職業(yè)衛(wèi)生70年的改革與探索

文/樊晶光

我國職業(yè)衛(wèi)生工作經(jīng)過70年的發(fā)展取得了顯著成績，本文歸納梳理了職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，機(jī)構(gòu)建設(shè)，信息化建設(shè)等方面取得的成就，并對(duì)職業(yè)衛(wèi)生工作今后的開展作出展望。

從新中國建立至今，我國職業(yè)衛(wèi)生工作經(jīng)過70年的發(fā)展，取得了顯著成績。根據(jù)不同的時(shí)代要求，我國職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制經(jīng)歷了幾次重大調(diào)整。1949-1998年間，工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作分別由勞動(dòng)部門和衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，但以勞動(dòng)部門為主；1998-2003年，工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作全部轉(zhuǎn)為衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)；2003-2018年，工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管主要工作逐步劃轉(zhuǎn)到安全監(jiān)管部門；2018年3月起，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃歸國家衛(wèi)生健康委員會(huì)。

在廣大職業(yè)衛(wèi)生工作者的艱苦努力下，我國已形成較完善的職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管體系，建成了覆蓋全國的職業(yè)衛(wèi)生和職業(yè)病防治網(wǎng)絡(luò)。本文回顧我國在職業(yè)衛(wèi)生工作取得的成就，并對(duì)其今后的發(fā)展作一展望。

法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、理論體系搭建

新中國成立后，黨和政府非常重視職業(yè)病防治立法工作。在勞動(dòng)、衛(wèi)生和安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門以及相關(guān)崗位的專家、學(xué)者的不懈努力下，逐步建成了以憲法為綱領(lǐng)，以《職業(yè)病防治法》為主體，以相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)為輔助，并與其他各部門法密切相關(guān)的職業(yè)病防治法律體系框架。

回顧我國職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)建設(shè)歷史（見表1），建國初期（1949—1966年），我國頒布實(shí)施的職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)主要針對(duì)塵肺病和鉛、苯、汞等職業(yè)中毒防治以及防暑降溫等，法規(guī)具有相當(dāng)高的社會(huì)需求和專業(yè)水平，有效規(guī)范用人單位職業(yè)病防治行為。

1980—2002年期間，國家對(duì)前期制定的職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)進(jìn)行修訂，拓展適用領(lǐng)域，提高立法層級(jí)，地方政府也積極推動(dòng)相關(guān)立法工作。2002年《職業(yè)病防治法》頒布，標(biāo)志著職業(yè)衛(wèi)生立法工作進(jìn)入加強(qiáng)時(shí)期，時(shí)至今日，我國職業(yè)衛(wèi)生法律體系框架基本形成，監(jiān)管職責(zé)經(jīng)過不斷調(diào)整日趨成熟。

在職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化工作方面，1956年，我國頒布首部勞動(dòng)衛(wèi)生方面的國家標(biāo)準(zhǔn)——《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)暫行衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》；1962年作為國家標(biāo)準(zhǔn)正式頒布，即（GBJ）1-62《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過多次修訂沿用至今。

為加強(qiáng)職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，1981年，我國成立全國衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員會(huì)，下設(shè)勞動(dòng)衛(wèi)生和職業(yè)病診斷標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)。隨后設(shè)立中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院標(biāo)準(zhǔn)處，標(biāo)準(zhǔn)處制定了《關(guān)于制訂衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的程序和方法》《報(bào)批和編寫標(biāo)準(zhǔn)指南》等一系列工作規(guī)范化文件。從此我國衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)走上了規(guī)范、有序的發(fā)展軌道。2002年實(shí)施的《職業(yè)病防治法》第二章第十三條第一款明確要求：“職業(yè)危害因素的強(qiáng)度或者濃度符合國家職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”，從法律層面保障并推動(dòng)職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化工作開展。有報(bào)道稱，截至2018年，我國各類職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)合計(jì) 936項(xiàng)，其中 GB 標(biāo)準(zhǔn) 227 項(xiàng)，GBZ 標(biāo)準(zhǔn) 391 項(xiàng)，AQ 標(biāo)準(zhǔn) 94項(xiàng)，WS 標(biāo)準(zhǔn)88 項(xiàng)，電力、鐵路等的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn) 136 項(xiàng)（見表2）。

這些法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的頒布，極大地促進(jìn)了職業(yè)衛(wèi)生工作的開展，拓寬了職業(yè)衛(wèi)生的范圍，進(jìn)一步健全了我國職業(yè)衛(wèi)生制度。

在職業(yè)衛(wèi)生理論建立方面，新中國成立之初，當(dāng)時(shí)的學(xué)者認(rèn)為，職業(yè)病防治工作與工礦企業(yè)的生產(chǎn)工人密切相關(guān)，將職業(yè)衛(wèi)生稱為工業(yè)衛(wèi)生，如早期出版的教材《工業(yè)衛(wèi)生學(xué)》。到20世紀(jì)70年代，由于工業(yè)衛(wèi)生局限于工業(yè)，學(xué)者建議將工業(yè)衛(wèi)生改為勞動(dòng)衛(wèi)生，并由顧學(xué)箕主編了第 1 版《勞動(dòng)衛(wèi)生與職業(yè)病學(xué)》，吳執(zhí)中編著了《職業(yè)病》《職業(yè)病臨床手冊(cè)》《矽肺的防治》等書，劉世杰主編了《中國醫(yī)學(xué)百科全書——?jiǎng)趧?dòng)衛(wèi)生學(xué)卷》等書。隨著時(shí)代的發(fā)展，職業(yè)病的防治工作向職業(yè)相關(guān)疾病、職業(yè)危害因素防治等方面發(fā)展，因此，學(xué)者建議使用職業(yè)衛(wèi)生代替勞動(dòng)衛(wèi)生，何鳳生還編著了《中華職業(yè)醫(yī)學(xué)》。此外，學(xué)者們還編著了《化學(xué)物質(zhì)毒性全書》《現(xiàn)代勞動(dòng)衛(wèi)生學(xué)》《現(xiàn)代職業(yè)醫(yī)學(xué)》《職業(yè)醫(yī)學(xué)進(jìn)展》《職業(yè)病臨床指南》《職業(yè)性肺部疾病》等專著，基本形成了適合我國國情的職業(yè)衛(wèi)生專業(yè)理論。2017年8月，由鄔堂春主編、人民衛(wèi)生出版社出版的全國高等學(xué)校教材《職業(yè)衛(wèi)生與職業(yè)醫(yī)學(xué)》第八版正式出版發(fā)行。

表2 我國職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（含放射防護(hù)類）

機(jī)構(gòu)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

我國從建國初期即著手進(jìn)行職業(yè)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)。1953年，各級(jí)衛(wèi)生防疫站開始建立，防疫站內(nèi)設(shè)立承擔(dān)職業(yè)衛(wèi)生工作的勞動(dòng)衛(wèi)生科；1954年，中央衛(wèi)生研究院勞動(dòng)衛(wèi)生研究所在北京成立，隨后各地先后成立勞動(dòng)衛(wèi)生和職業(yè)病防治院(所)，承擔(dān)本地區(qū)的勞動(dòng)衛(wèi)生工作；1960年，衛(wèi)生部成立工業(yè)衛(wèi)生局，負(fù)責(zé)有關(guān)廠、礦衛(wèi)生防護(hù)等工作；1980年，全國建立起各級(jí)勞動(dòng)衛(wèi)生、職業(yè)病防治研究機(jī)構(gòu)；1983年，衛(wèi)生部成立衛(wèi)生防疫司，主管工業(yè)衛(wèi)生工作，同年成立職業(yè)病防治中心，世界衛(wèi)生組織在上海和北京設(shè)立職業(yè)衛(wèi)生合作中心；1988年成立衛(wèi)生監(jiān)督司，并專設(shè)勞動(dòng)衛(wèi)生處和放射衛(wèi)生處；1999年，在勞動(dòng)部勞動(dòng)保護(hù)科學(xué)研究所基礎(chǔ)上，我國組建國家經(jīng)貿(mào)委安全科學(xué)技術(shù)研究技術(shù)中心，內(nèi)設(shè)粉塵危害研究室、化學(xué)危害研究室、個(gè)體防護(hù)用品研究室、檢測部等相關(guān)部門，后在2004年更名為中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院；1986年成立煤炭工業(yè)部職業(yè)醫(yī)學(xué)研究所，后在2018年9月更名為國家衛(wèi)生健康委職業(yè)安全衛(wèi)生研究中心(國家衛(wèi)生健康委煤炭工業(yè)職業(yè)醫(yī)學(xué)研究中心)，承擔(dān)職業(yè)病防治基礎(chǔ)研究、職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)、職業(yè)病診斷、職業(yè)病救治與康復(fù)工作；2003年“非典”之后，各級(jí)衛(wèi)生防疫站、勞動(dòng)衛(wèi)生職業(yè)病防治研究所及其他疾病防治機(jī)構(gòu)合并組建疾病預(yù)防控制中心。截至2018年底，全國共建有疾病預(yù)防控制中心3 443家，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)2 949個(gè)，職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)2 754個(gè)，職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)478個(gè)，形成了覆蓋全國的職業(yè)衛(wèi)生和職業(yè)病防治網(wǎng)絡(luò)。

信息化建設(shè)為支撐

我國自20世紀(jì)90年代起開始進(jìn)行職業(yè)衛(wèi)生信息化建設(shè)。在企業(yè)層面，我國建立了職業(yè)衛(wèi)生管理系統(tǒng)，如1994年，我國開發(fā)了用于廠礦的職業(yè)衛(wèi)生檔案微機(jī)管理系統(tǒng)；2004年，我國設(shè)計(jì)開發(fā)了“青藏鐵路施工職業(yè)健康監(jiān)護(hù)系統(tǒng)”，包括職工健康體檢檔案、工業(yè)衛(wèi)生檔案、病傷登記、健康監(jiān)護(hù)評(píng)定和報(bào)告模塊。

在技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)層面，我國建立了業(yè)務(wù)管理和技術(shù)支撐系統(tǒng)，由各地職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)開發(fā)的、可進(jìn)行數(shù)據(jù)的快速查詢和統(tǒng)計(jì)的職業(yè)健康檢查系統(tǒng)，可對(duì)職業(yè)健康檢查流程進(jìn)行規(guī)范。職業(yè)病診斷與鑒定系統(tǒng)具有職業(yè)病診斷操作、職業(yè)病鑒定操作、職業(yè)病統(tǒng)計(jì)報(bào)告、信息查詢、法律法規(guī)應(yīng)用功能，能夠有效完成職業(yè)病診斷與鑒定所有工作流程，還能夠輔助醫(yī)生進(jìn)行診斷，降低醫(yī)師主觀因素造成的誤診率?！笆濉逼陂g，部分省市疾病預(yù)防控制中心組織建設(shè)了職業(yè)衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了從樣品受理到檢測分析、檢測報(bào)告自動(dòng)生成、報(bào)告審核及報(bào)告發(fā)放的全程化信息管理。

在政府層面，我國建立了全國職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管信息系統(tǒng)。1997年，我國建立并啟用單機(jī)版結(jié)合電子郵件傳輸報(bào)告的“全國勞動(dòng)衛(wèi)生職業(yè)病信息管理系統(tǒng)”，建成了國家和省級(jí)職業(yè)病例個(gè)案數(shù)據(jù)庫；2003年，衛(wèi)生部組織開發(fā)了“中國疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)”；2014年該系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)，設(shè)置了具有獨(dú)立管理權(quán)限的“職業(yè)病與職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)測信息系統(tǒng)”，系統(tǒng)包括職業(yè)病報(bào)告卡、疑似職業(yè)病報(bào)告卡、有毒有害作業(yè)工人健康監(jiān)護(hù)匯總表、職業(yè)病診斷鑒定相關(guān)信息報(bào)告卡等功能；此外，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局建立了“作業(yè)場所職業(yè)病危害申報(bào)與備案管理系統(tǒng)”。

職業(yè)健康促進(jìn)推進(jìn)中

建國初期，多數(shù)省級(jí)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)、大中型廠礦企業(yè)設(shè)立了衛(wèi)生宣傳科或衛(wèi)生宣傳教育所，衛(wèi)生部結(jié)合當(dāng)時(shí)全國防塵、防毒工作實(shí)踐總結(jié)出“革、水、密、風(fēng)、護(hù)、管、教、查”的八字方針，這一時(shí)期職業(yè)健康促進(jìn)工作以宣傳教育為主。80年代是健康教育初創(chuàng)時(shí)期，這一時(shí)期，國家衛(wèi)生部提出在工礦企業(yè)開展健康教育，全國建立各級(jí)健康教育所170多個(gè)，在不少醫(yī)學(xué)院校設(shè)立了健康教育專業(yè)，培養(yǎng)了一大批具有本科、大專、中專學(xué)歷的健康教育的專業(yè)人才，使從事健康教育專業(yè)的人員達(dá)到2萬人。

職業(yè)健康促進(jìn)工作從90年代開始進(jìn)入發(fā)展階段，1993年，衛(wèi)生部在杭州召開“第一次全國工礦企業(yè)健康促進(jìn)研討會(huì)”，會(huì)議倡議成立“工礦企業(yè)健康促進(jìn)教育委員會(huì)”并由衛(wèi)生部成立了“工礦企業(yè)健康教育委員會(huì)”籌備小組；1993-1997年，世界衛(wèi)生組織（WHO）在上海四大企業(yè)開展“工廠健康促進(jìn)示范項(xiàng)目”并在五?。ㄊ校?個(gè)縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中開展“職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)試點(diǎn)”工作；1997-1999年，全國勞動(dòng)衛(wèi)生職業(yè)病防治中心在5個(gè)地區(qū)、35個(gè)中小企業(yè)中開展“健康促進(jìn)示范工程”試點(diǎn)工作，衛(wèi)生部于1999年4月確定了12個(gè)大中型企業(yè)和3個(gè)地級(jí)市作為工礦企業(yè)健康促進(jìn)工程試點(diǎn)；2000年8月，衛(wèi)生部與全國總工會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展工礦企業(yè)健康促進(jìn)工作的通知》，工礦企業(yè)健康促進(jìn)工作在全國范圍內(nèi)全面展開。

2002年《職業(yè)病防治法》實(shí)施后，我國每年開展《職業(yè)病防治法》宣傳周活動(dòng)，實(shí)施職業(yè)健康培訓(xùn)工程。截至2018年底，我國累計(jì)培訓(xùn)企業(yè)負(fù)責(zé)人和職業(yè)健康管理人員430萬人次。

職業(yè)病報(bào)告制度建立完善

我國自1982年恢復(fù)職業(yè)病報(bào)告制度，1987年起由中國疾病預(yù)防控制中心職業(yè)衛(wèi)生與中毒控制研究所負(fù)責(zé)全國職業(yè)病報(bào)告體系的組織建設(shè)與管理。1988年衛(wèi)生部發(fā)布《職業(yè)病報(bào)告辦法》，規(guī)范職業(yè)病報(bào)告工作；1989年起，規(guī)范化的勞動(dòng)衛(wèi)生職業(yè)病統(tǒng)計(jì)報(bào)告軟件在全國推廣應(yīng)用；2003年，我國建立全國公共衛(wèi)生信息體系；2006年6月1日，全國職業(yè)病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)正式啟用。1989年，衛(wèi)生部第一次公布了1988年全國工業(yè)企業(yè)新發(fā)職業(yè)病2萬8 357例。從歷年職業(yè)病統(tǒng)計(jì)情況來看（見圖），1993-1997年職業(yè)病新發(fā)人數(shù)緩慢減少，1998年以后，每年新發(fā)職業(yè)病人數(shù)尤其是塵肺病人數(shù)呈上升趨勢，并于2016年達(dá)到峰值。2016年之后，我國新發(fā)職業(yè)病人數(shù)又快速下降，表明我國職業(yè)病防治工作取得了顯著成果。2018年全國共報(bào)告各類職業(yè)病新病例2萬3 497例，其中，職業(yè)性塵肺病1萬9 468例，職業(yè)病防治形勢仍然嚴(yán)峻，職業(yè)病防治工作仍需要努力。

1988-2018年全國職業(yè)病統(tǒng)計(jì)情況圖

展望

黨中央、國務(wù)院高度重視人民健康，習(xí)近平總書記指出：“健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是民族昌盛和國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志，也是廣大人民群眾的共同追求。”黨的十九大提出了實(shí)施“健康中國”戰(zhàn)略，其目標(biāo)是為人民群眾提供全生命周期的衛(wèi)生與健康服務(wù)。勞動(dòng)者是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)，是歷史前行的推動(dòng)者。我國擁有世界上最多的勞動(dòng)人口，2017年我國就業(yè)人口7.76億人，占總?cè)丝诘?5.8%。保護(hù)勞動(dòng)者健康是我們開展職業(yè)衛(wèi)生工作的目的。

目前，我國工作場所接觸各類危害因素引發(fā)的職業(yè)健康問題依然嚴(yán)重，職業(yè)病防治形勢嚴(yán)峻、復(fù)雜，新的職業(yè)健康危害因素不斷出現(xiàn)，疾病和工作壓力導(dǎo)致的生理、心理等問題已成為亟待應(yīng)對(duì)的職業(yè)健康新挑戰(zhàn)。為此，在2019年7月，國家健康中國行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)發(fā)布的健康中國行動(dòng)（2019-2030年）中設(shè)立了職業(yè)健康保護(hù)行動(dòng)。行動(dòng)提出：到2030年，全面落實(shí)勞動(dòng)工時(shí)制度；法定人群全部參加工傷保險(xiǎn)；轄區(qū)職業(yè)健康檢查和職業(yè)病診斷服務(wù)覆蓋率分別達(dá)到80%及以上和90%及以上；重點(diǎn)行業(yè)的用人單位職業(yè)病危害項(xiàng)目申報(bào)率達(dá)到90%及以上；職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)報(bào)告率達(dá)到95%及以上等具體要求。因此，未來的職業(yè)衛(wèi)生工作要著力建設(shè)由政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)、監(jiān)管、落實(shí)，用人單位承擔(dān)主體責(zé)任，勞動(dòng)者個(gè)人主動(dòng)提高健康意識(shí)的工作機(jī)制，構(gòu)建包括職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)、職業(yè)危害檢測機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)的職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)體系，大力開展健康促進(jìn)工作，來應(yīng)對(duì)職業(yè)健康新挑戰(zhàn)。