優(yōu)先開發(fā)區(qū)生態(tài)預(yù)算協(xié)調(diào)績效評價研究

陳輝

【摘 要】 《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布的目的是促進主體功能區(qū)經(jīng)濟、社會與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，對主體功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展績效評價，可以從發(fā)展與協(xié)調(diào)兩個維度進行，優(yōu)先開發(fā)區(qū)要兼顧經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、生態(tài)管理，其內(nèi)部協(xié)調(diào)難度最大，更加具有研究價值。因此，以環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)與珠江三角洲地區(qū)三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)八個城市2007—2016年相關(guān)數(shù)據(jù)為樣本，實證研究得知：優(yōu)先開發(fā)區(qū)及其經(jīng)濟、社會與生態(tài)各要素的發(fā)展度、協(xié)調(diào)度都有不同程度的提升，但是波動較大。這種異化現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是各級政府沒有持續(xù)、深度執(zhí)行規(guī)劃與監(jiān)督規(guī)劃實施，使規(guī)劃的協(xié)調(diào)功能不能有效地發(fā)揮出來。

【關(guān)鍵詞】 優(yōu)先開發(fā)區(qū); 協(xié)調(diào)發(fā)展; 績效評價; 異化現(xiàn)象

【中圖分類號】 F205? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）21-0040-07

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（下文簡稱《規(guī)劃》）自2010年頒布實施以來，對主體功能區(qū)經(jīng)濟、社會與生態(tài)各要素協(xié)調(diào)發(fā)展的影響一直是相關(guān)主體特別關(guān)注的焦點，優(yōu)先開發(fā)區(qū)既要發(fā)展經(jīng)濟、治理社會，又要保護環(huán)境、綠色利用資源，其內(nèi)部協(xié)調(diào)難度最大，研究優(yōu)先開發(fā)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展度更加具有現(xiàn)實意義。因此，本文將對國家三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)2007—2016年的協(xié)調(diào)發(fā)展績效進行評價，試圖對《規(guī)劃》頒布前后優(yōu)先開發(fā)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展績效、十一五期間與十二五期間的協(xié)調(diào)發(fā)展績效進行比較研究，以深度把握《規(guī)劃》實施對主體功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的持續(xù)約束與影響。

一、相關(guān)文獻回顧

（一）協(xié)調(diào)發(fā)展與預(yù)算績效評價

20世紀初期政府快速擴張，政府效率問題引起學(xué)者們高度重視，20世紀40至70年代政府效率評價得到進一步強化[1]，60至80年代美國胡弗委員會提出通過預(yù)算控制政府預(yù)算支出和提高政府服務(wù)效率，政府效率成為這一時期的主要價值評價標準。當新公共管理理論產(chǎn)生，刺激政府流程再造，評價的價值標準也就從以效率為取向轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果與公民為取向，在所有結(jié)果中顧客滿意度是一個非常重要的維度[2]。最初由于顧客滿意度量化比較困難，以顧客滿意度為導(dǎo)向的預(yù)算績效評價更多停留在理論層面，90年代以后，當顧客滿意度測量技術(shù)成熟，通過測量顧客滿意度來提升政府預(yù)算績效成為當時的主流[3]，并在多國政府預(yù)算績效評價中得到廣泛應(yīng)用。如美國在《政府績效與結(jié)果法案》中從立法層面確定結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算績效評價制度，并設(shè)置顧客服務(wù)標準，英國在《公共服務(wù)指南》中特別強調(diào)服務(wù)質(zhì)量。從此以結(jié)果和顧客（公眾）為導(dǎo)向成為政府預(yù)算績效評價的主流價值評價標準，一直延續(xù)至今。而顧客滿意度是顧客對市場產(chǎn)品需求的綜合反映，顧客需求的產(chǎn)品包括經(jīng)濟產(chǎn)品、社會產(chǎn)品與生態(tài)產(chǎn)品，只有三類產(chǎn)品的數(shù)量適當、結(jié)構(gòu)合理、能與顧客生態(tài)文明需求有效對接，顧客滿意度才能最高[4]，因此，從微觀層面看，預(yù)算績效的評價表面上是評價顧客滿意度，實質(zhì)上是評價經(jīng)濟產(chǎn)品、社會產(chǎn)品與生態(tài)產(chǎn)品的協(xié)調(diào)供給;從宏觀層面看，預(yù)算績效是評價區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為了保障各類產(chǎn)品的持續(xù)供給，政府預(yù)算績效評價的重心也就逐步轉(zhuǎn)移為區(qū)域可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展[5]。區(qū)域預(yù)算績效評價受政府預(yù)算績效評價影響較大，可以說基本上采用政府預(yù)算績效評價的價值標準，評價重心也不斷調(diào)整，從效率導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，到公眾滿意導(dǎo)向，最后到區(qū)域協(xié)調(diào)導(dǎo)向。

（二）協(xié)調(diào)導(dǎo)向下主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算評價

1.主體功能區(qū)績效。發(fā)展可持續(xù)包括經(jīng)濟、社會與環(huán)境三個要素，生態(tài)可持續(xù)要做到保護生態(tài)的生命支持系統(tǒng)和生物多樣性;確保可再生資源使用的可持續(xù)性;將不可再生資源的耗竭減至最低程度，使其保持在可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)的承受能力之內(nèi)[6]。經(jīng)濟發(fā)展、社會治理與生態(tài)管理是以自然資源環(huán)境為基礎(chǔ)，對自然資源環(huán)境采取不同的管理模式，將會對經(jīng)濟要素、社會要素與生態(tài)要素產(chǎn)生不同的影響。主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略是區(qū)域經(jīng)濟、社會與生態(tài)自然環(huán)境和諧發(fā)展的必然選擇[7]，對優(yōu)先、重點、限制、禁止開發(fā)區(qū)域四類主體功能區(qū)采取差異化績效評價標準，以此為綱，構(gòu)建四類主體功能區(qū)的績效評價指標[8]、中部地區(qū)四類績效分類考核體系[9]。也有學(xué)者針對主體功能區(qū)績效與政府績效協(xié)調(diào)，從耦合視角設(shè)計主體功能區(qū)整體績效評價矩陣[10]?！兑?guī)劃》提出的差異化績效評價標準，大部分學(xué)者理解為對不同性質(zhì)的四類主體功能區(qū)設(shè)計四套不同的績效評價指標體系來評價，還有可以理解為對能相互轉(zhuǎn)化的不同性質(zhì)的主體功能區(qū)可以設(shè)計一套全面的績效評價指標體系，在評價不同主體功能區(qū)績效時，賦予各指標不同的權(quán)重。主體功能區(qū)績效評價的差異，可以將指標差異體現(xiàn)在指標權(quán)重上，原因有三個：（1）異質(zhì)主體功能不相同不代表主體功能區(qū)功能唯一[11]。各主體功能區(qū)具備的功能是全面的，只是某一主體功能區(qū)的某類功能突出有利于國家發(fā)展空間布局更加合理，并不是說某主體功能區(qū)只具備單一功能。（2）可以增強主體功能區(qū)績效評價的可比性。采取權(quán)重不同的同一套績效評價指標體系對四類主體功能區(qū)評價，說明績效評價方法、模式是統(tǒng)一的，有利于主體功能區(qū)之間橫向比較。（3）通過調(diào)整指標權(quán)重來調(diào)整指標能滿足各主體功能區(qū)的需要。由于各指標的權(quán)重區(qū)間為[0，1]，指標權(quán)重可以為0，也可以為1，當權(quán)重為0，權(quán)重可以起到取舍指標的作用。只要初始設(shè)計的指標體系能夠涵蓋各類主體功能區(qū)的主要特征，通過調(diào)整指標權(quán)重，來調(diào)整指標數(shù)量，使調(diào)整后的指標能滿足各類型主體功能區(qū)的需要。

2.主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算績效評價。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算作為主體功能區(qū)重要的行動語言，應(yīng)用預(yù)算原理，對主體自然資源環(huán)境全程管理，是政府與市場分工管理自然資源環(huán)境的邊界，是政府管理自然資源環(huán)境的清單，更是政府介入管理自然資源環(huán)境的深度的依據(jù)。國外生態(tài)預(yù)算實踐成功離不開強大的預(yù)算資金保障[12]，生態(tài)預(yù)算資金對預(yù)算結(jié)果的影響有直接與間接兩種途徑：直接途徑是經(jīng)濟發(fā)展、社會治理與生態(tài)管理離不開資金，間接影響是生態(tài)預(yù)算通過資金分配，控制自然資源環(huán)境的不同轉(zhuǎn)化渠道，影響經(jīng)濟發(fā)展、社會治理與生態(tài)管理。主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算以資金為控制紐帶，根據(jù)主體功能區(qū)的功能定位，調(diào)配資金，協(xié)調(diào)主體功能區(qū)經(jīng)濟、社會與生態(tài)，促進主體功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展。可見生態(tài)預(yù)算協(xié)調(diào)功能是發(fā)展可持續(xù)的基礎(chǔ)，評價生態(tài)預(yù)算的協(xié)調(diào)績效很有必要。設(shè)計評價經(jīng)濟發(fā)展、社會治理與生態(tài)管理協(xié)調(diào)發(fā)展績效的指標體系，有利于促進主體功能區(qū)采取生態(tài)預(yù)算管理工具，使主體功能區(qū)持續(xù)處于高水平協(xié)調(diào)發(fā)展?！兑?guī)劃》出臺后，對各級政府與地區(qū)預(yù)算提出了新的要求，應(yīng)從立足于各行政區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒆阌谥黧w功能區(qū)進行生態(tài)預(yù)算、開展生態(tài)預(yù)算管理。如果各級政府、相關(guān)主體廣泛深度參與實施《規(guī)劃》，將促進各主體功能區(qū)內(nèi)、各主體功能區(qū)之間高水平協(xié)調(diào)發(fā)展，對主體功能區(qū)及各要素的協(xié)調(diào)發(fā)展將持續(xù)產(chǎn)生積極影響。

二、優(yōu)先開發(fā)區(qū)預(yù)算協(xié)調(diào)發(fā)展績效評價指標與標準

（一）預(yù)算協(xié)調(diào)績效評價基礎(chǔ)指標

優(yōu)先開發(fā)區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達、人口比較密集、開發(fā)強度較高、資源環(huán)境問題更加突出，應(yīng)該優(yōu)先工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提升參與全球分工與競爭的層次。這些內(nèi)容在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、國家十二五規(guī)劃與十三五規(guī)劃中都多次強調(diào)。優(yōu)先開發(fā)區(qū)的績效評價也將圍繞其定位與發(fā)展目標進行，優(yōu)先開發(fā)區(qū)既要發(fā)展經(jīng)濟，又要保護環(huán)境、綠色利用資源，其發(fā)展重心更側(cè)重協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展、社會治理與生態(tài)管理，其協(xié)調(diào)治理直接影響到主體功能區(qū)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展目標實現(xiàn)。因此，從優(yōu)先區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展績效、社會治理績效與生態(tài)管理績效三個方面設(shè)計評價優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)生態(tài)預(yù)算協(xié)調(diào)發(fā)展績效的基礎(chǔ)指標，具體如表1。

1.經(jīng)濟發(fā)展資金預(yù)算績效評價指標。理論上說描述經(jīng)濟發(fā)展的指標是綠色GDP，但是與之相關(guān)的數(shù)據(jù)很難獲取，GDP數(shù)據(jù)容易得到，考慮到各主體功能區(qū)的人口密度不同，以及相對數(shù)可比性強，用人均GDP增長率描述主體功能區(qū)經(jīng)濟增長規(guī)模。我國處于后工業(yè)時代，經(jīng)濟增長還是主要借助工業(yè)，尤其是規(guī)模以上工業(yè)拉動，因此用規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值增長率描述經(jīng)濟增長的動力狀態(tài)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國一項長期戰(zhàn)略任務(wù)，總的方向是通過創(chuàng)新培育發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展[13-16]，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重越來越大，用第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重描述經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化。創(chuàng)新的方式很多，主要源于科技創(chuàng)新，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)離不開科技支撐，用科研技術(shù)服務(wù)占GDP的比重描述經(jīng)濟產(chǎn)出的科技含量。人均GDP增長率、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值增長率描述經(jīng)濟產(chǎn)出的數(shù)量，第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重、科研技術(shù)服務(wù)占GDP的比重描述經(jīng)濟產(chǎn)出的質(zhì)量。

2.社會治理資金預(yù)算績效評價指標。社會治理體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理與綜合施策，源頭治理中要重視民生問題，而就業(yè)是民生之本、收入是民生之源[13]，用失業(yè)人員就業(yè)率直接描述居民的就業(yè)情況，間接描述社會安全[14-17]。用城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率描述居民收入。不同主體功能區(qū)人口容納能力不同，刺激過剩人口在不同的主體功能區(qū)之間流動，直至人口分配適合主體功能區(qū)發(fā)展為止，選擇人口密度描述主體功能區(qū)的人口分布合理性，也可以描述城市規(guī)模。居民生活質(zhì)量與其幸福感存在正相關(guān)，居民綜合生活質(zhì)量可以用居民幸福指數(shù)來衡量。根據(jù)社會要素的功能，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)劃分為基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、科學(xué)與技術(shù)研究、社會安全保障和政策體系[18]，設(shè)計包括社會保障、公共安全、公共衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)技術(shù)服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)指數(shù)來評價[19]。因此，選擇每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、人均社會保障與就業(yè)支出增長率描述主體功能區(qū)的居民的幸福感，也反映公共服務(wù)水平。

3.生態(tài)管理資金預(yù)算績效評價指標。環(huán)境要素與生物多樣性、自然資源的保護、污染等相對應(yīng)，環(huán)境可持續(xù)強調(diào)自然資源基礎(chǔ)加上環(huán)境質(zhì)量完好無損地作為發(fā)展?jié)摿α艚o后代[1]。經(jīng)濟社會發(fā)展不能影響自然資源的存量，只能充分、高效利用水、土地與能源等自然資源的流量，盡量減少廢水、廢氣與廢物的排放量，使三廢排放量在自然資源系統(tǒng)的消化范圍之內(nèi)。因此，萬元GDP用水下降率、萬元GDP能耗下降率分別描述自然資源的利用水平;用工業(yè)廢水排放達標率、SO2排放下降率、空氣質(zhì)量優(yōu)良率描述環(huán)境治理情況。對自然界不能只講索取不講投入，只講利用不講建設(shè)[13]，為了提高生態(tài)系統(tǒng)的吸收與分解能力，擴大森林、草原與植被的綠化面積，因此，用建成區(qū)城市綠化覆蓋率描述生態(tài)系統(tǒng)吸收與分解能力。

（二）協(xié)調(diào)發(fā)展績效評價的方法

主體功能區(qū)經(jīng)濟、社會與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，主要有兩層內(nèi)涵：（1）主體功能區(qū)及經(jīng)濟、社會與生態(tài)的協(xié)調(diào)度;（2）主體功能區(qū)及經(jīng)濟、社會與生態(tài)各要素的發(fā)展度。因此，評價主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算協(xié)調(diào)績效，主要從協(xié)調(diào)度與發(fā)展度兩個維度衡量。協(xié)調(diào)度與發(fā)展度的計量是在張燕等[20]的研究成果基礎(chǔ)上改進使用。設(shè)指標xi，j，i代表第i個指標、j代表第j年度，具體計算過程如下：

1.評價指標標準化處理

正指標、逆指標與適度指標的標準化處理公式為：

正指標：xi*=■

逆指標：xi*=■

適度指標：xi*=■

其中，x0為適度值，以均值代替適度值。

2.取出各指標標準化后的最大值（x+）、最小值（x-）

x+=（max x1，max x2，max x3，…）

x-=（min x1，min x2，min x3，…）

3.計算各指標與x+、x-的歐氏距離

di+=■? di-=■

各指標的狀態(tài)值：gi=■

各指標的狀態(tài)均值：gi=■■gi

系統(tǒng)（或要素）的狀態(tài)值=各指標的狀態(tài)值×指標在該系統(tǒng)評價指標中的權(quán)重，指標狀態(tài)值越大，表示樣本狀態(tài)（或系統(tǒng)、要素狀態(tài)）越優(yōu)。

4.計算協(xié)調(diào)度與發(fā)展度

協(xié)調(diào)度：dc（i）=■

發(fā)展度：dd（i）=■

Δdc=dci+1-dci? ? Δdd=ddi+1-ddi

dc越趨近于1，說明指標（或系統(tǒng)、要素）狀態(tài)之間的差異越大，越趨近于0，說明指標（或系統(tǒng)、要素）狀態(tài)之間越協(xié)調(diào)。dd與gi指標都可以評級指標（或系統(tǒng)、要素）的發(fā)展度，其越大、發(fā)展度越高。

（三）協(xié)調(diào)發(fā)展績效評價標準

協(xié)調(diào)維度存在協(xié)調(diào)與不協(xié)調(diào)兩種基本狀態(tài)，發(fā)展維度存在高水平發(fā)展與低水平發(fā)展兩種可能，綜合考慮協(xié)調(diào)度與發(fā)展度，將主體功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展績效標準劃分為四個區(qū)域[20]，具體見協(xié)調(diào)發(fā)展績效矩陣評價標準圖（圖1）。

三、生態(tài)預(yù)算協(xié)調(diào)發(fā)展績效實證研究

（一）樣本選取與數(shù)據(jù)來源說明

1.樣本選取。在環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)與珠江三角洲地區(qū)3個優(yōu)先開發(fā)區(qū)中選擇北京、天津、沈陽、青島、上海、杭州、廣州、深圳8個城市作為我國優(yōu)先開發(fā)區(qū)的觀測點，其中環(huán)渤海地區(qū)4個城市，基本分布在環(huán)渤海3個不同的區(qū)域，其中長江三角洲地區(qū)2個城市，分布在該地區(qū)兩端，珠江三角洲地區(qū)2個城市，是珠江三角洲地區(qū)兩個代表性城市。認為選取的8個觀測點有一定的代表性。

2.數(shù)據(jù)來源。各指標的數(shù)據(jù)基本上來源于8個城市2007—2016年度統(tǒng)計年鑒、2007—2016年度政府統(tǒng)計公報與2007—2016年度政府環(huán)境狀態(tài)公報，個別指標某些年度部分數(shù)據(jù)缺失，結(jié)合前后年度的數(shù)據(jù)估算，不能直接獲得的指標數(shù)據(jù)，手工計算形成，其中十一五期間、十二五期間相關(guān)數(shù)據(jù)是分別根據(jù)2007—2011年、2012—2016年的原始數(shù)據(jù)計算得到，不是各年度該指標的平均值。之所以取2007—2016年的數(shù)據(jù)，因為每個五年規(guī)劃的落實一般要滯后一年，所以選擇2007—2011年代表十一五期間的狀態(tài)、2012—2016年代表十二五期間的狀態(tài)，實證分析過程借助Excel完成。

3.指標權(quán)重的確定

確定指標權(quán)重的方法有平均法、變異系數(shù)法、AHP法，為減少人的主觀影響，本文各評價指標的權(quán)重采用變異系數(shù)法確定，變異系數(shù)是衡量樣本離散程度的指標，可用各指標變異系數(shù)攜帶的信息量的大小來確定該指標的權(quán)重，變異系數(shù)越大，說明該指標包含的信息量越豐富，與其他指標區(qū)別越明顯，因此賦予該指標的權(quán)重越大[21]。具體計算過程是先計算各指標的變異系數(shù)，然后用各指標變異系數(shù)/各指標變異系數(shù)的和，得出各指標的權(quán)重，計算公式為：

pi=■

其中，vi為各指標的標準差。

采取變異系數(shù)法確定各評價指標的權(quán)重見表1中的權(quán)重列。

（二）優(yōu)先開發(fā)區(qū)的發(fā)展度評價

1.《規(guī)劃》頒布前后的發(fā)展度評價

國家三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)2007—2016年各指標的發(fā)展度見表2，三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度、社會系統(tǒng)發(fā)展度、生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度以及綜合發(fā)展度見圖2。從表2與圖2可知：（1）經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度。經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度在2011年處于最低水平，2012、2013兩年呈現(xiàn)提升趨勢，2014、2015年又出現(xiàn)小幅度下降，2016年處于近10年的最高水平，2007—2016年中，經(jīng)濟規(guī)模在經(jīng)濟系統(tǒng)中的發(fā)展度最高，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的發(fā)展度一直偏低。說明經(jīng)濟系統(tǒng)的發(fā)展主要是由于經(jīng)濟規(guī)模的持續(xù)擴張引起，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有所改善，尤其在2012年以后出現(xiàn)明顯改善，經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量一直沒有提升。《規(guī)劃》頒布之后，經(jīng)濟系統(tǒng)的發(fā)展度有所提升，主要由于經(jīng)濟規(guī)模發(fā)展度比較高，與逐年分析經(jīng)濟要素發(fā)展的結(jié)論是一致的。（2）社會系統(tǒng)發(fā)展度。社會系統(tǒng)發(fā)展度在2010年處于最低水平，然后逐年提升，2015年處于近10年的最高水平。在社會系統(tǒng)內(nèi)部，人口分布與居民收入的發(fā)展度最高，公共衛(wèi)生的發(fā)展度最低，社會福利其次，從而導(dǎo)致社會系統(tǒng)的發(fā)展度不高，但是2013年以后公共衛(wèi)生發(fā)展出現(xiàn)明顯提升。進一步分析《規(guī)劃》頒布前后的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)社會系統(tǒng)的發(fā)展度有明顯提高，其發(fā)展度的提高主要源于人口分布、居民收入、公共衛(wèi)生，而《規(guī)劃》頒布前主要源于居民收入、人口分布與社會安全。說明社會系統(tǒng)的發(fā)展更加注重居民幸福感。（3）生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度。生態(tài)系統(tǒng)在2007年與2010年出現(xiàn)兩個最低發(fā)展度值，到2014、2016年發(fā)展度出現(xiàn)了兩個較高值。在生態(tài)要素中，規(guī)劃頒布后能源利用水平、空氣治理、廢水治理的發(fā)展度有明顯提升，水資源利用水平、環(huán)境保護與空氣綜合治理的發(fā)展度波動性比較大，但是到2015、2016年各方面的發(fā)展都出現(xiàn)明顯提升，說明規(guī)劃頒布有利于提升能源利用、空氣治理以及環(huán)境保護的能力，但是水資源利用水平成效不大，需要深入挖掘其原因。（4）優(yōu)先開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展度。優(yōu)先開發(fā)區(qū)的發(fā)展度在2007年處于最低水平，2016年處于最高值，規(guī)劃頒布后的發(fā)展度明顯高于規(guī)劃頒布前。說明自2010年頒布主體功能區(qū)規(guī)劃以后，2009與2010年是規(guī)劃推進的磨合期，對經(jīng)濟、社會與生態(tài)發(fā)展的影響不大、效果并沒有產(chǎn)生，隨著規(guī)劃深入有序的推進，在2012年以后各子系統(tǒng)的發(fā)展度明顯提高，從而導(dǎo)致優(yōu)先開發(fā)區(qū)整體發(fā)展度提升。各要素在規(guī)劃頒布后的發(fā)展度值明顯高于規(guī)劃頒布前的發(fā)展度值，進一步佐證規(guī)劃對促進經(jīng)濟、社會與生態(tài)要素的發(fā)展有一定的促進作用。

2.單一優(yōu)先開發(fā)區(qū)發(fā)展狀態(tài)差異評價

從表3可知：（1）三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)發(fā)展度對比分析。十一五期間，在三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)中，環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)和整體的發(fā)展度最低，長江三角區(qū)社會系統(tǒng)發(fā)展度最低，珠江三角區(qū)的經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和整體的發(fā)展度最高，長江三角區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展度最高。說明珠江三角區(qū)的綜合發(fā)展度比較高，環(huán)渤海地區(qū)的綜合發(fā)展度比較低，長江三角區(qū)比較重視生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展，單一開發(fā)區(qū)的發(fā)展度要高于整體水平，主要源于生態(tài)系統(tǒng)的快速發(fā)展。十二五期間，在三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)中，環(huán)渤海地區(qū)的社會系統(tǒng)的發(fā)展度最低，珠江三角區(qū)社會系統(tǒng)發(fā)展度最高;環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度、生態(tài)要素和綜合發(fā)展度最高，珠江三角區(qū)的經(jīng)濟要素、生態(tài)要素和綜合發(fā)展度最低。環(huán)渤海地區(qū)的綜合發(fā)展度有顯著提高，珠江三角區(qū)的綜合發(fā)展度有所下降，長江三角區(qū)綜合發(fā)展度有所提升。（2）三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)發(fā)展的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析。十一五期間，環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度主要得益于經(jīng)濟規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展動力，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的發(fā)展度不佳;長江三角區(qū)與珠江三角區(qū)的經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度主要得益于經(jīng)濟規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。環(huán)渤海地區(qū)、長江三角區(qū)的社會系統(tǒng)發(fā)展度主要得益于人口分布與居民收入，貢獻最小的是社會安全，珠江三角區(qū)社會系統(tǒng)發(fā)展度主要得益于社會安全與居民收入，貢獻最小的是公共衛(wèi)生。環(huán)渤海地區(qū)、珠江三角區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度主要受益于環(huán)境綜合治理與環(huán)境保護，環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度貢獻最小的是能源利用水平，珠江三角區(qū)的發(fā)展貢獻最小的是SO2治理，長江三角區(qū)主要受益于環(huán)境治理與廢水治理，長江三角區(qū)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度貢獻最小的是廢水治理。十二五期間，環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度主要得益于經(jīng)濟規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展動力，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展質(zhì)量的發(fā)展度不佳;長江三角區(qū)的經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度主要得益于經(jīng)濟規(guī)模與經(jīng)濟結(jié)構(gòu);珠江三角區(qū)的經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度主要得益于經(jīng)濟規(guī)模與經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展質(zhì)量。環(huán)渤海地區(qū)的社會系統(tǒng)發(fā)展度主要得益于人口分布與居民收入，貢獻最小的是社會福利保障;長江三角區(qū)的社會系統(tǒng)發(fā)展度主要得益于人口分布、居民收入與公共衛(wèi)生，貢獻最小的是社會福利保障;珠江三角區(qū)社會系統(tǒng)主要得益于社會就業(yè)、人口分布與居民收入，貢獻最小的是社會福利保障。環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度主要受益于水資源利用水平、能源利用水平、廢水治理，貢獻最小的是廢氣治理;長江三角區(qū)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度主要受益于能源利用水平、環(huán)境保護，貢獻最小的是水資源利用水平;珠江三角區(qū)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度主要受益于水資源利用水平、環(huán)境保護，貢獻最小的是能源利用水平。（3）三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)發(fā)展度變化趨勢。十二五與十一五相比較，環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度、生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度提升、社會系統(tǒng)發(fā)展度降低，綜合發(fā)展度提升;長江三角區(qū)經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度降低、社會系統(tǒng)發(fā)展度、生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度都有提升，綜合發(fā)展度有所提升;珠江三角區(qū)經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展度、生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展度都有所降低，社會系統(tǒng)發(fā)展度有所提升，總體發(fā)展度有所下降。

（三）經(jīng)濟-社會-生態(tài)協(xié)調(diào)度水平評價

1.《規(guī)劃》頒布前后的協(xié)調(diào)度評價

從表4可知：規(guī)劃頒布前的dc值最低為0.2763，最高為0.3772;頒布后的dc值最低為0.3416，最高為0.5937，說明規(guī)劃頒布后復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)度反而變差，是規(guī)劃頒布后的執(zhí)行力度不夠，還是規(guī)劃實施的效果要滯后較長時間才能凸顯，如果屬于后者，需要重視。進一步分析2007—2016年度各年的dc，發(fā)現(xiàn)2007年的dc值最小，說明2007年優(yōu)先開發(fā)區(qū)整體的協(xié)調(diào)度最高，2016年的dc值最大，說明2016年優(yōu)先開發(fā)區(qū)整體的協(xié)調(diào)度最低。2009、2010年的Δdc分別為-0.0308、-0.0349，說明2009—2010年優(yōu)先開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟要素、社會要素與生態(tài)要素之間越來越協(xié)調(diào)，但是在2010年頒布規(guī)劃后，只有2015年的Δdc為-0.0036，其余四年的Δdc都為正，說明在規(guī)劃頒布之后，優(yōu)先開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟要素、社會要素與生態(tài)要素之間越來越偏離協(xié)調(diào)，這是值得相關(guān)部門特別重視的問題。

2.單一優(yōu)先開發(fā)區(qū)協(xié)調(diào)度差異評價

從表5可知：（1）十一五期間協(xié)調(diào)度差異分析。環(huán)渤海地區(qū)的dc最小，珠江三角區(qū)dc的最大，說明環(huán)渤海地區(qū)的協(xié)調(diào)度最高，珠江三角區(qū)的協(xié)調(diào)度最低;環(huán)渤海地區(qū)的dd最小，珠江三角區(qū)dd最大，說明環(huán)渤海地區(qū)的發(fā)展度比珠江三角區(qū)要低，環(huán)渤海地區(qū)將區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展放在首位，而珠江三角區(qū)還是把發(fā)展度放在首位。（2）十二五期間協(xié)調(diào)度差異分析。環(huán)渤海地區(qū)的dc最大，珠江三角區(qū)dc的最小，說明環(huán)渤海地區(qū)的協(xié)調(diào)度最低，珠江三角區(qū)的協(xié)調(diào)度最高;環(huán)渤海地區(qū)的dd最大，珠江三角區(qū)dd最小，說明環(huán)渤海地區(qū)的發(fā)展度比珠江三角區(qū)要高，珠江三角區(qū)將區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展放在首位，而環(huán)渤海地區(qū)還是將發(fā)展度放在首位，環(huán)渤海地區(qū)協(xié)調(diào)度比較低主要是沈陽的協(xié)調(diào)度明顯偏低造成的。（3）協(xié)調(diào)度趨勢分析。環(huán)渤海地區(qū)、長江三角區(qū)的協(xié)調(diào)度降低、發(fā)展度提升，珠江三角區(qū)的協(xié)調(diào)度提升、發(fā)展度下降。

（四）優(yōu)先開發(fā)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展度評價

結(jié)合表4、表5，綜合考慮協(xié)調(diào)度與發(fā)展度，2008、2011、2012、2013、2014、2016年度的Δdc>0、Δdd>0，2009、2010、2015年度的Δdc<0、Δdd<0。說明2008、2011、2012、2013、2014、2016這五年，我國優(yōu)先開發(fā)區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展處于Ⅳ區(qū)，即偏離協(xié)調(diào)、發(fā)展狀態(tài)優(yōu)化;2009、2010、2015這三年我國優(yōu)先開發(fā)區(qū)的協(xié)調(diào)度處于Ⅱ區(qū)，即愈加協(xié)調(diào)、發(fā)展狀態(tài)退化。說明各級政府只在主體功能區(qū)規(guī)劃出臺前后一年重視經(jīng)濟、社會與生態(tài)之間的協(xié)調(diào)，其后各級政府還是像以前一樣過分強調(diào)發(fā)展水平。

四、結(jié)論與建議

國家三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)的發(fā)展度、協(xié)調(diào)度都有不同程度的提升，發(fā)展度、協(xié)調(diào)度的提升波動性較大，2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布后優(yōu)先開發(fā)區(qū)的發(fā)展度、協(xié)調(diào)度并沒有呈現(xiàn)明顯不可逆轉(zhuǎn)的提升?！兑?guī)劃》頒布的目的之一是為了促進主體功能區(qū)經(jīng)濟、社會與生態(tài)之間協(xié)調(diào)高水平發(fā)展，但是通過實證分析2007—2016年優(yōu)先開發(fā)區(qū)的協(xié)調(diào)度與發(fā)展度，可知《規(guī)劃》頒布后優(yōu)先開發(fā)區(qū)的發(fā)展度提升，但是協(xié)調(diào)度有所下降。這需要《規(guī)劃》執(zhí)行部門與監(jiān)督部門引起足夠的重視，加強《規(guī)劃》執(zhí)行、監(jiān)督的力度，以防止濫用《規(guī)劃》。本文認為存在這一悖論的原因主要有三個方面：（1）詳細的主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算績效評價標準缺失;（2）各主體功能區(qū)的相關(guān)主體執(zhí)行《規(guī)劃》不到位;（3）對《規(guī)劃》執(zhí)行的過程缺乏監(jiān)督與問責。因此當務(wù)之急必須建立明確的主體專職負責評價、監(jiān)督與問責《規(guī)劃》實施，有力督促相關(guān)主體深度參與主體功能區(qū)建設(shè)，才能加快推進《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》?！?/p>

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