加強(qiáng)新時(shí)代街道人大工作和建設(shè)的實(shí)踐與路徑探析

東莞市人大常委會(huì)

黨的十九大報(bào)告指出，要健全人大組織制度和工作制度，加強(qiáng)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)。十九大報(bào)告對(duì)人大制度和工作的重要論述，為新時(shí)代做好各級(jí)人大工作指明了方向。街道是構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的重要基礎(chǔ)層面，人大街道工委是基層人大常委會(huì)的重要組成部分，是人大常委會(huì)工作的延伸和拓展。加強(qiáng)街道人大工作制度化、規(guī)范化、法治化建設(shè)，對(duì)提高黨的治理能力、鞏固基層民主政權(quán)、夯實(shí)人大工作基礎(chǔ)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。由于人大街道工委在法律地位、機(jī)構(gòu)定位、工作職責(zé)等方面缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致開展工作時(shí)底氣不足，極大的影響了作用的發(fā)揮。因此，有必要對(duì)街道人大工作開展的現(xiàn)狀加以研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，找出困難瓶頸，提出破解路徑，使街道人大成為加強(qiáng)民主政治建設(shè)、打牢基層政權(quán)基礎(chǔ)的有力支撐。

加強(qiáng)街道人大工作和建設(shè)的必要性

加強(qiáng)街道人大工作和建設(shè)是提高黨在基層政權(quán)治理能力的需要。街道治理是國(guó)家基層治理的基本形式，隨著城鎮(zhèn)化率的持續(xù)增長(zhǎng)和事權(quán)與管理重心的大量下移，街道已成為城市政權(quán)建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾安居樂業(yè)的重要基礎(chǔ)。人大街道工委繼承和貫徹了人民代表大會(huì)制度匯集民意、舒解民困的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)街道人大的工作和建設(shè)能夠?yàn)辄h在基層的治理工作提供根植于人民的組織依托和監(jiān)督保障，是推進(jìn)黨的治理能力和治理體系更趨完善的有力抓手。

加強(qiáng)街道人大工作和建設(shè)是鞏固和推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的需要。我國(guó)城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、組織形態(tài)在改革開放四十年的不斷發(fā)展中發(fā)生了深刻變化。從基層民主政治發(fā)展來(lái)看，村（居）民自治有效解決了我國(guó)最基層的行政村和社區(qū)民主構(gòu)建問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大則承擔(dān)了基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)功能，而街道由于不設(shè)一級(jí)人民代表大會(huì)，出現(xiàn)了區(qū)縣人大下轄街道層面民主政治的空缺。人大街道工委作為現(xiàn)實(shí)層面的補(bǔ)缺設(shè)計(jì)，在一定程度上彌補(bǔ)了基層民主政治建設(shè)的制度性短板，形成了較完整的基層民主政治鏈條。

加強(qiáng)街道人大工作和建設(shè)是彌補(bǔ)街道財(cái)經(jīng)監(jiān)督“真空區(qū)”的需要。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市生產(chǎn)力的不斷增大，我省特別是珠三角地市街道可支配財(cái)力相當(dāng)可觀。以深圳為例，其下轄56個(gè)街道經(jīng)濟(jì)體量前2名的粵海、坂田街道2018年GDP總量達(dá)4 918億元，約占全市GDP份額的20.3%，再以筆者所在的東莞為例，東城、南城、莞城、萬(wàn)江4個(gè)街道2018年GDP總量為1 342.5億元，約占全市GDP份額的16.2%。在現(xiàn)行的街道財(cái)政管理模式下，資金的使用基本由街道辦事處自主決定，街道一級(jí)人民代表大會(huì)的空缺帶來(lái)了街道財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的斷層。因此，加強(qiáng)人大對(duì)街道財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，既是新時(shí)代基層人大常委會(huì)亟待解決的重要問題，也是街道人大工作和建設(shè)的重要努力方向。

人大街道工委的性質(zhì)定位和主要特點(diǎn)

人大街道工委的設(shè)立依據(jù)源自地方組織法第五十三條，其主要特點(diǎn)是：

機(jī)構(gòu)主體的派出性。人大街道工委在上位法中被明確定位為“工作機(jī)構(gòu)”，因其不屬于地方人大體系的層級(jí)，實(shí)踐中多引申為“派出機(jī)構(gòu)”，與常委會(huì)內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)性質(zhì)地位相同，工委主任、副主任由上級(jí)人大常委會(huì)任命。

職權(quán)行使的間接性。人大街道工委的主要職責(zé)分為服務(wù)代表履職和行使交辦權(quán)力兩個(gè)層面。在服務(wù)代表上，表現(xiàn)為：聯(lián)系、組織、反映三個(gè)方面；在交辦行權(quán)上，表現(xiàn)為：監(jiān)督、選舉、其他三個(gè)方面。可見，街道人大不能直接行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有的重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督和人事任免等法定“三權(quán)”，必須經(jīng)上一級(jí)人大常委會(huì)交辦才能代行部分職權(quán)。

領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的雙重性。人大街道工委受上級(jí)人大常委會(huì)和街道黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。作為上一級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)，人大街道工委在其授權(quán)下開展工作，向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作，受上一級(jí)人大常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，又因工作覆蓋面涉及整個(gè)街道區(qū)域，必須接受街道黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。

機(jī)構(gòu)自身的地域性。街道人大是基層民主政治建設(shè)的前沿陣地，其工作重心除圍繞上級(jí)人大常委會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)工作外，有著很強(qiáng)的地域特點(diǎn)，與著重于具體職能的常委會(huì)工作委員會(huì)相比，不局限于某一類型的具體工作，而是與街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和區(qū)域內(nèi)群眾關(guān)注的焦點(diǎn)息息相關(guān)。

人大代表在東莞市大嶺山鎮(zhèn)楊屋村人大代表工作室接待群眾

街道人大工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和存在問題

基層是創(chuàng)新的源泉，街道人大工作機(jī)構(gòu)不是源自全國(guó)人大自上而下的制度設(shè)計(jì)，而是由一些地區(qū)在先行先試中催生出來(lái)的。最早發(fā)端于山西太原小店區(qū)1998年的探索，此后，江蘇常州、安徽滁州、北京東城區(qū)、重慶沙坪壩區(qū)等地陸續(xù)對(duì)在街道設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了積極的探索，進(jìn)而普及全國(guó)。在自下而上的實(shí)踐探索中，取得了一定的實(shí)踐成果：

在制度建設(shè)方面，截至目前，僅山西太原（2001年）、重慶（2016年）、江蘇（2016年）先后出臺(tái)了街道工作委員會(huì)工作條例的創(chuàng)制性地方立法。除極個(gè)別省市進(jìn)行地方立法外，全國(guó)各地多以區(qū)、縣或街道一級(jí)出臺(tái)工作規(guī)則、工作制度、工作辦法的形式作出制度性規(guī)定，僅浙江杭州、嘉興，江蘇南京，陜西咸陽(yáng)，廣東東莞等部分城市出臺(tái)了針對(duì)街道人大工作的專門性指導(dǎo)意見。

在機(jī)制探索方面，實(shí)踐中主要集中在江浙兩省，以浙江溫嶺基層民主的參與式預(yù)算為發(fā)端，對(duì)解決街道人大監(jiān)督工作缺失問題進(jìn)行了很好的嘗試，多以建立街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性民主議政組織形式為主。如：街道選民代表會(huì)議、街道議政代表會(huì)、居民代表議政會(huì)等，結(jié)合民主懇談的方式對(duì)街道辦工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行情況報(bào)告、民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行聽取討論。我省目前僅深圳市龍崗區(qū)南灣街道在今年探索召開了街道選民代表大會(huì)。此外，東莞人大提出了“1+5+N“的協(xié)同機(jī)制建設(shè)，東莞東城街道還提出了建立“四支隊(duì)伍”的探索機(jī)制，進(jìn)一步充實(shí)街道人大工作力量。

盡管實(shí)踐中對(duì)做好街道人大工作探索了許多新途徑和新方法，但仍存在無(wú)法忽視的制度性短板。

一是法律制度不完善。地方組織法層面對(duì)街道人大的規(guī)定較為籠統(tǒng)，全國(guó)人大和省級(jí)人大層面缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)制度，部分地市區(qū)縣自行出臺(tái)的規(guī)范性文件受立法層級(jí)所限，在工作職責(zé)和授權(quán)范圍上模糊處理，可操作性不強(qiáng)，使人大街道工委開展工作面臨“于法有據(jù)”但“師出無(wú)名”的尷尬。

二是權(quán)力關(guān)系不清晰。人大常委會(huì)和人大街道工委之間的縱向權(quán)力關(guān)系在實(shí)踐中定位模糊。一方面，上一級(jí)人大常委會(huì)多將街道人大等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行工作指導(dǎo)，而未將其視同常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人大街道工委主任在列席主任會(huì)議、擔(dān)任常委會(huì)組成人員上等未能等同常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)管理；另一方面，地方組織法修訂4年以來(lái)，實(shí)踐中各地街道人大均較少落實(shí)“向常委會(huì)報(bào)告工作”的法律要求。

三是交辦授權(quán)不健全。街道人大工作機(jī)構(gòu)在設(shè)置時(shí)被賦予了組織街道范圍內(nèi)各級(jí)人大代表在閉會(huì)期間通過履職活動(dòng)推動(dòng)城市基層治理民主化的角色與職能，但實(shí)踐中工作多停留或滿足于開展一般性的代表活動(dòng)。在街道不設(shè)人民代表大會(huì)的情況下，最需要彌補(bǔ)的基層民主監(jiān)督制度性短板也因上一級(jí)人大常委會(huì)對(duì)人大街道工委的“交辦授權(quán)”不足或不明確而受到制約，人大街道工委因難以把握代行職權(quán)的尺度而變得被動(dòng)，街道人大作用發(fā)揮空間進(jìn)一步弱化縮減。

四是授權(quán)方式不明確。從各地實(shí)踐來(lái)看，把對(duì)人大街道工委的“交辦授權(quán)”從法理程序落實(shí)到操作程序是區(qū)縣人大常委會(huì)回避的主要問題。由于缺乏法律支撐，實(shí)踐開展情況不多，目前對(duì)授權(quán)監(jiān)督的探索實(shí)踐只集中在浙江的臨安區(qū)和平湖市等個(gè)別區(qū)縣，以采用針對(duì)具體監(jiān)督項(xiàng)目的直接授權(quán)和申請(qǐng)授權(quán)方式為主。此外，東莞人大在近期出臺(tái)的街道人大工作指導(dǎo)性意見中還提出了“一攬子授權(quán)”的整體交辦方式。

五是隊(duì)伍力量不充實(shí)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相比，街道沒有本級(jí)人大代表，轄區(qū)內(nèi)的縣區(qū)級(jí)以上人大代表數(shù)量整體較少。從代表結(jié)構(gòu)看，干部和企業(yè)家代表占比較高，而社區(qū)負(fù)責(zé)人和一線農(nóng)民工代表比例偏低。從機(jī)構(gòu)力量上看，街道人大沒有主席團(tuán)，人大街道工委工作力量不足，專業(yè)水平不夠，極大制約了工作特別是授權(quán)監(jiān)督工作的開展。

加強(qiáng)街道人大工作的對(duì)策建議

堅(jiān)持“一個(gè)中心”。實(shí)踐證明，只有把加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)同發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，積極支持人大及其常委會(huì)和它的派出機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)，才能有效地實(shí)現(xiàn)黨在國(guó)家政治生活中的核心作用。人大街道工委必須堅(jiān)定正確的政治方向，自覺把人大工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，堅(jiān)持與黨委同心同向，把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在工作的各個(gè)方面和全過程中，充分發(fā)揮與人民群眾緊密聯(lián)系的優(yōu)勢(shì)，才能推動(dòng)人大工作和建設(shè)取得新的更大成效。

深化“兩個(gè)實(shí)效”。人大街道工委應(yīng)當(dāng)厘清工作主次，始終把發(fā)揮代表主體作用擺在核心位置，把監(jiān)督工作作為重要任務(wù)，積極探索代表履職方式，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

深化代表工作實(shí)效。一是把代表密切聯(lián)系群眾落到實(shí)處。積極搭建線上聯(lián)系群眾平臺(tái)，用信息化手段縮短代表聯(lián)系選民的時(shí)空距離；點(diǎn)面結(jié)合、整體推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站（室）建設(shè)，最大化用好用活線下聯(lián)系人民群眾的平臺(tái)。二是做好代表和人民群眾意見建議反映、跟蹤、督辦工作，努力解決轄區(qū)內(nèi)人民群眾反映的實(shí)際困難和問題。三是加強(qiáng)代表履職管理。建立代表履職情況檔案，及時(shí)做好代表履職情況登記。增加代表履職的公開性和透明度，強(qiáng)化對(duì)代表的監(jiān)督和約束。

深化監(jiān)督工作實(shí)效。一是開展好對(duì)街道辦事處工作的授權(quán)監(jiān)督。選擇街道的重點(diǎn)工作、重要任務(wù)和重大項(xiàng)目，定期聽取街道辦事處的工作匯報(bào)。緊扣街道財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，以街道財(cái)政“預(yù)算的編制下達(dá)，預(yù)算的執(zhí)行調(diào)整，預(yù)決算的審議、重大項(xiàng)目資金的安排使用情況”監(jiān)督為重點(diǎn)，健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容，做深監(jiān)督實(shí)效。二是開展好黨委關(guān)心群眾關(guān)注問題的監(jiān)督。根據(jù)上級(jí)人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)以及街道黨委確定的重點(diǎn)事項(xiàng)，選取有關(guān)議題，組織開展視察、執(zhí)法檢查、工作評(píng)議、專題調(diào)研等活動(dòng)，及時(shí)反映代表、群眾的意見建議，為街道黨委決策提供參考。三是開展好協(xié)助上一級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督。對(duì)街道范圍內(nèi)承擔(dān)的上一級(jí)人代會(huì)通過的決定決議和計(jì)劃目標(biāo)，及時(shí)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

把好“三個(gè)關(guān)系”。一是處理好與上級(jí)人大常委會(huì)之間的關(guān)系。要在上一級(jí)人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，圍繞全市工作中心，緊扣市人大常委會(huì)和街道的重點(diǎn)工作，認(rèn)真履行職責(zé)，充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，勇于開拓創(chuàng)新，積極探索街道人大工作新方法，大力推進(jìn)基層治理新發(fā)展。二是處理好同街道黨委的關(guān)系。要自覺接受街道黨委領(lǐng)導(dǎo)，爭(zhēng)取街道黨委的工作支持，重點(diǎn)工作計(jì)劃安排及時(shí)征求黨委意見，納入街道辦事處工作的盤子中。三是處理好同街道辦事處的關(guān)系。要把握好街道辦事處不由人大街道工委選舉產(chǎn)生，不具有對(duì)人大街道工委負(fù)責(zé)的法定義務(wù)這個(gè)定位，主動(dòng)加強(qiáng)與街道辦事處的聯(lián)系溝通，建立重點(diǎn)工作對(duì)接機(jī)制和日常工作聯(lián)系機(jī)制，及時(shí)將監(jiān)督工作情況向上一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，由其按法定程序交辦處理。

組建“四支隊(duì)伍”。一是組建選民代表隊(duì)伍，探索選民代表會(huì)議等街道選民議事載體，通過開展民生實(shí)事項(xiàng)目票選，聽取街道辦事處重點(diǎn)工作情況通報(bào)等，拓寬街道民主科學(xué)決策路徑，破解街道無(wú)一級(jí)人大代表的困境。二是組建咨詢專家隊(duì)伍，聘請(qǐng)財(cái)稅、國(guó)資、審計(jì)部門等專業(yè)背景的人員擔(dān)任預(yù)算監(jiān)督專家，為街道人大開展授權(quán)監(jiān)督提供預(yù)算審查和財(cái)經(jīng)監(jiān)督等咨詢，破解街道監(jiān)督專業(yè)性不足的困境。三是組建民情聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，協(xié)助代表貼近群眾、宣傳政策、收集民意，暢通上情下達(dá)、下情上傳的反饋渠道。四是組建宣傳信息員隊(duì)伍，指定專人負(fù)責(zé)采寫上報(bào)人大信息稿件，形成上下貫通、左右相連的立體宣傳網(wǎng)絡(luò)，共同講好街道人大故事。

提升“五個(gè)水平”。一是法規(guī)完善上水平。建議全國(guó)人大常委會(huì)在立法條件成熟的時(shí)候，修改和完善地方組織法中的相關(guān)內(nèi)容。建議省級(jí)人大常委會(huì)針對(duì)城區(qū)街道人大工作的實(shí)際，制定出臺(tái)街道人大工作條例或規(guī)范性文件。二是制度建設(shè)上水平。加強(qiáng)制度建設(shè)，出臺(tái)針對(duì)街道人大工作的指導(dǎo)性意見，建立健全人大街道工委相關(guān)工作制度，使街道人大工作和代表履職活動(dòng)有章可循、有規(guī)可依，充分調(diào)動(dòng)人大街道工委工作的積極性和主動(dòng)性。三是自身建設(shè)上水平。高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求加強(qiáng)自身建設(shè)，設(shè)置街道工委委員，組建人大街道工委主任會(huì)議，以實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”工作為目標(biāo)，落實(shí)好上級(jí)人大常委會(huì)和街道黨委的工作要求。四是履職能力上水平。要在抓好人大代表常規(guī)性履職培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地開展專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動(dòng)代表培訓(xùn)從“大而全”向“小而?！鞭D(zhuǎn)變，適時(shí)組織好“四支隊(duì)伍”的專門培訓(xùn)，提升人大街道工委履職整體水平。五是工作實(shí)效上水平?？赏ㄟ^“一攬子授權(quán)”“項(xiàng)目式授權(quán)”“一事一授權(quán)”的方式，授權(quán)街道獨(dú)立開展監(jiān)督，打通人大監(jiān)督在街道層面的通道，發(fā)揮人大街道工委在基層治理中的積極作用?！?/p>

風(fēng)景秀麗的東莞松山湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（資料圖片）