hù)人資格制度。

    北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華表示,上次2012年修法,爭議最大的一個內(nèi)容就是是否要增加政府保護(hù)一章?,F(xiàn)在的《未成年人保護(hù)法》版本是把政府保護(hù)的內(nèi)容融合在社會保護(hù)的章節(jié)當(dāng)中。佟麗華認(rèn)為,政府和社會是完全不同的主體,政府保護(hù)和社會保護(hù)是完全不一樣的,把政府保護(hù)寫在社會保護(hù)當(dāng)中,其實(shí)沒有能夠凸顯政府在未成年人保護(hù)當(dāng)中的責(zé)任,另外職責(zé)也不清楚。

    中國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度采取“親權(quán)為主、公權(quán)為輔”的設(shè)計,但民法通則缺乏明確具體的監(jiān)護(hù)變更規(guī)定,難以實(shí)施監(jiān)護(hù)權(quán)變更和有效的國家監(jiān)護(hù),司法實(shí)踐中也極少出現(xiàn)監(jiān)護(hù)權(quán)強(qiáng)制變更的判例。

    對此,有學(xué)者建議,應(yīng)推動建立未成年人家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督干預(yù)制度、監(jiān)護(hù)權(quán)強(qiáng)制變更制度和國家監(jiān)護(hù)制度。鄰里、社區(qū)應(yīng)當(dāng)對家庭監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)有父母不履行法定監(jiān)護(hù)義務(wù)或虐待未成年人時,必須及時向政府職能部門報告。有關(guān)部門介入、干預(yù)后,父母仍拒不改正,法院應(yīng)撤銷、變更其監(jiān)護(hù)權(quán)。

    而如何確立家庭監(jiān)護(hù)權(quán)與公權(quán)的邊界,則是一道難題。

    佟麗華認(rèn)為,《未成年人保護(hù)法》實(shí)施執(zhí)行狀況如何,誰來監(jiān)督落實(shí)法律的實(shí)施,其最核心的問題就在于它的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。佟麗華告訴《中國新聞周刊》,當(dāng)前的草案當(dāng)中,只是在政府保護(hù)當(dāng)中提出政府要設(shè)立未成年保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制,從整個法律的角度來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

    在佟麗華看來,監(jiān)督落實(shí)法律的實(shí)施,不能是所有的公民、所有的組織,其結(jié)果就是“所有的人負(fù)責(zé),就是沒人負(fù)責(zé)”。他還建議設(shè)立國家未成年人保護(hù)委員會。

    其實(shí)早在《未成年人保護(hù)法》制定初期,關(guān)于政府在未成年人保護(hù)中的角色與地位,特別是關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)問題就是一個爭議的焦點(diǎn)。盡管設(shè)置專門“未保”機(jī)構(gòu)的呼聲很大,但由于對這一問題的討論涉及政府編制與經(jīng)費(fèi)等敏感問題,一直難有進(jìn)展。由于沒有執(zhí)法主體,《未成年人保護(hù)法》在未成年人保護(hù)中所發(fā)揮的作用大打折扣,強(qiáng)制性差也是啟動此次修訂工作的重要原因之一。

    佟麗華認(rèn)為,國家未成年人保護(hù)委員會“難產(chǎn)”,阻力不應(yīng)該是來自行政編制。在佟麗華看來,此類機(jī)構(gòu)是一個綜合的協(xié)調(diào)機(jī)制,并不一定涉及多少編制。佟麗華認(rèn)為,委員會辦公室可以設(shè)在授權(quán)的部門,而理想的模式則是專門的“未?!睓C(jī)構(gòu),可以協(xié)調(diào)家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、司法保護(hù)等諸多方面。

    低齡化犯罪難題

    近日,大連13歲男孩殺害10歲女童事件,使得公眾的目光再次聚焦到低齡化犯罪問題上來。

    據(jù)統(tǒng)計,未成年第一次犯罪的年齡不斷降低,7~13歲年齡段就開始第一次犯罪的比例已經(jīng)提高到未成年犯罪總數(shù)的9.8%。有學(xué)者以重慶為例,重慶自20世紀(jì)90年代開始,不滿14歲的未成年人作案人數(shù)一直呈上升趨勢,目前已經(jīng)占到18歲以下犯罪人員總數(shù)的17.7%。

    10月26日,十三屆全國人大常委會第十四次會議同時對預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案進(jìn)行了分組審議。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華告訴《中國新聞周刊》,低齡化犯罪涉及犯罪預(yù)防的問題,正是這次《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂的核心問題。

    10月21日,十三屆全國人大常委會第十四次會議在北京人民大會堂舉行。未成年人保護(hù)法(修訂草案)提請十三屆全國人大常委會審議。修訂草案著力解決校園安全和學(xué)生欺凌、性侵害未成年人、未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)實(shí)存在的突出問題。全國人大社會建設(shè)委員會主任委員何毅亭在會上作說明。圖/中新

    在分組審議中,多名委員提及未成年人的嚴(yán)重暴力事件。委員鄭功成說,“未成年人殺人案,它發(fā)出了一個錯誤信號,就是未成年人殺人放火都沒關(guān)系,這個導(dǎo)向非常可怕?!编嵐Τ晌瘑T表示,如果沒有刑事責(zé)任和刑法處置,不足以震懾。對未成年人不光是預(yù)防犯罪的問題,還要有懲治犯罪的內(nèi)容。

    委員殷方龍建議降低刑事責(zé)任年齡,并設(shè)立未成年人重罪審判特別法庭,統(tǒng)一審理情節(jié)特別惡劣、民憤極大的未成年人重罪個案。北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副院長宋英輝曾指出,“光靠降低刑事責(zé)任年齡,不僅不能有效控制犯罪,還可能制造出更多嚴(yán)重犯罪行為,應(yīng)該探索更加適用未成年群體的方法”。

    分組審議會上,另一個爭論的焦點(diǎn)則是收容教養(yǎng)的去留問題。

    我國《刑法》第17條第4款及現(xiàn)行《預(yù)防未成年人犯罪法》第38條均規(guī)定:因不滿十六周歲不予刑事處罰的,責(zé)令他的家長或者監(jiān)護(hù)人加以管教;在必要的時候,也可以由政府收容教養(yǎng)。然而何為“必要的時候”,法條并未做出具體規(guī)定,在實(shí)際執(zhí)行中往往由公安機(jī)關(guān)自行把握。

    事實(shí)上,中國基層司法資源相當(dāng)緊張,各級法院、檢察院和公安局也沒有將預(yù)防未成年人犯罪納入其職權(quán)范圍,或者指派專人負(fù)責(zé)對未成年人不良行為的矯正。

    處置上的不確定性,暴露的是對未成年人犯罪的矯正、懲戒體系與法律體系銜接存在模糊地帶,也使得教養(yǎng)制度逐漸由不可操作轉(zhuǎn)變?yōu)椴徊僮鳌⒚鎸?shí)亡。

    據(jù)報道,本次提交審議的預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案,對原先的第38條作了刪除。此次修訂草案根據(jù)未成年人違法犯罪行為發(fā)生的規(guī)律,將未成年人的偏常行為分為不良行為、嚴(yán)重不良行為、犯罪行為等由輕及重的三個等級,針對不同的等級采取相應(yīng)的措施。

    “從形式上看,刪除第38條的規(guī)定導(dǎo)致草案的分級干預(yù)制度設(shè)計中缺少了一環(huán),即對雖然構(gòu)成犯罪,但因?yàn)槲催_(dá)到刑事責(zé)任而不予追究刑事責(zé)任的未成年人,沒有干預(yù)機(jī)制?!崩钽X鋒委員指出,當(dāng)前,社會對犯罪低齡化的問題非常關(guān)注,對于這部分未成年人,如果處理不好,一方面社會公眾不滿意,認(rèn)為放縱了犯罪;另一方面,也不利于對這部分未成年人的教育矯治,他們可能因此在違法犯罪道路上越走越遠(yuǎn),危害越來越大。

    今年7月份,全國人大常委會曾經(jīng)就預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案征求意見,當(dāng)時征求意見稿中第五章,規(guī)定的是對不予刑事處罰行為的矯治。鮮鐵可委員表示,這次修訂草案把這章刪除了,分級處置制度就缺少了重要一環(huán),會導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在“一放了之”或者“一判了之”之間左右為難。

    有委員建議可在預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案中進(jìn)一步明確收容教養(yǎng)制度,明確規(guī)范具體的適用標(biāo)準(zhǔn)、決定程序、執(zhí)行場所、執(zhí)行方式等,嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)督管理,提升科學(xué)性和透明度,同時對監(jiān)護(hù)人追究責(zé)任。

    中國政法大學(xué)犯罪心理學(xué)研究中心主任馬皚認(rèn)為立法有兩個目的,一是懲治,二是預(yù)防。馬皚接受《中國新聞周刊》采訪時表示,懲治是公眾一種情感上的心態(tài),但關(guān)鍵是減少和預(yù)防犯罪。在馬皚看來,修法之后,能夠讓所有的青少年都能夠真的從修法當(dāng)中知道自己什么可以做,什么不能做,修法才是有用的。

    多位受訪學(xué)者表示,此次《未成年人保護(hù)法》的修改,應(yīng)結(jié)合《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改,同時二者都需要彌補(bǔ)可操作性差的不足。

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