美國FEMA近40年變革歷程和10年四個戰(zhàn)略規(guī)劃探究（上）

文/劉鐵民

本文細數(shù)美國自1979年聯(lián)邦應急管理署（FEMA）成立后，美國應急管理的改革歷程、經(jīng)驗教訓和最新態(tài)勢，以及對我國現(xiàn)代應急管理體系建設的重要意義。由于雜志篇幅所限，將分上下兩篇呈現(xiàn)。

美國是一個災害多發(fā)的國家，也是現(xiàn)代應急管理體系建設起步比較早的國家，1979年聯(lián)邦應急管理署（FEMA）成立后，在不斷汲取災害應對經(jīng)驗教訓中發(fā)展完善，出于對1993年安德魯和伊尼克颶風、2001年“9·11”恐怖襲擊和2006年卡特里娜颶風應對的反思，F(xiàn)EMA先后進行了3次重大變革，2006年后總體思路和應急管理架構保持了相對穩(wěn)定。2008年后，F(xiàn)EMA發(fā)布了4個戰(zhàn)略規(guī)劃，推動完善自身應急管理體系。研究美國應急管理的改革歷程、經(jīng)驗教訓和最新態(tài)勢，對加快我國現(xiàn)代應急管理體系建設進程具有重要意義。

FEMA成立以來的發(fā)展教訓及三次蛻變

對重大災害應對教訓的反思是美國FEMA成立和變革的主要推動力。FEMA成立之前美國應急管理碎片化問題十分嚴重，100多個聯(lián)邦機構不同程度地參與風險及災害的應對與處置，這種分散模式延伸至州以及地方政府一級，相關機構之間職責界限混亂重疊，使得應急響應應對及管理混亂不堪。1979年，卡特政府順應改革呼聲，整合國家消防管理局、聯(lián)邦保險局、聯(lián)邦廣播系統(tǒng)、民防備災署、聯(lián)邦災難救助管理署、聯(lián)邦備災署等部門職責，成立FEMA，標志著美國步入了綜合應急管理體系建設階段。由于在重大災難應對中存在不足，直接推動了FEMA的三次重大變革：

整合危機背景下的第一次重大變革：構建綜合型應急管理體系結構

FEMA成立后，開始推行“綜合性應急管理”模式，橫向上努力將此前分散的機構協(xié)調起來，應對不同類型的風險與災害，使應急管理對象由單災種向多災種轉變，實行“全危險要素管理”；縱向上努力對減緩、準備、響應與恢復4個階段進行全面管理，以實現(xiàn)應對任何風險和災害的“全階段管理”。但是，成立一個新部門，將不同災種和部門的應急職責、政策、人員、機制、程序、項目等整合起來，遠比預想的困難得多。

一是內部整合進展緩慢。加入FEMA的部門組織整合容易，而不同的運行模式、組織文化和災種應急理念等整合則十分困難，內部各部門分別為各自目標努力，彼此矛盾重重，理念和行動嚴重不統(tǒng)一，整個機構實際上仍然是一個包含多個實體的零散組織。

二是外部多頭監(jiān)管問題突出。由于適用的法律是整合前分災種或部門創(chuàng)建的，為了達到合規(guī)要求，F(xiàn)EMA不得不回應國會和議會20多個不同委員會的要求，多頭領導、疲于應付。

三是自身定位和工作優(yōu)先度不合理。美國應急管理是在民防基礎上逐步發(fā)展起來的，F(xiàn)EMA成立后，在其20多個應急項目的重要性排序中，仍然延續(xù)了側重核打擊的民防優(yōu)先模式，地震、颶風、洪水等排在了最后，在資源和內部優(yōu)先權上忽視了重大自然災害帶來的嚴重威脅。這些決定了FEMA在成立之初無所作為，幸好這一時期美國未發(fā)生大的災害。

20世紀80年代末、90年代初的兩個歷史事實，為FEMA改革提供了動力源，一是冷戰(zhàn)結束，核打擊威脅淡去，公眾關注焦點轉移，F(xiàn)EMA需要重新定位自身職能；二是1989年的“雨果”颶風和1992年的“安德魯”颶風、“伊尼基”颶風，使FEMA應急準備不足、缺少資源、通信不暢、行動遲緩等隱藏問題暴露無遺，受到公眾嚴厲批評，甚至呼吁取消FEMA。

1993年美國公共行政研究院發(fā)布《應對巨災：建立自然及人為災害中可滿足人民需要的應急管理系統(tǒng)》的報告，美國總審計署先后發(fā)布《災害管理：改善國家對巨災的響應》和《災害管理：最近發(fā)生的災害表明需要改善國家的響應戰(zhàn)略》的報告，都主張對FEMA進行脫胎換骨改革。

1993年，克林頓政府任命維特執(zhí)掌FEMA，開始大刀闊斧改革，包括：推行全災種的綜合應急管理方法，將重點由民防轉向防災救災；將減災和準備作為應急管理的基礎，推行以社區(qū)為基礎的災害減緩計劃——“影響工程”；建立與聯(lián)邦其他機構、州及地方政府、非盈利組織的伙伴關系，重建與國會、政府、媒體的關系；加強州及地方的應急管理聯(lián)系，改進應急響應和救災工作領導和流程；實施內部重組，按功能設立減災部、準備部、培訓演練部、響應恢復部等機構，消除多頭管理和重復交叉；推進信息網(wǎng)絡技術與新型裝備應用，強化內部雇員準入和培訓。這些改革措施，使FEMA發(fā)生質的變化，真正走向了主體“全參與”、客體“全災種”、過程“全階段”的綜合應急管理，F(xiàn)EMA的價值和重要性贏得公眾和國際同行的高度認可。

“9·11”事件推動的第二次重大變革：偏重反恐的國土安全模式來臨

1994年美國廢止《聯(lián)邦民防法》，將相關法定責任轉移到《斯塔福德法》第六章，賦予了FEMA協(xié)調應對所有類型災難的法定責任。1993年世貿中心恐襲和1995年俄克拉荷馬市爆炸事件，引出了美國國內防備恐襲問題。出于行政機構擴張權力的本能，F(xiàn)EMA、司法部、國防部在恐怖主義到底是一種“災害”、一類“犯罪”，還是一場“戰(zhàn)爭”上存在爭議。為平衡各方利益，1996年頒布的《納恩魯格爾法案》明確FEMA、司法部、健康與人員服務部、國防部、國民警衛(wèi)隊等共同承擔反恐職責，但未明確由誰主導。2001年1月，美國《國內反恐行動計劃》將反恐職能分解為危機管理與后果管理，前者以司法部為主，F(xiàn)BI、CIA、移民局等部門參與，主要負責識別恐襲風險源，突出執(zhí)法職能；后者以FEMA為主，提供恐襲救援及恢復援助，突出應急管理職能。2001年“9·11”和隨后的炭疽病毒事件，使組建新部門統(tǒng)管國土安全成為美國共識，2002年發(fā)布的《國土安全法案》規(guī)定設立國土安全部，整合了FEMA等8個聯(lián)邦部門的22個機構，擁有約18萬名編制和400億美元年度預算，F(xiàn)EMA被整體并入國土安全部的“應急準備與響應司”，已不再是內閣部門，也不是部內自治實體，國土安全部部長有權調整其組織結構、職能和預算。2005年切爾托夫就任國土安全部長，啟動了國土安全部第二輪重組，撤銷“應急準備與響應司”，新成立“政策局”“準備局”等部門，F(xiàn)EMA相關職能被劃出。

國土安全部組建特別是第二輪重構，對FEMA綜合性應急管理體系運行產生巨大影響：從功能上看，F(xiàn)EMA職能和機構被拆分，應急準備等職能劃入其他部門，不能實行全過程的綜合應急管理；從災害類型看，F(xiàn)EMA只保留了自然災害的減災、響應和恢復職能，“全災種”的理念被拋棄；從資源分配看，國土安全部成立初衷是回應公眾批評，以反恐為核心確定任務、職責、資源，大約75%精力和資源用于反恐，F(xiàn)EMA自然災害應急的經(jīng)費和資源被大幅削減；從應急協(xié)調權威性和能力看，F(xiàn)EMA失去了獨立內閣部門和局長直接向總統(tǒng)報告的地位，且不是國土安全部內部的獨立運行實體，權威性和協(xié)調能力被大大削弱。這些片面強調反恐、忽視更為確定和更加頻繁的自然災害風險威脅的做法，降低了美國災害應急能力，使得FEMA第三次變革成為將來的必然。

“卡特里娜”颶風應對全面失敗后的第三次重大變革：FEMA領導力回歸和理念機制重塑

2005年8月29日，美國墨西哥灣沿岸遭受“卡特里娜”颶風襲擊，導致2 570人死亡和失蹤，80多萬人流離失所，至今還有幾萬人無法重返家園，經(jīng)濟損失高達960億美元?！翱ㄌ乩锬取?颶風被稱為“天災版9·11”，美國公眾對國士安全部應對不力十分失望和憤怒，認為“卡特里娜”颶風應對徹底全面失敗，是過于偏重反恐的國土安全改革必然結果，主張重新打造FEMA。

為快速找到和改正問題，美國白宮和參眾兩院展開了廣泛調查，發(fā)布了著名的《聯(lián)邦應對卡特里娜”颶風：學到的教訓》調查報告。2006年10月，布什政府發(fā)布了《后卡特里娜應急管理改革法》，啟動了FEMA的第三次重大變革：把國土安全部分散的各種風險和威脅的預防、準備、防范、響應及恢復職能合并到FEMA，F(xiàn)EMA作為國土安全部的獨立實體運作，對其機構和職能調整需要立法授權；明確FEMA在緊急狀態(tài)下可以提升為內閣級部門，其長官直接對總統(tǒng)負責，并支持FEMA維持10個區(qū)域辦公室，強化FEMA權威和協(xié)調能力；擴充FEMA機構、人員和經(jīng)費，重組后下設17個處室，配備2 600名全職人員，每年經(jīng)費預算超過80億美元。此后，F(xiàn)EMA組織機構基本穩(wěn)定，在國土安全模式之下，工作理念和思路出現(xiàn)新的變化，開始了美國應急管理體系建設新的時代。

綜上所述，二戰(zhàn)后，美國應急管理所進行的四次大變革全部圍繞FEMA展開。每次變革都是美國應急管理發(fā)展史上的一座里程碑：第一次變革推行了“綜合性應急管理”的理念，在冷戰(zhàn)時期通過推動民防與應急的整合，提升了應急管理的地位；第二次變革使應急管理在冷戰(zhàn)結束后走出了民防的影子，不僅強化了綜合性應急管理，而且突出了應急管理中全社會參與的作用；第三次改革試圖將反恐與救災整合進大的國土安全體制下，但出現(xiàn)了“重反恐，輕救災”的偏差；第四次變革則是要矯正上述偏差，在擴充、完善綜合性應急管理的基礎上，實現(xiàn)救災與反恐的并重?？梢灶A見，第四次變革將繼承美國應急管理以往成功的經(jīng)驗，同時又具有一定的開拓、創(chuàng)新特征，必將對美國應急管理的未來發(fā)展產生空前深刻的影響。

“卡特里娜”時代美國應急管理的思路方法

“卡特里娜”颶風推動FEMA開始向國家安全總體框架下的相對獨立運行模式轉變，美國應急管理進入后“卡特里娜”颶風時代。

2006年頒布的《后卡特里娜應急管理改革法》重新定義了一個更強大的FEMA，2007年FEMA基本完成重組，2008年初發(fā)布的《FEMA戰(zhàn)略規(guī)劃（2008-2013年）》提出要“重拾美國人民的信任和信心”“打造創(chuàng)新、充滿活力的新FEMA”，之后，F(xiàn)EMA又分別發(fā)布了2011-2014年、2014-2018年、2018-2022年共4個戰(zhàn)略規(guī)劃，集中體現(xiàn)了美國應急管理理念、目標、思路變化。每個規(guī)劃都由前言、簡介、戰(zhàn)略環(huán)境分析和目標任務等內容組成，重點闡述了戰(zhàn)略目標和任務（詳見表），其中有4個方面的重點和趨向需要深入探究（雜志篇幅所限，本期先介紹第1個方面的內容）。

FEMA4個戰(zhàn)略規(guī)劃提出的目標任務概覽表

把應急準備作為決定應急管理工作成敗的基礎性行動

《2008-2013年戰(zhàn)略規(guī)劃》提出，將FEMA建設為“國家卓越的應急管理和準備機構”，首次提出FEMA是“準備機構”；《2018-2022年戰(zhàn)略規(guī)劃》提出，要在全國建立和發(fā)展應急準備文化，指出“韌性是應急管理的支柱，應急準備是形成韌性最有效方式” “面對災難每一個人都要做好準備”，F(xiàn)EMA四個戰(zhàn)略規(guī)劃從某種意義上講是對美國應急準備的規(guī)劃。

美國應急準備的理念和思路有4個方面趨向值得關注，首先是理念發(fā)生變化。認為應急管理重點是在事件發(fā)生之前，針對可預期的風險做好應急準備；指出災害事件不能完全避免，做好準備能夠極大減輕影響和損失；強調應急準備決定應急響應的成敗，應急準備能力如何，決定公眾生死存亡；將應急準備由應急管理中的一個階段轉變?yōu)榱恕邦A防、保護、響應、恢復”的基礎性行動。

其次是應急準備頂層設計不斷改進，從2003年12月總統(tǒng)國土安全8號令《國家應急準備》頒布，到2005年3月《臨時全國應急準備目標》制定，到2007年9月《國家應急準備指導方針》實施，再到2011年總統(tǒng)新國土安全8號令《國家應急準備》《國家應急準備目標》《國家應急準備系統(tǒng)》等3個重要文件出臺，應急準備的概念、目標和思路方法不斷完善。

三是對應急準備內涵的認識逐步深化。應急準備目標由“盡量挽救生命、保護財產、恢復經(jīng)濟”發(fā)展為“建設一個安全且有恢復力的國家”，應急準備要素由“計劃、程序、政策、訓練和必要裝備”發(fā)展為“為了建立和維持必要的能力而采取的計劃、組織、裝備、培訓、演練、評估、改進能力建設過程”，應急準備指向由“嚴重事件”發(fā)展為“針對引發(fā)國家安全巨大風險的威脅”。

四是把能力建設作為應急準備的核心和直接目標。研究形成了“情景—任務—能力”的應急準備方法，利用《國家規(guī)劃情景》（15種）、《通用任務一覽表》（1 600多項）、《目標能力一覽表》（37項目標能力、31項核心能力）等應急準備工具，通過識別和評估風險、估計能力需求、建立和維持能力、通過規(guī)劃配置能力、驗證能力、評估和更新的能力建設邏輯過程，持續(xù)提高應急核心能力。（未完待續(xù)）