安責(zé)險(xiǎn)：《規(guī)范》先行 立法亟需跟進(jìn)

文·圖/本刊記者 包冬冬

2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中明確要求，加強(qiáng)安全基礎(chǔ)保障能力建設(shè)，在八大高危行業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度，切實(shí)發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和事故預(yù)防功能。文件發(fā)布近3年，安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度推進(jìn)又有新進(jìn)展，《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》作為與安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)息息相關(guān)的首部強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，已于近日公布，希望能為其落地再添動(dòng)力。

應(yīng)急管理部組織召開《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》新聞發(fā)布會(huì)

2016年12月公布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《改革發(fā)展意見》），是建國以來安全生產(chǎn)領(lǐng)域綱領(lǐng)性、前瞻性的重要文件，其中明確規(guī)定：建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度，在礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、交通運(yùn)輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業(yè)生產(chǎn)等高危行業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)制實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控和事故預(yù)防功能。

2017年12月，《改革發(fā)展意見》發(fā)布1年，時(shí)為國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局與中國保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，并于2018年1月1日起實(shí)施，標(biāo)志著我國安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)（以下簡稱“安責(zé)險(xiǎn)”）經(jīng)過10年的探索實(shí)踐已步入制度化、規(guī)范化軌道。

2019年8月，首部安責(zé)險(xiǎn)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)——AQ 9010-2019《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）出臺(tái)，并將于2020年2月1日起實(shí)施，為安責(zé)險(xiǎn)落地再添動(dòng)力。

用強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)

在由應(yīng)急管理部組織的《規(guī)范》解讀的新聞發(fā)布會(huì)上，應(yīng)急管理部財(cái)務(wù)司一級(jí)巡視員王士杰介紹：“安責(zé)險(xiǎn)的首要功能是事故預(yù)防，即要突出一個(gè)‘安’字，充分發(fā)揮安責(zé)險(xiǎn)防控風(fēng)險(xiǎn)的作用，實(shí)現(xiàn)安?；?dòng)，有效防范和減少生產(chǎn)安全事故，這是實(shí)施安責(zé)險(xiǎn)制度的根本目的?！?/p>

因此，在要求企業(yè)投保的同時(shí)，必須對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)提出強(qiáng)制性規(guī)范要求，使之與強(qiáng)制企業(yè)投保相對(duì)應(yīng)。近些年，北京、山東、廣東、湖南、湖北、江西、江蘇、浙江、四川、貴州、山西、海南、寧夏、重慶等地區(qū)在推進(jìn)實(shí)施安責(zé)險(xiǎn)、建立完善規(guī)章制度、規(guī)范事故預(yù)防服務(wù)、建立安保互動(dòng)機(jī)制等方面，取得了積極進(jìn)展，積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)。

“但各地區(qū)、各保險(xiǎn)公司之間發(fā)展不平衡，有的缺乏制度設(shè)計(jì)，將安責(zé)險(xiǎn)簡單地理解為一般意義上的保險(xiǎn)，預(yù)防服務(wù)的功能發(fā)揮不充分；有的注重收取保費(fèi)，在開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和聘請技術(shù)機(jī)構(gòu)為企業(yè)服務(wù)方面辦法不多，甚至基本沒有服務(wù)；有的不知如何開展、怎樣開展預(yù)防服務(wù)，對(duì)安全生產(chǎn)的推動(dòng)作用不強(qiáng)，等等?！?王士杰直言。

“必須對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)工作進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，提高服務(wù)企業(yè)的能力和水平，確保安責(zé)險(xiǎn)制度發(fā)揮應(yīng)有作用?！庇纱?，《規(guī)范》應(yīng)運(yùn)而生。

應(yīng)急管理部政策法規(guī)司副司長鄔燕云認(rèn)為，“《規(guī)范》是安全生產(chǎn)行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，目的是指導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)如何開展事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)，進(jìn)行制度上、程序性的規(guī)范，保證建立一種機(jī)制和體系，最終目的是解決有章可循、有據(jù)可依的問題。目前，《規(guī)范》重點(diǎn)解決的是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在事故預(yù)防服務(wù)當(dāng)中不作為、不規(guī)范、效果不明顯等問題。另一方面也是保證投保單位交了錢，就能夠得到合理合規(guī)的服務(wù)來達(dá)到預(yù)防事故的目的?！?/p>

為了有效監(jiān)督保險(xiǎn)公司的服務(wù)質(zhì)量與水平，《規(guī)范》明確規(guī)定了對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的4種方式：一是通過安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)信息管理平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督；二是委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)事故預(yù)防服務(wù)情況開展評(píng)估；三是結(jié)合企業(yè)調(diào)查問詢，對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)上報(bào)的年度評(píng)估報(bào)告進(jìn)行比對(duì)，是否存在弄虛作假問題；四是按照法定職責(zé)直接對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或投保企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管檢查。

王士杰說，一旦發(fā)現(xiàn)問題，相關(guān)部門可以首先提出整改要求，對(duì)于拒不整改的，根據(jù)嚴(yán)重程度依次有4種處理措施：一是將違反《規(guī)范》的有關(guān)情況向社會(huì)公開曝光；二是將保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)移除本地區(qū)安責(zé)險(xiǎn)共保體，取消其競標(biāo)或準(zhǔn)入資格；三是將其納入安全生產(chǎn)領(lǐng)域聯(lián)合懲戒“黑名單”管理；四是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)依法追究其法律責(zé)任。

安責(zé)險(xiǎn)優(yōu)勢在 推廣遇瓶頸

中國企業(yè)聯(lián)合會(huì)企業(yè)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心作為《規(guī)范》的牽頭起草單位，對(duì)于保險(xiǎn)公司推廣安責(zé)險(xiǎn)的優(yōu)勢給予了充分肯定。中心主任王建軍介紹：

第一，作為政府和企業(yè)之外的獨(dú)立第三方，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或其委托的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員，既不涉及政府的行政執(zhí)法，也不涉及企業(yè)內(nèi)部的績效考核，可以站在中立、公正的角度發(fā)現(xiàn)更多問題和隱患。

第二，目前，開展安責(zé)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基本上都是全國性的大型保險(xiǎn)公司，他們可以整合一個(gè)地區(qū)乃至全國的事故預(yù)防服務(wù)費(fèi)用，從而形成規(guī)模效應(yīng)，降低服務(wù)成本，以更低的價(jià)格購買更好的服務(wù)。譬如，有些微型企業(yè)每年繳納安責(zé)險(xiǎn)保費(fèi)也就幾百元，企業(yè)拿著這些錢肯定買不到任何安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)，而保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過統(tǒng)籌使用多家企業(yè)的保費(fèi)，可以為企業(yè)提供安全教育培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息提示，以及隱患排查等服務(wù)。

第三，通過實(shí)施安責(zé)險(xiǎn)，可以建立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的事故預(yù)防合作機(jī)制，逐步完善以保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)的安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)鏈條，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)多方共建共治、共贏共享的安全生產(chǎn)工作新格局。

在介紹保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)在事故預(yù)防中能夠發(fā)揮什么作用時(shí)，王建軍說，“保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)是推動(dòng)安責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的重要力量。目前，我國很多地區(qū)的應(yīng)急管理部門在組織開展安責(zé)險(xiǎn)統(tǒng)保業(yè)務(wù)的過程中，都引入了保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司，提供業(yè)務(wù)咨詢、產(chǎn)品銷售、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、方案擬定，包括選擇共保體、辦理投保手續(xù)等保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)。有的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還聘請保險(xiǎn)公估公司開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損失鑒定等業(yè)務(wù)活動(dòng)?！?/p>

在安責(zé)險(xiǎn)事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)中，保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)特別是保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司同樣發(fā)揮著重要作用，他們既可以作為組織協(xié)調(diào)者，代表保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和投保單位，從市場上選擇合適的安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或安全生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)人員提供事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)；又可以作為實(shí)施者，受保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)委托，依靠自身的安全生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)人員為投保單位提供服務(wù)。這其中，需要保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)提高自身公信力和專業(yè)能力，贏得市場認(rèn)可和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及投保企業(yè)的信賴，這是前提和基礎(chǔ)。

安責(zé)險(xiǎn)在受到初步肯定之時(shí)，也有一些地方應(yīng)急管理部門的實(shí)踐者提出了當(dāng)前遇到的難題。據(jù)本刊記者從一位二線省會(huì)城市的相關(guān)負(fù)責(zé)人處了解到，他所在的城市推廣安責(zé)險(xiǎn)較為艱難。他認(rèn)為，安責(zé)險(xiǎn)既是商業(yè)保險(xiǎn)，又與普通商業(yè)保險(xiǎn)不同，保險(xiǎn)公司不但要在發(fā)生事故時(shí)進(jìn)行賠償，更重要的是要在平時(shí)為投保企業(yè)提供事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)，這一特點(diǎn)也正是安責(zé)險(xiǎn)存在的意義和價(jià)值所在。

“然而，國內(nèi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司有70多家，八大行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)十萬家企業(yè)如果都自主選擇保險(xiǎn)公司投保安責(zé)險(xiǎn)的話，行業(yè)主管部門根本無法知道哪家企業(yè)投保了安責(zé)險(xiǎn)，哪家企業(yè)沒有投保，保險(xiǎn)公司是否開展了事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)，也沒有辦法有效監(jiān)督。原因就在于，目前從法律法規(guī)層面上，沒有對(duì)安責(zé)險(xiǎn)罰則的明確規(guī)定。”

此外，企業(yè)可以自主從市場上選擇保險(xiǎn)公司，那么，保險(xiǎn)公司之間必然會(huì)有競爭。該如何避免惡性競爭，打保費(fèi)的價(jià)格戰(zhàn)，避免因保費(fèi)下降致使預(yù)防服務(wù)質(zhì)量下降，以及降低保費(fèi)后、發(fā)生事故時(shí)，以種種借口不賠償或者少賠償，成為實(shí)踐過程中的難點(diǎn)。

這位地方負(fù)責(zé)人說，“要克服這種松散式管理模式的弊端，目前國內(nèi)通行的辦法是實(shí)行安責(zé)險(xiǎn)統(tǒng)保，即：通過公開招投標(biāo)等形式，引入一家保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人，為政府提供專業(yè)化服務(wù)，幫助行業(yè)主管部門推動(dòng)安責(zé)險(xiǎn)的實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，再通過公開招投標(biāo)等形式，優(yōu)選若干家保險(xiǎn)公司，組成共保體，為投保企業(yè)提供統(tǒng)一的承保服務(wù)。這樣不僅能夠全面及時(shí)掌握企業(yè)投保情況，而且能夠有效監(jiān)督事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量，理賠時(shí)也能快速到位，對(duì)推動(dòng)安責(zé)險(xiǎn)的良性發(fā)展大有裨益?！?/p>

“但是，根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位購買使用其指定的經(jīng)營者提供的商品。采取公開招投標(biāo)等形式引入保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人和保險(xiǎn)公司，方法雖然好，卻涉嫌市場壟斷。而且，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人靠從保費(fèi)提取傭金獲利，保險(xiǎn)公司靠保費(fèi)獲利，政府沒掏一分錢，卻要政府出面招投標(biāo)，替投保企業(yè)引入保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人和保險(xiǎn)公司，還存在角色錯(cuò)位問題?！?/p>

綜上所述，在安責(zé)險(xiǎn)推進(jìn)中行政機(jī)關(guān)管也不是，不管也不是，在《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》出臺(tái)的兩年多時(shí)間里，這位負(fù)責(zé)人所在的二級(jí)省會(huì)城市，推進(jìn)效果不甚理想。

他建言：“面對(duì)兩難困境，出路在于加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，修訂《安全生產(chǎn)法》，或者出臺(tái)安責(zé)險(xiǎn)專門的行政法規(guī)，貫徹落實(shí)《改革發(fā)展意見》精神，明確安責(zé)險(xiǎn)的強(qiáng)制保險(xiǎn)地位，對(duì)企業(yè)投保、事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)等建立罰則，要求保險(xiǎn)公司建立安責(zé)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)，將企業(yè)投保和事故預(yù)防服務(wù)情況及時(shí)抄告有關(guān)行業(yè)主管部門，由行業(yè)主管部門加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，督促企業(yè)主動(dòng)投保，督促保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)認(rèn)真開展事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)。這樣既能避免行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力造成市場壟斷，促進(jìn)公平競爭；又不會(huì)一放到底、放而不管，讓事故預(yù)防服務(wù)流于形式?！?/p>

對(duì)于安責(zé)險(xiǎn)入法，鄔燕云說，“2014年在修訂《安全生產(chǎn)法》的時(shí)候，在原國務(wù)院法制辦和全國人大，我們就討論過要不要在法律中明確強(qiáng)制實(shí)施安責(zé)險(xiǎn)。但后來覺得，從風(fēng)險(xiǎn)抵押金過渡到安責(zé)險(xiǎn)，還是應(yīng)該試一試再說，法律層面是比較嚴(yán)肅的。2016年底，《改革發(fā)展意見》出臺(tái)以后，經(jīng)過這幾年試點(diǎn)，取得了實(shí)實(shí)在在的效果。因此這一次修法中，我們想把黨中央決策部署在法律中進(jìn)行明確規(guī)定，把好經(jīng)驗(yàn)、好做法提升到法律層面。在修訂的《安全生產(chǎn)法》中提出，在八大行業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)制施行安責(zé)險(xiǎn)，同時(shí)還規(guī)定了法律責(zé)任?，F(xiàn)在，應(yīng)急管理部已將《安全生產(chǎn)法》修正案報(bào)送司法部，司法部經(jīng)過討論后，下一步還要報(bào)全國人大常委會(huì)審議?！栋踩a(chǎn)法》修訂是十三屆全國人大常委會(huì)的一類立法項(xiàng)目，是必須要完成的?！?/p>

期望安責(zé)險(xiǎn)能夠入法，有法可依才能違法必究。